作者簡介：程皓楠，浙江大學光華法學院博士后、助理研究員。文章來源：《法制與社會發展》2025年第3期，轉自法制與社會發展公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

履行判決承載了實質性化解給付爭議、實現私人給付請求的功能期待。然而，以課予義務的法羈束性不同來區別履行判決兩種子類型的進路，實際上是將履行判決理解為撤銷判決的延伸。履行判決仍舊服務于對消極不作為的合法性審查，以責令被告重作為通常的到達點，僅在法效果唯一時可順帶明確重作的具體內容。2014年修訂的《行政訴訟法》與2015年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》強調了行政訴訟的爭議解決功能，并以原告訴請為中心重構了履行判決的適用對象、審查模式與判決內容。基于對原告主張的請求權的審查，履行特定義務判決與履行答復義務判決都不同程度地實現了原告訴請，二者的區別因此變得相對化。原告具備其主張的請求權且請求條件全部滿足時，法院可判令被告為原告訴請的特定義務，進而徹底化解給付爭議。當請求條件“尚需被告調查或裁量”時，法院可判令被告依據對這些條件的判斷答復原告的申請。判決意旨可以實質性拘束被告的答復，進而避免程序空轉。

引言：履行判決的適用困境

現行《行政訴訟法》第72條大致繼承了1989年《行政訴訟法》第54條第3項的規定，是履行判決的規范基礎。面對經濟發展與社會變遷，行政法在權力控制、自由防御的任務以外，越來越多地承擔起利害調整的任務。“作為請求—作為義務”日益成為行政法律關系中的常見內容，請求行政機關作出行政行為、事實行為或提供金錢財物的給付爭議也逐漸成為常見的行政爭議類型。作為救濟法上的對應方案，以履行判決為代表的給付類判決嶄露頭角，承載了以判決實質性化解給付爭議、實現私人給付請求的功能期待。

與此同時，2018年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱2018年《行訴法解釋》）第91條以是否“尚需被告調查或裁量”為界，區分了履行判決的兩種子類型，這兩種子類型在司法實務中分別被稱為“履行特定義務判決”與“履行答復義務判決（答復判決）”。學界通常認為，是否“尚需被告調查或裁量”描述的是被告在履行內容上是否保有調查和裁量的余地，履行特定義務判決是課予被告羈束性行為義務的“具體判決”，履行答復義務判決則是課予被告程序性重作義務的“原則判決”或“提示性判決”。這種區分進路看似明晰，卻為履行判決的功能實現埋下隱患：首先，履行答復義務判決只是責令被告重作，在效果上與撤銷加重作判決幾乎相同，無法解決因原告不滿被告答復而產生的爭訟循環。其次，履行特定義務判決雖然能夠實質性回應原告的給付請求，但是將裁量收縮為零以至于只能課予被告羈束性行為義務并非易事。如果履行特定義務判決的適用仍舊只是一種例外，那么履行判決解決給付爭議的功能豈不是會大打折扣？這種隱患并非無稽之談。司法實務中履行判決的數量遠少于撤銷判決的數量，這同給付爭議的頻發不成比例。究其原因，不能否認的是，前述區分進路既提高了履行特定義務判決的適用門檻，又混同了履行答復義務判決與撤銷加重作判決，這在一定程度上導致了撤銷（加重作）判決對履行（特定義務）判決的“排擠”。

本文擬基于履行判決的功能定位，重新審視“尚需被告調查或裁量”的規范內涵，重新界定履行答復義務判決與履行特定義務判決之間的區別，從而促進履行特定義務判決的適用，激活履行答復義務判決的效力，使二者彼此補充，共同化解行政法上的給付爭議。

一、履行判決的功能轉變

相較于1989年《行政訴訟法》第54條第3項規定的“被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內履行”，2014年《行政訴訟法》第72條僅刪去了“拖延履行”的表述，保留了之前的規范結構。由于實定法規定高度凝練，所以圍繞履行判決適用對象與判決內容的爭議頗多：履行判決是否只適用于“不予答復”這樣的狹義不履行？履行判決能否以及何時可以包含具體而明確的履行內容？這兩個問題關涉履行判決在行政判決體系中的功能定位。根據對實務與學說的梳理可以發現，早期的履行判決更接近于撤銷判決的延伸，服務于對不予答復的司法審查。然而，隨著2014年《行政訴訟法》的修改以及2015年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱2015年《行訴法解釋》）的頒布，履行判決的功能定位也發生了轉變，其開始更接近于給付之訴的勝訴判決，服務于原告給付請求的實現。

（一）作為撤銷判決的延伸服務于司法審查

1989年《行政訴訟法》具有鮮明的“權力控制法”色彩，通過司法審查排除違法行政行為以實現行政管理的法制化是行政訴訟的核心目標。不履行職責可能是失職瀆職、違法違紀的表現形式，有必要被納入司法審查的范圍并通過法院判決得到規范和糾正。因此，履行判決早在1988年《行政訴訟法（征求意見稿）》中就得到了容認，在后續的征求意見和審議中幾乎沒有遭到反對。這一核心目標實際上是將履行判決構想為撤銷判決的延伸，用履行判決排除因不予答復、拖延履行這種無法撤銷的“消極不作為”形成的違法狀態。這也在一定程度上導致了履行判決同撤銷判決的同構性。

1. 作為“消極行政行為”的不履行

1989年《行政訴訟法》第54條第3項中的“拖延履行”，是指被告在法定期限或合理期限內不對相對人的申請作出明確答復，其尚可以被理解為“不履行”的特殊情形。圍繞“不履行”的范疇，依據有無程序受理與答復、有無同意履行的實體決定、履行是否充分完整，學理上大致可以劃分出由窄至寬的三種界定進路（見表1）。

其中，最狹義說最具影響力。最狹義說將不履行界定為“行政主體消極放棄行政權力的行為”，將不履行作為“行政不作為”或“消極行政行為”同含有具體作為內容的“積極行政行為”并列。據此，不予答復雖然不具有行政行為的外觀，但是可經由“消極行政行為”的概念被納入“（具體）行政行為”的概念范疇，進而被納入行政訴訟的受案范圍，成為司法審查的對象。在很多事情“既不歸司法機關管轄，又沒適當機關處理，有些原單位采取一推二拖三不理的態度，使人無可奈何，告訴無門”的大背景下，構建“消極行政行為”的概念雖然有突破（具體）行政行為語義射程之嫌，但是確實具有針砭時弊之功能。

可見，不予答復實際上出于司法審查的需要而被“擬制”為（具體）行政行為，只不過因為其并無可供撤銷的具體行為，所以對違法不予答復的救濟只能通過履行判決而非撤銷判決進行。然而，拒絕履行、不充分履行雖然同不予答復一樣，都未能實現或者未能完善地實現原告的申請，但是其畢竟有外在的作為形式與實體的作為內容，兩者均可以通過撤銷加重作判決消除違法行為的法律效果，責令被告重新履行。此觀點在相關司法解釋中也有體現。例如，2009年《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第11條和2011年《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第9條均以“撤銷加責令重作”作為針對拒絕決定的救濟方式。

2. 針對不履行的合法性審查模式

在前述界定中，雖然作為“消極不作為”的不予答復與作為“積極行政行為”的拒絕履行、不充分履行分別適用履行判決與撤銷加重作判決，但是對它們的司法審查都是圍繞系爭行為的合法性展開的，并且審查的內容存在關聯。

法律行為以實現某種法律后果為目的意思表示，不予答復嚴格來說并不包含明確的意思表示，其毋寧說是一種“沉默”。對于這種“沉默”，部分法規范將其擬制為同意，產生了肯定性的效力，如《行政許可法》第50條第2款、《行政復議法》第30條第3款、《藥品管理法》第19條、《集會游行示威法》第9條。然而，在欠缺擬制規范的情況下，這種“沉默”是否違法就取決于被告在規范上是否負有法定職責或法律義務。法定職責或法律義務有程序與實體之分。如果將獨立于作為義務乃至受理義務的答復義務也納入考察范圍，那么不予答復本身就違反了答復義務。這是因為，答復申請的義務不取決于申請是否合法、適格，只取決于行政機關是否收到申請，所以，即使申請存在明顯瑕疵或行政機關不具有管轄權，行政機關也應以不予受理決定作為答復，告知申請人不予受理的原因，并在必要時提供教示，指導申請人行使權利。這種答復義務在我國部分法規范中有明確規定，如《行政許可法》第32條。然而，由于考慮到答復義務是純粹的程序法義務，其不能為答復內容的合法性和原告實體權利的實現提供任何擔保，法院僅判令履行答復義務將有違訴訟效率原則，所以，法院通常將履行判決中的法定職責理解為實體法職責或實體性義務，且法院需要查明是否存在合法有效的授權規范、行政協議、行政允諾等行為依據。

拒絕履行是指被告明確駁回了原告的給付請求，不充分履行是指被告的履行未能實現原告的給付請求。不充分履行包含兩種情形：一是履行行為不完整，如安裝“120”急救電話但沒有開通，作出獎勵決定但沒有兌現；二是履行行為不夠有效，如采取預防措施但未能防止危險的發生。此時，法院不僅需要查明被告是否負有實體法職責或實體性義務，還需要繼續審查被告拒絕履行或不充分履行有無依據。如果被告無理由拒絕履行或不充分履行，那么法院可以確認違法并撤銷，此時，責令重作系撤銷判決拘束力積極效果的體現。

3. 以法羈束性為基準的兩種判決子類型

就司法審查的任務而言，確認系爭行為違法，審查即可宣告終結，責令履行（重作）只是確認違法（并撤銷）的內在要求與自然推論。原告的申請是否成立并非司法審查的功能。相應地，被告應如何重作亦系“行政首次判斷權”，法院不應干涉。這形塑了履行（重作）在判決徹底性上的有限性。只不過，法院如果在確認違法的同時，發現被告“別無選擇”，原告申請的行為是被告“唯一合法的行為”，那么法院應明確履行（重作）的具體內容。例如，法院判決行政允諾成立并責令被告向原告給予獎勵，法院判令被告向已完成學業的原告頒發畢業證書。這類情形不僅涉及羈束行為，而且對應于該行為的事實要件也相對單一簡明，若被告不采取該行為是違法的，那么這意味著事實要件成就，被告應當且只能采取該行為。由于此類情形畢竟屬于少數，所以履行判決以程序性裁判為原則，以實體性裁判為例外。并且，程序性裁判與實體性裁判的區別主要在于課予義務的法羈束性不同。

由于確認不履行違法并責令被告重作是履行判決通常的到達點，履行判決仍舊處于撤銷判決的延長線上，所以，適用履行判決或者撤銷加重作判決救濟拒絕履行與不充分履行并無本質區別。這也就能解釋，為何司法實務與學理通說具有一定差距。司法實務中不乏對拒絕履行和不充分履行作出的履行判決，如田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案，溆浦縣中醫院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責案。

（二）作為勝訴判決服務于給付請求的實現

近三十年來，經濟與社會的高速發展使行政法面對的情勢與任務變得更加復雜，發展不平衡性的顯現與私人間利害沖突的激化要求行政權更積極地作為，承擔起保障民生、提高福祉、分配利益、調整沖突的功能。相應地，僅判決撤銷違法行政行為已經不足以救濟私人權益、化解法律糾紛，這是2014年《行政訴訟法》大幅修訂的直接原因。這次修法將“解決行政爭議”列入立法宗旨，格外強化了“訴訟請求”的功能與地位。畢竟，訴訟請求是原告希望通過審理和判決實現的實體性權利主張，也是原被告之間爭議的焦點，回應訴訟請求才是實現“案結事了”的關鍵。2015年《行訴法解釋》第22條更是三次提及“原告（的）請求”，并以其為核心構建了履行判決的適用對象與審查模式。該條款的規定被2018年《行訴法解釋》第91條完全繼承。應當認為，履行判決不再處于撤銷判決的延長線上，服務于無遺漏的司法審查，而是致力于實現原告要求被告履行一定行政法義務的給付請求。

1. 作為未能實現原告給付請求的“不履行”

2015年《行訴法解釋》第22條將“拒絕履行”和“不予答復”并列為履行判決的適用對象，將“不履行”的界定要旨放置在了原告的給付請求而非被告的行為方式上。這為以原告的給付請求為核心構建履行判決的審理模式奠定了前提。

基于程序法治理念與便民原則的要求，行政機關的答復義務逐漸被普遍接受，不予答復的情形本身就在減少。因此，爭議的焦點逐漸從答復的有無轉向答復的內容與效果。就行為方式而言，拒絕履行與不予答復不同：前者是有具體內容的、可被撤銷的行政行為；后者是被擬制為行政行為的、不可被撤銷的消極不作為。然而，就原告給付請求的實現而言，二者殊途同歸，“行政機關積極拒絕人民的請求，對人民而言在結果上與單純不作為并無任何差異，因為人民所得的都是零”。因此，二者均以履行判決作為救濟方式也就順理成章。同理，由于不充分履行雖然有履行的意思與行為，但是原告的給付請求實質上并未實現，所以將其解釋為“不履行”進而以履行判決進行救濟，也是完全可能且必要的。這不僅有利于實質性地救濟原告權利，也是規范解釋體系性的要求。畢竟，不充分履行已經被廣泛地視為“不履行法定職責”，從而被納入國家賠償的范圍。對于同一行為，行政訴訟法與國家賠償法應當保持解釋上的一貫性。從這個角度看，《最高人民法院印發〈關于行政案件案由的暫行規定〉的通知》對“不履行法定職責”的解釋有過窄之嫌。

2. 針對給付請求的請求權審查模式

2015年《行訴法解釋》第22條將“原告請求被告履行法定職責的理由成立”構造為履行判決的適用要件，并圍繞“原告請求的法定職責”與“原告的請求”構建了履行判決的內容。這在一定程度上動搖了對履行判決合法性的審查模式。雖然從不履行違法中并不必然可以推知原告的給付請求成立，但是如果原告的給付請求成立，那么被告的不履行必定違法。因此，請求權審查模式逐漸在履行判決的適用中嶄露頭角，其既具有爭議解決的效率，又不背離《行政訴訟法》第6條的要求。對原告給付請求是否成立的審查之所以能夠吸收對被告不履行合法性的審查，同視角轉變帶來的視野擴張有關。如前文所述，不履行是否合法主要取決于“被告是否負有法定職責”與“被告的不履行理由是否成立”，而給付請求是否成立則取決于“原告是否具有請求權”與“原告的請求條件是否滿足”。這兩對要件看似一體兩面，實則同源異流，后者的考察進路更為細密靈活，可以涵蓋前者未能顧及的因素。

具體來說，“被告是否負有法定職責”與“原告是否具有請求權”并非一一對應，否則勢必要承認私人具有一般性的法律執行請求權。因此，在考察原告是否具有請求權時，不僅需要考察被告是否負有法定職責，還要結合周圍規范、法律原則乃至個案事實進行綜合考察，判斷該法定職責是否具備保護私益的意旨。

“被告的不履行理由是否成立”與“原告的請求條件是否滿足”也未必一一對應，這與行政機關的要件裁量有關。不履行理由不成立（即認為請求條件不滿足的判斷不成立）與該請求條件滿足之間不是非此即彼的關系，而是可能存在真偽不明的或然性。在要件事實查明或要件解釋的權限由被告獨享時，法院雖然可以認為不履行理由因證據不足、事實不清、程序違法、裁量不當等緣故不成立，但是請求條件是否滿足仍需交由被告判斷。例如，在劉燕文訴北京大學學位評定委員會一案中，被告以學位評定委員會的不批準決議為由拒絕授予原告學位。法院認為，學位評定委員會的組成不合法，決議無效，拒絕授予學位的決議因此違法。然而，對于原告是否滿足學位授予條件，需要被告基于專業性評價再作判斷。對于這種因權力分工導致的“尚需被告調查或裁量”，法院應予尊重。

除此之外，這種不對應還可能與行政機關應行使而未行使的判斷權有關。原告在提出申請時有義務如實提交申請材料，證明其符合相關規定要求的所有申請條件。被告發現某一申請條件不符合要求，即可拒絕履行，說明理由義務并不要求行政機關全面審查申請條件，也不要求其在拒絕履行時附具所有理由。因此，被告不履行的理由雖然不成立，但是對于原告是否滿足其他申請條件，被告可能未明確作出判斷。例如，被告可分別以“申請的信息不屬本機關公開”與“該信息不存在”為由拒絕信息公開申請，也可分別以“原告工廠生產規模不達標”與“原告工廠的生產導致環境污染”為由拒絕關于采礦許可證的延期申請。對于被告應審查而未審查的申請條件，未必存在要件裁量，法院未必不能通過審理查明，從而形成對“原告的請求條件是否滿足”的判斷。然而，當法院的審查僅聚焦于“被告不履行理由是否成立”時，其可能將被告應行使而未行使的判斷權同專屬被告的判斷權混同，一并歸入“尚需被告調查與裁量”的范圍，從而不適當地擴張履行答復義務判決的適用。

3. 以訴請實現程度為基準的兩種判決子類型

基于請求權審查模式，2018年《行訴法解釋》第91條中的“尚需被告調查或裁量”應被理解為在請求條件而非履行內容上的調查與裁量。

如果法院認為原告不具有請求權，或者原告雖然具有請求權但是請求條件不滿足，那么法院可判決駁回原告的訴訟請求，反之，法院可作出履行判決。從這個角度看，履行特定義務判決與履行答復義務判決均屬于肯定原告給付請求的勝訴判決，二者的區別在于對原告訴請的實現程度不同。履行特定義務判決能夠完全實現原告訴請。由于法院既肯定了原告具有請求權，也肯定了原告滿足全部請求條件，所以法院可以判決被告在一定期限內依法履行原告請求的法定職責，該法定職責未必等同于羈束性的行為義務。履行答復義務判決部分肯定了原告的訴請，法院肯定原告具有請求權，甚至滿足部分請求條件，對于剩余條件是否滿足，因權力分工，只能發回由被告判斷。關于“尚需被告調查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理”這句話，應作整體性的理解，“被告針對原告的請求重新作出處理”時的對象為“尚需被告調查或者裁量”的請求條件，而非請求內容。可見，履行答復義務判決的判決意旨相較于撤銷加重作判決具有更強的拘束力，二者不能混為一談。

二、完全實現訴請的履行特定義務判決

在以原告訴請為中心的判決構造中，履行特定義務判決的內容取決于原告的訴請，而非被告的裁量余地，特定義務因此異于羈束義務。由于履行特定義務判決能夠完全實現原告的訴請，真正實現“案結事了”，所以法院有必要更能動地行使釋明權，澄清原告的訴訟請求并查明請求條件，促進履行特定義務判決的適用。

（一）范疇較履行羈束義務判決更廣

在以不履行的合法性為中心的判決構造中，如果不履行的違法性導致被告有且只有唯一合法的選擇，那么法院可作出有具體、特定內容的履行判決。如此，履行特定義務判決實際上就收縮為履行羈束義務判決。這種觀點對實務界亦有影響。以判決課予義務的法羈束性的不同來區分履行判決兩種子類型的進路雖然簡明易行，但是同實務割裂。這是因為，履行判決課予被告的并非只有程序性的重作義務和羈束性的行為義務，還可能有“相對特定”的行為義務。

這樣的判決在實務中相當普遍。一方面，由于訴訟費計算規則不依賴于標的物金額，而且法院課予被告的行為義務不易被直接強制執行，所以行政法上的給付之訴區別于民法上的給付之訴。前者對訴訟請求具體化的要求更低，原告只要足以使法院識別出其訴訟請求的行為類型，就可滿足訴訟請求明確性的要求，無需進一步具體化行為方式或給付金額。因此，原告可以出于避免敗訴或訴訟策略之類的考慮訴請“相對特定”的行為。另一方面，法院在認為原告的訴訟請求有理由時，在原告訴訟請求的范圍內作出履行判決即可化解爭議，法院不宜也不必脫離中立裁判者的地位，超出原告的訴訟請求課予被告更具體、更具羈束性的義務。否則，法院既有可能違反訴判一致性原則的要求，又有可能不當地侵占行政機關的判斷權限。因此，法院通常只是應原告訴請課予被告“相對特定”的行為義務。

具體來看，課予被告“相對特定”的行為義務的判決可以分為以下兩類：第一類是依訴請判令被告予以數額不明確的金錢給付。例如，判令被告“于收到本判決之日起180日內，根據淮政辦[2011]19號《淮北市人民政府辦公室關于印發淮北市經濟開發區新區建設土地房屋征收補償方案的通知》確定的標準，對劉紅俠進行安置補償”。雖然被告補償的數額同原告土地房屋的狀況有關，尚需被告調查，但是被告應當依照判決確定的標準給付。第二類是依訴請判令被告作出內容不特定的行為。例如，判令被告“按照相關政策文件規定及時確定搬遷安置辦法，盡快解決爭議”，“根據受災程度及災情變化及時組織不再適合繼續在原址居住的村民進行搬遷避讓”。上述判決雖然沒有明確履行行為的具體內容，但是確定了履行行為應達成的效果，被告不僅應當承擔組織搬遷安置的職責，其制定的搬遷安置方案還應當能夠為受災民眾提供足夠充分的救濟。

在著眼于判決內容的法羈束性時，如何對此類履行“相對特定”的行為義務的判決進行歸類就頗費躊躇。被告雖然并非僅能為“唯一合法的行為”，但是也遠不只是作出程序性的重作，其應履行義務的特定化程度已有相當大的提升。而在著眼于原告訴請的實現程度時，問題便豁然開朗。在此類判決中，被告的調查和裁量權存在于履行職責的具體措施的選擇上，而不存在于是否履行職責的決定上，判決足以完全實現原告的訴訟請求，故而可被歸為履行特定義務判決。可見，履行特定義務判決的范疇廣于履行羈束義務判決的范疇，適用門檻也低于履行羈束義務判決的適用門檻，不宜將其視為履行判決適用中的例外（見表2）。

（二）履行特定義務判決的司法適用

在以原告訴請為中心的判決構造中，履行特定義務判決的判決要件有二：一是原告具備其主張的請求權，即被告在規范上有職責或義務實現原告的訴訟請求；二是原告滿足請求條件，法院作出履行特定義務判決的時機成熟。相較于已經經由行政行為首次形塑的法律關系，原告訴訟請求背后的“原始”法律關系更為紛繁，這對法院的審理提出了更高的要求。尤其是在行政訴訟的原告的訴訟能力偏弱的當下，法院更有必要穿透表面訴訟請求和行政行為，圍繞實質爭議的法律關系展開審理，最終形成對原告訴訟請求是否成立的判斷。

1. 原告具備其主張的請求權

原告主張的請求權可能來自行政協議，也可能來自法規范。雖然在前一種情形中，原告提交規定雙方權利義務的行政協議并不困難，但是在后一種情形中，對于原告指明的規范是不是請求權基礎規范，可能會產生爭議。具體來說，原告希望通過履行判決實現的請求權可以分為三大類，以下逐一分析。

第一類是因自由或財產等合法權益受行政行為侵害而產生的防御請求權，以請求行政機關停止侵害、恢復原狀、消除結果、賠償損失為內容。這類請求權以自由、財產等內容的權利規范為基礎。如果侵害行為有法律依據，則構成征收、征用。征收、征用同補償之間的“唇齒相依”關系已被《憲法》第13條第3款確認，并被下位法規范強調和落實。因此，相對人據此享有補償請求權。如果侵害行為沒有法律依據，則可以借助法律行政原則，從基本權利規范中導出恢復原狀、消除結果、賠償損失的請求權。此時，圍繞是否具備請求權產生的爭議最小，但可能會發生請求權行使方式的競合。例如，針對同一違法行為造成的財產損失，只能擇一主張恢復原狀與賠償損失。法院有必要“穿透”原告訴訟請求的內容觸及請求權產生的法律關系，依法向原告釋明，幫助其根據法律和案情，為了維護自身權益，變更或補充訴訟請求。例如，在被拆建筑明顯無法恢復原狀時，原告可以變更訴訟請求為支付賠償金或交付安置房，法院從而可以作出履行特定義務判決，一次性實質解決行政爭議。

第二類是因自由或財產等合法權益受第三人或自然災害侵害而產生的保護請求權，以請求行政機關采取干預或防護措施為內容。在此類情形中，圍繞是否具備請求權產生的爭議最大，因為在行政法中明確授予私人保護請求權的權利規范只占少數，更多的是針對行政機關的行為規范或職權規范。是否可以、如何能夠從這些規范中析出私人的保護請求權不僅涉及規范解釋，還可能需要兼顧規范與事實。基于權利救濟的立場，法院應采取更具包容性的解釋進路，法規范只要包含了調和私人間利益沖突的結構或方案，就可被視為私人保護請求權的規范基礎。私人至少可以借此要求行政機關采取足以保障私益的措施，至于這一保護請求權能否指向具體、特定的作為，則取決于個案中的選擇裁量收縮程度。

第三類是要求行政機關提供物質性、精神性給付的受益請求權。此類請求權雖然系憲法中社會經濟性基本權利的具體化，但是除了最低限度的生存保障請求權，私人不能直接訴諸基本權利。因為實現程度受制于國家給付能力，社會權需要通過法律法規甚至規范性文件形成和明確，所以直接把憲法作為權利的規范基礎無異于迫使法院行使立法機關或行政機關的職權。考慮到經濟社會發展中地區間的不平衡，行政機關雖然可以在給付范圍、給付條件與給付內容上享有一定的裁量權，但是該裁量權應受合法性控制。基于此，在尋找設置給付的法規范外，法院還應依職權查明給付基準的合法性，判斷給付范圍與給付內容相對于上位法規范是否存在不當的限縮，給付條件與給付目的之間是否存在不當的聯結等。

2. 原告滿足請求條件

法規范可能明確規定了請求條件，如機動車駕駛證的申領條件、最低生活保障的給付條件。法規范也有可能完全訴諸個案裁量，如《防汛條例》第34條規定，防洪疏散措施以“當洪水威脅群眾安全時”為實施條件。通常，法規范對請求條件的規定越明確，專屬被告的調查或裁量空間就越少，法院就越能夠經由訴訟審理判斷原告請求的條件是否滿足。

大致來看，“尚需被告調查”的情形可以分為兩種。第一種是事實認定的權限專屬于行政機關。這可能是因為實定法將相關事實的調查義務分配給了專業機關，如殘疾類別與等級由指定機構評定，在中醫醫術方面“確有專長”由專家評議組認定。這也可能是因為要件事實的認定同形成性的行政活動相關。例如，在分配性行政活動中，“配額”（Kontin-genten）的容量并不是自然事實，而是客觀物質條件與主觀政治決策交互影響的結果。“配額”的容量應由行政機關判斷，如公立學校每年的入學名額、一定區域內出租車牌照的數量。第二種是事實認定的權限雖然由行政機關與法院共享，但是將其交由行政機關調查更為適宜。這不僅要從訴訟程序經濟的角度考慮調查的范圍與需要的時間，還需要綜合考慮調查對象的動態變化、專家知識的不可或缺性、行政機關的配合意愿、法院當下的負荷能力、爭訟反復的可能性等。

對于“尚需被告裁量”的情形，有必要依據裁量所在加以區分。裁量存在于對法律后果的決定或選擇上，意味著立法者授權行政機關酌情確定采取的措施，法院對此應予尊重。原告理論上只有無瑕疵裁量請求權，只能訴請法院判令被告依法對申請（重新）作出處理決定，特別許可的情形即為典型例證。例如，行政機關有權在諸位競標人中擇優出讓國有建設用地使用權。考慮到無瑕疵裁量本身是依法律行政原則的要求，撤銷判決拘束力課予行政機關的重新處理義務其實也是一種無瑕疵裁量的義務，原告針對瑕疵決定提起撤銷訴訟亦可實現其請求。

裁量存在于對規范要件的解釋上，更有可能發生收縮。這是因為，不確定法律概念的解釋問題屬于法律問題，行政機關的解釋優先于法院的解釋的情況只是例外。例如，對公務員“稱職”與否的判斷只能通過不能回轉的情況和較長時間的合作才能形成，試卷評分涉及閱卷場景的不可重復和考試機會的均等。此外，這還是因為，不確定法律概念可經由規范宗旨的解釋與審判經驗的積累趨于窄化。例如，對見義勇為的評定以“搶險救災、舍己救人”為要件，“險”與“勇”的概念雖然寬泛，但是可以依據“弘揚社會正氣”的立法宗旨從寬解釋。

三、部分實現訴請的履行答復義務判決

由于在以原告訴請為中心的判決構造中，履行答復義務判決以原告具有請求權，甚至部分請求條件成立為判決要件，因此法院不僅能判令被告重新處理原告的申請，而且能將被告重作時的判斷對象限縮于“尚需被告調查或裁量”的部分請求條件上。可見，履行答復義務判決不僅包含禁止反復的拘束效果，還進一步限縮了被告重作時的判斷余地。這是履行答復義務判決與撤銷加重作判決的根本區別。

（一）效力較撤銷加重作判決更強

區分履行判決與撤銷加重作判決的探索經久不息，大致有兩種進路。這兩種進路都面臨不同程度的困境。第一種進路聚焦于判決形式，指出履行判決是可以單獨作出的主判決，而撤銷加重作判決是必須依附于撤銷判決作出的從判決。這種觀點成立的前提是將履行判決的適用對象限縮為“不予答復”。然而，當履行判決可以適用于“拒絕履行”時，出于判決明確性的考慮，法院在判決被告履行前也需撤銷先前的拒絕決定，二者之間的區別就會相對化。第二種進路則聚焦于判決的適用對象，指出履行判決適用于授益性行政行為，撤銷加重作判決適用于負擔性行政行為。然而，授益性行政行為和負擔性行政行為是一對相當概括且相互交叉的范疇，這種區分難以滿足實務需要。例如，如何對不動產登記、工傷確認、土地權屬裁決定性歸類就存在爭議。更為致命的是，由于這兩種區分進路都未能觸及判決要件、判決內容與判決效力，所以也就不能真正克服這兩種判決在適用中的混同問題。在2015年《行訴法解釋》頒布后，履行答復義務判決與撤銷加重作判決的效果基本相同，這在某種意義上就是區分不徹底的產物。應當認為，在以不履行的合法性為中心的判決構造中，由于履行判決實際上位于撤銷判決的延長線上，所以無法從根本上區分這兩種判決。

而在以原告訴請為中心的判決構造中，雖然履行答復義務判決與撤銷加重作判決一樣，以撤銷違法的拒絕行為或確認不予答復違法并責令被告重作為判決內容，但是二者的判決理由迥異，判決拘束力的范圍與對象也因此存在不可忽視的區別。

具體來說，撤銷加重作判決以系爭行為違法為判決要件，只不過因為存在有效的申請或需要依法處理的行為，所以被告有必要重新處理，判決理由闡明了系爭行為的違法性。法院在判決理由中對系爭行為依據的事實或理由不成立的判斷能夠拘束被告的重作，被告不得“以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為”，此即禁止反復效力。然而，相應地，禁止反復效力的射程受限于原行政行為依據的事實和理由。如果被告未能或故意不在首次處理時窮盡調查或說理，而在再次處理時替換事實或理由并作出與原行政行為基本相同的行為，那么被告將不違反禁止反復效力。在被告不予答復或只給予無實質內容的答復（如“請等待研究解決”）的情形中，因為被告并無事實調查與理由說明，所以就無所謂“禁止反復”，重作判決只能起到催告的作用，難免有爭訟反復的可能。

履行答復義務判決則以原告依法享有其主張的請求權，甚至請求條件部分滿足為判決要件，只不過因為對于剩余條件是否滿足尚需被告調查或裁量，所以法院作出履行特定義務判決的裁判時機尚不成熟。相應地，履行答復義務判決的判決理由包含法院的兩項判斷：一是肯定原告具備請求權并滿足部分請求條件；二是指明被告調查或裁量的余地。因此，判決理由對被告重作的拘束力也是雙重的：第一，對于前訴判決中認定存在的請求權基礎與要件事實，被告不能作出與之相反的判斷；第二，被告在重新答復時也只能就法院指明的事項進行調查或裁量。這樣的拘束力就是德國《行政法院法》第113條第5項規定的“根據法院的法律觀點對原告作出答復”的要求。這可被稱為遵守判旨效力。舉例來說，原告因申請救援服務許可證被拒絕而提起訴訟，法院的判決雖然肯定了原告基于德國《基本法》第12條規定的職業自由享有許可申請權，但是也承認，是否頒發該許可還取決于該地區救援服務的供需狀況（《黑森州救援服務法》第13條第4款），對此進行評估的權限屬于被告。因此，法院判決撤銷拒絕決定，并要求被告基于對該地區救援需求的預測重新處理原告的申請。判決意旨明確并限縮了被告在答復中的裁量余地，被告只能對救援需求進行評估或預測，并據此作出是否頒發許可的決定。如果被告以“救援系公共事業，不容許私人經營”為由拒絕頒發許可，那么其將違背判決的拘束力。可見，相較于禁止反復效力，遵守判旨效力進一步限縮了被告在作出重新答復時的調查與裁量余地，更能夠避免程序空轉與爭訟反復。

（二）判決的遵守判旨效力的展開

遵守判旨效力是履行答復義務判決發揮爭議解決功能的關鍵。然而，實定法對判決效力的規定相當簡略，遵守判旨效力在我國法上的展開更多地需要依靠規范解釋與判例來澄清。

1. 遵守判旨效力的前提

構建遵守判旨效力的前提是承認判決理由也具有拘束力。薩維尼將影響判決效力（主要是既判力）客觀范圍的因素歸納為社會因素與私人自治因素。若強調私人自治，則有必要將既判力的范圍限于判決主文，為嗣后爭訟保留余地。若強調法秩序維護，則有必要適當容認判決理由的既判力，以一次判決厘清法律關系。行政訴訟有別于民事訴訟，其維護法秩序安定統一的需求更加迫切。因為被告行政機關同法院一樣，都是規范適用的有權主體，所以這種重疊更容易帶來法認定和法適用上的沖突。因此，在行政訴訟標的與行政程序標的存在“意義關聯”時，更有必要賦予判決理由既判力。履行答復義務判決即為這種關聯性的典型例證。由于法院與被告行政機關都圍繞原告的訴請是否成立展開判斷，因此有必要承認法院的在先判斷對后續行政程序中被告事實認定與法律適用的拘束和引導作用。據此，我國《行政訴訟法》第71條規定的被告重作時的禁止反復義務，應被理解為對判決理由效力的舉例而非限制。也就是說，在判決理由中，可以拘束被告重作的不僅包括法院否定的事實和理由，還包括法院認定的事實和法院采取的規范解釋。

2. 遵守判旨效力的內容

對于法院認定的事實，已決事實在后訴中的證明力已被《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》的第70條確認，部分判決甚至認為已決事實可以在后訴中遮斷與其矛盾的主張，直接成為后訴裁判的事實基礎。嗣后訴訟與嗣后重作均系有權機關的規范適用。舉重以明輕，法院在判決理由中的事實認定也應在被告的重作中具有更強的證明力乃至遮斷效力。例如，如果法院在工傷認定爭議案件中認定存在勞動關系，那么被告在重作時不得以原告在案發時已離職為由否定工傷；如果法院在學位爭議案件中認定原告具有學籍，那么被告在重作時不得以原告已被開除為由拒絕授予學位。為保障事實認定的準確，法院有必要通過行使釋明權與訴訟指揮權，敦促當事人在訴訟中圍繞系爭事實窮盡攻防。

對于法院的規范解釋，基于司法判決的終局性，被告應在重作時予以尊重。例如，在余姚市甬興氣體分濾廠訴余姚市住房和城鄉建設局燃氣經營許可糾紛案中，如果法院認定《城鎮燃氣管理條例》第15條中規定的“符合燃氣發展規劃要求”旨在授權規劃制定部門而非頒發許可部門判斷新增燃氣站是否必要，則被告在重作中主張，“何時增設一座液化石油氣儲配站，何時增加一次行政許可，被告認為，在行政許可中行政機關存在著自由裁量權”，就顯著違反了判決意旨。為明確拘束效果，法院有必要加強說理，清晰呈現法律觀點。

3. 遵守判旨效力的保障

遵守判旨效力的實現依賴于被告行政機關的自覺遵從。為鞏固判決意旨的拘束效果，大致有兩種可能的進路。一種是賦予判決意旨以執行力。德國《行政法院法》第172條規定，法院可對違反判決意旨的履行課予強制金，遵守判旨效力因而具備一定的剛性。然而，在我國，對于《行政訴訟法》第96條規定的強制執行措施能否適用于違反判決意旨的答復，存在爭議。考慮到行政訴訟中針對被告的強制執行措施較少被適用，程序未臻完善，故未必適宜比照德國法，以強制執行程序糾正違反判決意旨的答復。因此，可取的進路只剩另一種，即在后訴中糾正違反判決意旨的答復，此時，判決意旨實際上通過拘束后訴來發揮作用。根據2018年《行訴法解釋》第62條的規定，被告的答復是一個新的行政行為，原告的起訴不受消極既判力遮斷。被告的答復是否違反前訴的判決意旨，涉及前訴判決遮斷效力的射程。對此，需要結合兩訴中涉法關系是否同一、后訴中是否有新的事實與證據提出、兩訴之間有無情勢變更等要素綜合判斷。

結語

隨著行政法律關系的復雜化與行政爭議內容的多樣化，人們寄希望于以類型化的判決回應類型化的訴請，進而解決類型化的爭議。因此，澄清并發揮履行判決的功能勢在必行。

1989年《行政訴訟法》強調行政訴訟的權力控制功能，履行判決的功能更多地在于排除因不予答復、拖延履行這種無法被撤銷的消極不作為形成的違法狀態。因此，以不履行違法為判決要件，以責令被告重作為通常的到達點，履行判決實際上處于撤銷判決的延長線上。基于這種同構性去理解2018年《行訴法解釋》第91條的規定，就會將“尚需被告調查或裁量”視為行為內容上的調查或裁量，進而以“程序性重作義務—羈束性行為義務”區分履行判決的兩種子類型。這種區分思路夸大了二者的區別，既在實務解釋中力有不逮，又限縮了履行判決的適用。在給付爭議日益頻發的當下，這種區分思路逐漸暴露出不足。

2014年修訂的《行政訴訟法》與2015年《行訴法解釋》強調了行政訴訟的爭議解決功能，并以原告訴請為中心重構了履行判決的適用對象、審查模式與判決內容。履行判決的作出以原告具備請求權且請求條件部分滿足為要件。據此，履行特定義務判決與履行答復義務判決之間的區別就在于，二者在請求條件上是否“尚需被告調查或裁量”。二者是不同程度實現原告訴請的勝訴判決：前者可以直接以判決實現原告訴請，案結事了；后者可通過判決意旨實質性拘束被告的答復，避免程序空轉。可見，就發揮履行判決的爭議解決功能而言，以訴請實現程度而非課予義務的法羈束性為基準構造履行判決的兩種子類型并指導其各自的適用，是更具優勢的進路。