王奕涵，香港大學在讀碩士研究生，研究方向為國際法。

剛性行政活動易侵犯公民權利所以受到較早的重視，柔性則得益于國家行政權力演化的方向，越來越多地受到重視。作為二者間的過渡性行政行為，行政檢查未能得到足夠的重視。就學者所發(fā)表的專著來看，僅少數(shù)學者將行政檢查作為單章進行探討，如馬懷德教授《行政法與行政訴訟法》和章劍生教授《現(xiàn)代行政法專題》。論文發(fā)表方面，近3年來將行政檢查列為主要主題的期刊論文僅有5篇，并且研究方向主要局限于對養(yǎng)老機構的行政檢查。較多對行政檢查的研究集中在學位論文中，但過去10年也僅有15篇左右將行政檢查列為主要主題，且多為碩士學位論文。可見期刊和專著中對行政檢查制度的整體探討較少，對行政檢查中相對人配合義務的研究更是闕如。

目前我國對行政相對人配合義務之研究多借鑒自美國、德國和日本，并不能完全適應中國的特殊國情。在美國，根據(jù)憲法第四修正案，行政主體若想通過行政檢查對行政相對人設定涉及限制隱私權、自由權等基本權利的配合義務，必須經(jīng)過美國國會的授權，對公民基本權利的保護十分嚴格。在德國，因奉行嚴苛的成文法主義，任何行政主體進行行政檢查時必須找到法典中對應的依據(jù)，否則將被視為違法。反觀國內(nèi)，行政檢查相對人配合義務的設定較為隨意，幾乎沒有相應的法律法規(guī)限制行政檢查相對人的配合義務的范圍、數(shù)量，也鮮有涉及行政檢查的程序法性法律法規(guī)。故我國行政檢查中行政相對人的配合義務的設定亟須體系化的立法規(guī)范，以維護行政相對人的合法權利并進一步提高行政效率。

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一、行政檢查中相對人配合義務的基本理論

（一）行政檢查

如博登海默所言概念是解決法律問題必不可少的工具，因此需要先明確相關概念以對研究范圍進行限定。目前包含“行政檢查”作為名稱的行政法律法規(guī)僅有交通運輸部《民用航空行政檢查工作規(guī)則（2016)》和《廣東省行政檢查辦法》兩部，效力位階都較低。其中，《廣東省行政檢查辦法》是第一部對行政檢查作明確定義的行政法律法規(guī)。學界對于行政檢查的定義眾說紛紜。王連昌教授認為行政檢查是指“具有行政監(jiān)督檢查職能的行政主體，依據(jù)法定的監(jiān)督檢查職權，對一定范圍的行政相對人是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，以及是否執(zhí)行有關行政決定、命令等情況，進行能夠影響相對人權益的檢查了解的行為”。有學者認為行政檢查是指“行政主體基于行政職權依法對公民、 法人或其他組織是否遵守法律法規(guī)及規(guī)章等的情況進行了解的行為”。結合以上，筆者認為行政檢查指的是享有行政監(jiān)督檢查權或經(jīng)過法律法規(guī)授權的行政主體，依法與行政相對人接觸，目的是判斷行政相對人是否遵守有關的法律、法規(guī)和規(guī)章，對行政決定是否認真執(zhí)行。

（二）行政檢查中行政相對人的配合義務

目前，美國、德國在內(nèi)的國家均已在立法中明確了行政檢查中相對人配合義務的范圍和履行方式等。 例如，《美國聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定行政相對人配合行政主體調(diào)查有關事實的義務必須由法律明確規(guī)定。 同時，美國聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定，行政相對人在接受行政主體檢查時，可以拒絕做出對自己不利的陳述。 《德國聯(lián)邦行政程序法》認為行政檢查相對人配合義務之范圍應當就是法律允許行政主體進行檢查的范圍。

國內(nèi)部分學者認為行政相對人的配合義務是指作為檢查對象的相對人，有接受、配合行政執(zhí)法人員檢查的義務。也有學者認為，在接受行政檢查期間，行政相對人所履行的配合義務實質(zhì)是一種舉證責任。

明確行政檢查中行政相對人的配合義務的內(nèi)涵需要從多方面考慮。德國學者認為行政法上所指的義務是特定的主體在法律規(guī)定下針對特定事件的作為、不作為和容忍。行政檢查中行政相對人的配合義務必須是法定的。另一方面，有法律義務就應當有違反義務產(chǎn)生的法律責任。故違反行政檢查中相對人配合義務需要承擔相應的法律責任。

此外，無不履行義務的權利，也無不享有權利的義務是法律關系的基本邏輯。近代以來我國的行政法規(guī)中將義務幾乎完全傾倒給了行政相對人，而對行政主體更多地是賦予權力。但只有當權利和義務對等地賦予行政檢查中的各方主體上，才可以說其是適當?shù)姆申P系。

最后，行政相對人所被要求履行配合義務的目的必須是正當?shù)摹？紤]到行政法的公法性質(zhì)，這里所指的正當必然是為了維護社會公共利益。行政相對人因履行配合義務減損的合法權利是為維護公共利益這一更重要的法益所作出的讓步。

綜上，筆者認為行政檢查中行政相對人的配合義務是指行政主體依職權對行政相對人的人身或財產(chǎn)進行檢查時，行政相對人應當在法律規(guī)定的范圍內(nèi)容忍對其合法權利所造成的妨礙，以便行政主體了解行政相對人是否存在違反法律法規(guī)或可能導致公共利益受損的行為。相應地，行政相對人應當享有法律規(guī)定的權利。如果行政相對人拒絕履行法定的配合義務，須承擔相應的法律責任。

（三）行政檢查中相對人配合義務的類別

對行政檢查的分類形式有多種： 首先可以根據(jù)不同行政主體的職能作出分類。 例如，稅務部門進行稅務檢查，消防部門進行消防檢查，海關部門進行海關檢查等。 特定領域的檢查需要專業(yè)知識和技能，如食品藥品監(jiān)管部門會對食品和藥品進行檢查，需要對產(chǎn)品的質(zhì)量、安全性等方面進行監(jiān)測，這些操作必須由具備專業(yè)知識的人員進行。 其次，可以根據(jù)檢查對象進行區(qū)分，不同的行政主體依法可以對人、物、場所等不同對象進行行政檢查。 針對不同的檢查對象，行政相對人的配合義務顯然不同。 再次，還可以根據(jù)行政主體對檢查事項介入的時機進行分類，分為事前、事中和事后檢查。 目前，隨著“放管服”政策的全面落實，已逐步減少事前檢查這一類型。 在實踐中盡管針對同樣的檢查事項卻常出現(xiàn)檢查類型繁多混雜的情況。 為此，更能說明行政檢查實質(zhì)的分類方式應從行政檢查的形式入手。

需要明確的是，行政檢查規(guī)定散布于大量的行政法律法規(guī)中，由于沒有統(tǒng)一的術語導致大量檢查形式雖名稱不盡相同，但實質(zhì)卻并無二致。參考《廣東省行政檢查辦法》，可大致分為聽取說明、查閱相關資料、自查報告、組織實地勘查、技術監(jiān)測手段、技術鑒定、詢問有關人員7類。學界對行政檢查包括審查、調(diào)查、檢查、聽取匯報、統(tǒng)計、責令提供必要的資料、憑證6種形式一說較為認可。還有學者認為有調(diào)卷審查、實地監(jiān)督檢查、登記和統(tǒng)計、送達違法通知書 4 種。取共性部分，可知聽取說明、責令自查、實地勘察和登記4類應用較為廣泛。

首先，聽取說明指行政主體可以要求相對人提供相關說明和解釋，以了解其行為是否合法合規(guī)。相對人的義務是配合并提供準確的說明。舉例來說，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條規(guī)定，行政主體在行政處罰前應當聽取當事人的陳述和申辯意見。例如，當交通管理部門對一名駕駛員涉嫌違反交通規(guī)則進行調(diào)查時，可以要求該駕駛員提供關于違規(guī)行為的相關說明和解釋。

其次，責令自查指行政主體可以要求相對人自行檢查其行為是否符合法律法規(guī)的要求，并要求其作出整改，提交整改報告。行政主體在此情況下的權力是責令相對人自查和整改，相對人的義務是按要求進行自查和整改。舉例來說，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第八十六條規(guī)定，食品監(jiān)管部門可以責令食品生產(chǎn)經(jīng)營者自查其產(chǎn)品是否符合食品安全標準，并采取相應措施進行整改。例如，當食品監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)某家餐飲企業(yè)存在食品安全隱患時，可以責令該企業(yè)自查并整改相關問題。

再次，實地檢查是指行政主體可以親自前往相對人的經(jīng)營場所或其他相關地點進行檢查，以核實其行為是否合法合規(guī)。相對人的義務是配合并提供必要的協(xié)助，如介紹場地和相應設施功能。例如，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第三十六條規(guī)定，環(huán)境保護部門可以實地檢查涉及環(huán)境保護的企業(yè)或單位，以核實其是否符合環(huán)境保護要求。

最后，登記也是一種常見的形式，目的是為了確保特定主體的合法性、合規(guī)性以及監(jiān)管的需要。通過登記，政府部門可以了解特定主體的基本情況、活動范圍、經(jīng)營狀況等信息，便于行政監(jiān)管、統(tǒng)計分析和資源分配。例如，《土地管理法》第十一條規(guī)定用于建設項目的土地，應當按照國家有關規(guī)定，依法辦理土地使用權登記手續(xù)。土地使用權登記應當真實、準確地記錄土地權屬狀況和使用狀況。

概而言之，盡管存在不同的行政檢查形式，但研究行政檢查制度的完善可以從共性的角度出發(fā)，探討如何提升行政檢查的透明度、公正性、合法性、保護合法權益、效率和便利性，以及建立有效的監(jiān)督和問責機制，達到維護行政相對人的合法權利的目的。

02

二、規(guī)范行政檢查中行政相對人配合義務的必要性

（一）行政檢查配合義務的設定涉及的公民基本權利

公民的基本權利，是《中華人民共和國憲法》賦予公民在人身、政治、經(jīng)濟和文化各方面的權利與自由。行政相對人接受行政檢查時，不可避免地需要配合行政主體進行調(diào)查取證等工作。如果行政主體對設定配合義務的權力濫用，就可能會侵犯相對人的基本權利。基本權利作為國家權力配置的消極規(guī)范，要求在機關設置與權力配置上，應將其作為考量因素，避免國家機構及其職權的設置，直接導致?lián)p害基本權利的后果。

例如，在延安黃碟案中，當?shù)嘏沙鏊鶕?jù)《關于嚴禁淫穢物品的規(guī)定》對張某夫婦的住所進行了強制行政檢查。執(zhí)法人員未事先通知涉案相對人，也未按照行政程序相關規(guī)定出示檢查證明。因此，張某在警察收繳其光碟機等財產(chǎn)時拒不履行配合義務，做出了反抗行為，被警方以涉嫌妨害公務罪刑事拘留。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，任何行政法規(guī)或者地方性法規(guī)都不得對搜查或者侵入公民住宅的條件和程序作出規(guī)定。本案實質(zhì)上是由警察所行使的公權力強行侵犯了立憲主義所極力保護的最為核心的本質(zhì)構成部分。警方無論根據(jù)任何法律法規(guī)都不應貿(mào)然闖入相對人的住宅中，對于基本權利的限制，必須嚴格遵照憲法中的有關規(guī)定。

（二）規(guī)范配合義務是限制行政主體權力的要求

有職需確權，確權需明責，否則無力履職盡責。 只有當行政檢查過程根據(jù)立法和行政檢查標準執(zhí)行，才能避免行政主體的隨意性和選擇性執(zhí)法。 針對該情況，應從3方面分析：

其一，行政主體對行政相對人進行行政檢查時，存在其他非維護公共利益之目的，為行政相對人設定額外的配合義務。例如，城市管理執(zhí)法部門在執(zhí)行行政檢查職責的過程中，以行政檢查的形式為行政相對人設定不合規(guī)的配合義務，對當事人進行虛假檢查，要求相對人為其輸送利益。否則就對其進行反復檢查、重復設定配合義務，干擾正常經(jīng)營活動。行政主體必須遵循法律規(guī)定，正確行使職權，嚴格依照程序進行行政檢查，保證行政檢查的公正性和合法性，維護當事人的合法權益。同時，上級部門也應對行政主體違反法律規(guī)定謀取個人利益的行為進行嚴厲打擊，以維護行政檢查的職責和行政主體的權威性。

其二，由于缺乏明確的行政相對人配合義務規(guī)范，行政主體在進行行政檢查過程中根據(jù)刻板印象隨意對相對人增加或免除義務。實踐中，部分行政主體的檢查人員如果與行政相對人存在人情關系或利益關系，容易對相對人進行袒護、“行方便”。而對某些存在負面刻板印象的行業(yè)、個人，行政主體則會將行政檢查的執(zhí)法尺度變化得較為嚴苛，為相對人設定更高標準的配合義務。稅務檢查較為典型。稅務檢查是指稅務部門依法對納稅人的稅務情況進行檢查和核實的權力。稅務從業(yè)人員在積累了豐富的經(jīng)驗后，主動行使稅務職權可以顯著地促進對違法行為的發(fā)現(xiàn)。然而，這種公權發(fā)揮的方式可能帶來不公平對待或道德風險，并且可能導致濫用職權和稅務腐敗的問題。一定原因在于稅務執(zhí)法人員長時間的執(zhí)業(yè)過程中，會對部分行業(yè)、個人產(chǎn)生或好或壞的固有印象，從而影響執(zhí)法時的裁判尺度。

最后，實踐中行政主體可能會就同一檢查事由對行政相對人反復設定配合義務。行政檢查程序往往只規(guī)定最低檢查次數(shù)以保持其主動性，卻不對最大次數(shù)進行規(guī)范。同一部門就同一檢查事項進行多次檢查，或多部門就同一檢查事項對相對人進行重復、無必要檢查的情況時有發(fā)生。例如，衛(wèi)生部門和市場監(jiān)管部門反復針對餐飲衛(wèi)生一事，要求食品相關行業(yè)的相對人配合其進行抽檢、采樣。未來要通過取消、整合、轉為非現(xiàn)場檢查等方式，壓減重復或不必要檢查事項，著力解決涉企現(xiàn)場檢查事項多、頻次高、隨意檢查等問題。同時，應推行各行政主體聯(lián)合執(zhí)法相關政策文件，鼓勵合并檢查、聯(lián)合檢查。

03

三、行政檢查中行政相對人配合義務制度存在的問題

（一）行政相對人配合義務與享有權利不平衡

1.配合義務設定的不當

第一，配合義務的設定將實現(xiàn)檢查權作為主要目的。理想的法治形態(tài)下，行政相對人的配合義務應當在一定程度上與行政主體的權利呈現(xiàn)對應關系，而行政相對人自身的權利與義務應當呈完整的對照關系。是故在實現(xiàn)行政檢查權的過程中，行政主體也應承擔一定的義務，與行政相對人的權利形成對應關系。

第二，配合義務的設定所保護的不是真正的公共利益，而是范圍內(nèi)相關利益人的經(jīng)濟利益。在一些工商行政管理法律法規(guī)中，部分行政檢查的目的是保護商業(yè)秘密等商業(yè)利益。如果允許部分法律法規(guī)針對經(jīng)濟利益授權行政主體對相對人設定配合義務，是否意味著經(jīng)濟利益的重要性在我國可以等同于社會利益？顯然是不成立的。即使在改革開放后，也強調(diào)要優(yōu)先保護社會利益。因此，即使需要為了保護經(jīng)濟利益對相對人設定配合義務，也至少應是在窮盡了其他一切形式的前提下。

第三，配合義務的設定以近期的政策為導向，將政府文件奉若圭臬，把法律法規(guī)、兩高的司法解釋置于二線。我國憲法規(guī)定，國家意志的表達應當是通過立法活動進行的。因此，政策的實施不應當直接作為立法的導向，否則將本末倒置。

2.對應的權利未被明確

保護一項權利或者限制某項權利，首先要判斷這項權利的類型。不同類型的權利則往往需要不同的保障方式，也有不同的限制方式。目前的立法和司法中，行政相對人配合義務所對應的權利無論類型還是內(nèi)容均未明確。主要原因是由于成文法習慣和公共利益優(yōu)先觀念的影響。長期以來，我國不存在普通法系中自然正義的理念，立法的過程往往會更強調(diào)行政管理目的，輕視對相對人權利的保護，導致相對人權利與義務調(diào)控失衡。例如，在山東省濟寧市中級人民法院（2016）魯 08 行終 230 號一案中，鄧氏夫婦因在街道擺攤堆放雜物的問題與拳鋪鎮(zhèn)政府行政檢查人員發(fā)生了沖突，過程中鄧某使用自己的手機對鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員的執(zhí)法過程進行了攝像，遭到了檢查人員的強硬搶奪，要求其刪除相關視頻資料，并造成其受傷。在行政檢查有關的行政法律法規(guī)中，未有任何一款禁止行政相對人對行政檢查過程進行記錄，秉承法無禁止皆可為的原則，鄧某的行為完全合法。但為了更好地保護相對人的合法權益，法律應該主動明確相對人在履行配合義務中所享有的權利，僅靠消極的認定不僅不利于保護相對人權利，也使得行政主體的權力難以得到有效限制。

此外，如著名公法學家萊翁·狄驥所主張的公共服務理論所言，在傳統(tǒng)的行政法理論中，國家行政系統(tǒng)僅存在兩個目標：第一，維護國家和社會的秩序；第二，預防社會性危害。無需具體考慮公民作為個體的權利與義務。他們認為行政相對人不應被視為一個權利主體，僅應被視為一個義務主體，其配合義務所對應的權利應當是行政主體的行政權。即使相對人在行政法治中享有權利，也應以其被法律所賦予明確的義務為前提。這類行政法理論顯然是在淡化公民的合法權利，強調(diào)行政相對人的容忍義務、配合義務。立法中的反映便是無法找到與相對人配合義務所對應的權利。

隨著我國權利本位觀念的不斷發(fā)展，行政相對人的權利應當與行政主體的義務形成一定的關系。一方當事人的權利規(guī)范是另一方當事人的義務性規(guī)范， 否則相對人將成為只負擔義務而不享有權利的一方。

（二）行政相對人配合義務范疇不明確或不適當

1.行政相對人配合義務缺少比例原則的應用

行政機關所采用的行政檢查手段應該符合實質(zhì)法治的基本要求。行政相對人所設定的義務必須是在保護公共利益的前提下，盡可能地不妨礙相對人合法權利的實現(xiàn)。否則不僅會造成行政成本的增加，導致行政主體權力過大，也會加重相對人的配合義務和抵觸情緒。為此，需要在法律中應用比例原則。

比例原則廣泛地適用于行政行為合理性的審查，它是保護公民基本權利的重要形式。比例原則的內(nèi)涵包括妥當性原則、必要性原則和法益相稱原則，要求行政主體在達到維護公共利益的同時應極力避免需維護公共利益對相對人設定的配合義務小于相對人實際被設定的配合義務的情況出現(xiàn)。一個公權力的行使，以達到目的為已足，不可過度侵及人民權利。為保護相對人的合法權益，法律在規(guī)定行政主體的職權范圍時需要遵守比例原則，行政檢查范圍須是合理的，允許設定的配合義務須是適量的。

2.行政相對人配合義務的設定缺乏主體規(guī)范性

行政主體履行職責、獲取違反行政法律法規(guī)情報最主要的方式之一就是行政檢查。情報是燃料，沒有它，行政機器就無法發(fā)動。因此，不同層級的政府和部門的法規(guī)對行政相對人設定了大量的配合義務，它們大都會減損行政相對人的合法權利。所以設定相對人配合義務應做到慎重與限制，否則將對行政相對人造成極大的負擔并降低行政效率。例如，在2017年出現(xiàn)的成都、合肥等地機場根據(jù)所謂“內(nèi)部文件”的規(guī)定，要求對乘機旅客的證件進行核實，對持有護照的旅客不予辦理乘機手續(xù)。這些內(nèi)部文件與其上位法《民用航空安全檢查規(guī)則》中有關規(guī)定存在沖突，但卻仍然實施了數(shù)月之久，直到部分旅客舉報到媒體后才引發(fā)社會關注。如此不審慎且隨意的設定相對人配合義務，切實損害了相對人的合法權利，并且對公共秩序和公共利益的維護未起到積極作用。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏類似日本法中依據(jù)行政檢查是否強制要求行政相對人履行義務，將行政檢查劃分為強制性和非強制性的制度。強制性行政檢查因要求強制履行配合義務，更大程度地影響相對人的合法利益，需要更強有力的監(jiān)管。對于行政檢查中相對人配合義務的種類我國也不作劃分，缺乏宏觀層面的行政檢查規(guī)范。

另外，涉及公民基本權利的配合義務需要更為審慎的設定，應當遵循法律保留原則。實踐中，我國立法機關幾乎將設定相對人配合義務的權力完全下放給了行政主體，只要在其行政職權范圍內(nèi)就可以任意地對行政檢查設定配合義務，無論這個義務是否強制，又是否涉及公民基本權利。

（三）行政相對人配合義務的履行缺少程序保障

1.行政檢查程序性規(guī)定的缺失

清末著名法學家沈家本曾指出：“刑律不善不足以害良民，刑事訴訟律不備，即良民亦罹其害。”深刻地解釋了刑事訴訟法的目的在于保護每一個公民不受公權的肆意侵犯，若刑事訴訟法得不到完善，其造成的消極影響與刑法的不完善相比將有過之而無不及。與刑事訴訟法相類似，行政程序法的缺失將會對公民的合法權利造成侵害。當下，我國行政檢查的有關程序規(guī)定分布于零散的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章之中，并且與實體規(guī)定難以區(qū)分。在單獨將行政程序法成章規(guī)范的法律法規(guī)中，通常也僅包含5到7條內(nèi)容。

在涉及行政檢查的程序規(guī)范中，多數(shù)內(nèi)容集中在傳統(tǒng)的現(xiàn)場檢查程序規(guī)定之中。有學者認為現(xiàn)場行政檢查基本程序一般應當包括表明身份、說明理由、公開檢查、提取證據(jù)、告知權利等。較典型的因缺乏相關程序性規(guī)定導致行政相對人在履行配合義務中進一步處于不利地位的情況有：檢查人員進行人身檢查、居所檢查不出示執(zhí)法證件證明合法身份、拒絕行政相對人作陳述、拒絕聽取行政相對人意見等，使得行政主體幾乎可以在其職權內(nèi)無限制地要求行政相對人履行配合義務。

得益于信息網(wǎng)絡和電子技術的高速發(fā)展，行政主體越來越普遍地采用技術手段進行非現(xiàn)場檢查，通過數(shù)據(jù)互通共享的平臺來支持。然而，目前存在的問題是缺乏對行政主體行使這類權力過程以及保護行政相對人權利的規(guī)范。

2.行政檢查主體缺乏程序意識，有法不依

程序正當，是行政主體行使行政職權、堅持依法行政的基本程序要求。但司法實踐中行政主體常存在罔顧行政程序法，只執(zhí)行實體法內(nèi)容的情況。例如，《行政處罰法》第五十五條規(guī)定“執(zhí)法人員在調(diào)查或者進行檢查時，應當主動向當事人或者有關人員出示執(zhí)法證件。當事人或者有關人員有權要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件。執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當事人或者有關人員有權拒絕接受調(diào)查或者檢查。”在（2015）呂行終字第 8 號的案件中，汾陽市公安局民警在沒有主動出示有關證件，并未作筆錄的情況下，突擊對行政相對人位于西門新村的住所進行了檢查，侵犯了憲法所保護的公民基本權利和相對人的程序權利。再如 (2008)二中行終字第399號“李方平不服北京鐵路公安局北京公安處行政檢查案”。李方平在北京西站購票時，被鐵警要求進行身份證查驗，但鐵警拒絕提供相關身份證明，身為律師的李方平認為該檢查行為程序違法，拒絕配合警方履行義務，但警方仍強制要求其接受身份查驗。

04

四、行政檢查中行政相對人配合義務制度的完善

為進一步保障公民的基本權利，維護公共利益和提高行政效率，行政檢查配合義務應該受到更為嚴格的限制和保障。立法應明確規(guī)定行政主體的檢查權限、檢查程序、配合義務的種類、對應權利的內(nèi)容、違反義務需承擔的責任等，確保行政檢查的合理性和必要性。同時，也應該建立對行政主體的監(jiān)督機制和申訴機制，使行政相對人有權利對檢查過程中的不當行為進行申訴和維權，避免權力的濫用和執(zhí)法的不公。

（一）明確行政相對人履行配合義務所對應的權利

如果把權利作為數(shù)軸的正側，把義務作為數(shù)軸的負側，則權利每延展一個刻度，義務必向另一方向延展相同的刻度，權利的絕對值總是等同于義務的絕對值。 每一個公民所負擔的權利與義務都應該在總量上對等，這是社會公平與正義的重要體現(xiàn)。 若權利與義務之間的平衡被破壞，將會出現(xiàn)一部分只享有權利而不履行義務的特權階級，而其不履行的義務勢必會由其他人履行，成為被剝削的對象。 因此，法律應當明確履行配合義務的行政相對人同時享有何種權利。

1.受平等對待權

平等權是憲法所規(guī)定的公民基本權利之一。這要求在行政檢查中，當行政主體就同一事項檢查行政相對人是否違法時，需做到對行政相對人一視同仁，同等地適用法律，同等地設定配合義務。

2.陳述、申辯權

如果行政權力的膨脹是現(xiàn)代社會不可避免的宿命，那么為了取得社會的平衡，一方面必須讓政治充分反映民眾的意愿，另一方面在法的體系中應該最大限度地尊重個人的主體性，使他們能夠與過分膨脹的權力相抗衡。因此，行政相對人應當享有陳述、申辯的權利，對于行政檢查中可能會對自己合法權利造成消極影響的決定提出異議，不論涉及內(nèi)容是實體性的還是程序性的。保障行政相對人的陳述和申辯權利，不但是對行政相對人合法利益保護的重大利好，也是提高行政效率和廉潔性的重要途徑，以此促進檢查相對人履行配合義務的主動性。

3.抵制違法檢查權

行政檢查之目的是維護公共利益，作為行政主體自然要在行使職權的過程中嚴格遵守法律規(guī)定。為落實這一要求，應明確行政相對人享有當行政主體在行政檢查中濫用職權、不公平對待相對人時，對該行政主體質(zhì)疑以及要求行政主體依法行使職權的權利。若行政主體依然違反法律，不論是實體法律還是程序法律，進行行政檢查，行政相對人可以拒絕接受檢查且不承擔責任。

4.救濟權

缺乏救濟的權力不僅是不完整的，也是對行政相對人權利的侵犯，因為它無視公民申辯、申訴或訴訟的權利，是不公平正義的。蔣飛.行政應急權——應對突發(fā)事件的“雙刃劍”［J］.法制與社會,2010,(13):58.當行政相對人遭受程序違法或實體違法的行政檢查，被強制要求履行法律范圍外的配合義務時，行政相對人應自動享有行政救濟權，這是我國憲法所保障的公民權利。《中華人民共和國憲法》第四十一條規(guī)定“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。”2004年最高人民法院下發(fā)通知，要求規(guī)范行政訴訟的案由。其中，明確地將行政檢查作為了一類單獨的可訴案件。但部分法院至今仍不受理該類行政訴訟案件。因此，未來行政檢查的救濟通道應當被法律明確保障，以便增強行政相對人和行政主體的法律意識，維護相對人的合法利益。

（二）規(guī)范行政相對人配合義務的設定

行政檢查的方式多種多樣，立法可謂五花八門。 在執(zhí)法層面導致行政主體常常因為無法恰當?shù)乩斫夥啥鴮π姓鄬θ嗽O定如不符合比例原則的配合義務。 為規(guī)范行政檢查權的行使、保護相對人合法權益，對已經(jīng)相對固定的類型化的行政檢查方式盡可能法律化、規(guī)范化是十分必要和迫切的。 尤其是對于那些可能直接侵害行政相對人基本權利的檢查權，立法應當對其作出明確規(guī)定，并應用法律保留原則。

1.區(qū)分行政相對人配合義務的種類

為將保護行政相對人的合法利益落實到行政執(zhí)法的層面，可學習日本在行政檢查方面的相關規(guī)定：根據(jù)行政主體對相對人設定的配合義務是否強制，將行政檢查分為強制行政檢查和任意行政檢查。實踐中，往往強制的配合義務更容易侵害相對人合法利益，更需關注，需應用法律保留原則。

（1）強制性配合義務與法律保留的應用

通常，強制性行政檢查直接針對公民的基本權利設定配合、容忍義務，這些檢查往往會在現(xiàn)場即時進行，相對人沒有拒絕的權利。由于我國行政程序法尚不完善，即使合法權益遭受了侵害也難以申訴。因此任何因行政檢查所設定的強制性配合義務，法律都應有明確的授權和限制，并且對檢查方式和檢查內(nèi)容也應由法律進行嚴格的規(guī)范。實踐中，可以采取完全列舉的形式加以規(guī)范。

此外，由于沒有統(tǒng)一的行政檢查規(guī)范，部分地方和部門內(nèi)部規(guī)范大量的授權行政主體可以設定限制相對人基本權利的配合義務。因此，立法應明確下位法允許授權行政主體設定的強制性配合義務的類型、內(nèi)容，并且這些規(guī)定應該在執(zhí)法層面得到嚴格落實，否則執(zhí)法人員應當承擔相應責任。

（2）任意性配合義務與相對人的拒絕權

目前我國法律并未對行政相對人是否享有檢查豁免有明確規(guī)定。我國法律曾秉持行政權優(yōu)位性的理念，該理論認為如果行政檢查權與行政相對人的權利發(fā)生沖突，行政檢查權要優(yōu)先于行政相對人的權利。隨著法治的進步，我國可以首先在對公共利益產(chǎn)生不良影響較小的行政檢查事項中逐步引入行政相對人的拒絕權。相比之下，不得強迫自證其罪原則是美國行政檢查的根本原則之一，并不區(qū)分行政檢查的強制性，以及其檢查的事項可能對公共利益造成的影響。無差別地引入不得自證其罪原則會有損行政效率，但現(xiàn)階段在將行政檢查和相對人配合義務作出分類后，可以有限制地確立相對人的拒絕權。這是保證行政效率和保護相對人合法利益的平衡性要求。況且，如果法律不能明確行政相對人享有對部分配合義務履行的拒絕權，將行政檢查劃分為強制類與任意類就失去了執(zhí)法層面的操作性。

2.限制行政相對人配合義務的數(shù)量、內(nèi)容

比例原則要求行政主體在采取行政措施時應當審慎地衡量手段與目的的匹配性。從本質(zhì)上來看，比例原則追求行政權對行政相對人權益的合理保護。故在行政檢查的立法和執(zhí)行過程中需要考慮行政相對人可能對公共利益造成的損害是否與其負擔的配合義務在數(shù)量上成合適的比例。

在行政人員執(zhí)行行政檢查時，存在盡管符合合法性原則，但卻不充分考慮執(zhí)法成本與執(zhí)法目的比例關系的情況。行政主體在行政檢查的過程中應當在能夠達成行政目的的前提下，為行政相對人設定最小的配合義務。

例如，在公共場合設立檢查站不以特定的行政法律法規(guī)所規(guī)定的事項為檢查事由，而以抽象的公共安全為由，對不特定的相對人設定配合義務，就不符合比例原則的要求。以北京為例，陸路交通進京需要經(jīng)過專門的檢查站，這些檢查站每年所查獲的犯罪人員、行政違法人員所占比例不到總數(shù)的0.057%.在北京有重大活動期間，這類檢查更是會造成嚴重的擁擠。行政相對人的隱私權和人身自由權所受的限制遠大于這些檢查站所維護的公共利益。為符合比例原則的法律精神，行政主體應考慮在保證正常開展執(zhí)法活動的前提下，僅對部分社會危害性極大的犯罪、違法行為對針對性區(qū)域展開檢查。把握好對行政相對人設定配合義務的數(shù)量和內(nèi)容，才能更好地實現(xiàn)行政檢查的法律意義。

（三）完善行政相對人履行配合義務的程序性規(guī)范

1.規(guī)范行政檢查設定相對人義務的啟動程序

（1）規(guī)范設定行政相對人配合義務的主體

令狀主義主張每一次行政檢查的發(fā)生，對行政相對人設定配合義務，都需要法官的授權，形式上表現(xiàn)為令狀。目前德國、美國和英國在行政檢查中仍然采取嚴格的令狀主義，只有受到法官明確授權的行政主體才能對行政相對人設定配合義務。世界范圍內(nèi)令狀主義的廣泛應用可見規(guī)范配合義務設定的主體是行政檢查程序中必要的。

筆者認為在行政檢查程序法中規(guī)范啟動行政檢查的主體是亟須的，但我國行政與司法的關系不同于西方，直接不加區(qū)分地將設定行政相對人配合義務之決定權完全移交給司法機關未必能取得良好的效果。中國法院在人、財政等方面受制于同級黨政，近年來全面依法治國方針的提出，使得這種情況有了明顯的緩和，但制度的慣性影響仍然存在。另一方面，在我國一線的行政執(zhí)行人員如人民警察、市場監(jiān)管人員等往往比法院人員更加悉知案情和行業(yè)內(nèi)的相關情報。

取而代之的是應當在行政檢查程序中設立檢查證制度。沒有相應的檢查證，行政主體就不是對行政相對人設定配合義務的適格主體。檢查證制度可以很好地勝任書面記錄和警示執(zhí)法人員審慎設立配合義務的功能。目前我國行政檢查證制度已在部分場景下有了實際應用。若公安機關希望對行政相對人開展行政檢查，首先需要在有關網(wǎng)站進行備案、申報，特別是需要注明行政相對人的信息、檢查的場所和時間、檢查的緣由。爾后應由縣級以上公安機關審查上述申請，決定是否對行政相對人開展行政檢查。未來在行政檢查程序中，應在現(xiàn)有的申請表、通知書等形式的基礎上完善并發(fā)展，設計統(tǒng)一的行政檢查證，盡可能采用書面形式對行政檢查的必要事項做好記錄，并告知行政相對人須承擔的配合義務以及享有的權利。書面記錄的行政檢查證將更有利于錯案追究，使行政執(zhí)法人員在執(zhí)法中嚴格遵守法律。錯案追究制度的保障，辦案責任溯及檢查的決定主體，如此執(zhí)法者將慎重行事。

（2）規(guī)范設定行政相對人配合義務的條件

行政檢查程序應規(guī)定明確的法定事由作為啟動條件。盡管每個經(jīng)法律授權的行政主體都具有行政檢查權，但并不意味其擁有對所有事項的檢查權。如果行政主體進行越權檢查或未經(jīng)授權的檢查，是違反行政程序的行為，應當承擔法律責任。

行政檢查程序的啟動條件應當符合法律的明確規(guī)定，包括形式要件和實質(zhì)要件。形式要件指行政檢查程序的合法性，表現(xiàn)為行政主體若要對行政相對人設定配合義務就應嚴格遵守行政程序法。實質(zhì)要件指的是行政檢查的啟動應當符合行政程序法的相應要求。在我國，行政檢查可以歸為具體的行政行為，其具有對行政相對人權利和義務產(chǎn)生直接變動的功能。應該將設定相對人配合義務納入行政監(jiān)督的范疇，如此能更好地做到維護公共利益的同時保護相對人的個人利益。

2.強化對行政主體違反行政程序的監(jiān)督

對于違反行政檢查程序的行政主體，須設立配套制度進行監(jiān)督，只有權責一致才能使得行政主體真正地將其抽象價值轉變?yōu)槔谏鐣墓矁r值。

追究行政檢查主體違反行政程序的責任，需要明確追究行政主體主管人員責任的法定情形。為此，立法應當明確以下兩個方面：

第一，誰決定，誰擔當。這是指在行政主體內(nèi)部，哪一個主管人員決定對行政相對人進行違反程序法的檢查，就應當承擔相應的法律責任。盡管有時直接對行政相對人進行行政檢查的并非決定人本人，但行政檢查行為與他們密切相關，即使進入到行政檢查的執(zhí)法過程中，他們?nèi)匀挥袡嗬深A行政檢查的進程。故應當由作出決定的負責人承擔違反程序法的相應責任。只有強制而明確地規(guī)制行政檢查機關負責人的法律責任，才能規(guī)范行政檢查活動以保護行政相對人的合法權利。

第二，誰實施，誰擔當。對直接在行政檢查中為行政相對人設定違反程序配合義務的執(zhí)行人，視情況需要與決定者承擔連帶責任。盡管執(zhí)行人是因為行政檢查決定人之意志執(zhí)行行政檢查的，但不可否認其是與行政檢查最密切相關的人員，任何對行政相對人合法權益造成的損害行政執(zhí)行人都將直接見證。但在對行政檢查執(zhí)行人追責時，應當結合其主觀意志和客觀行為綜合研判。畢竟作為行政主體的內(nèi)部人員，其受制于比其位階更高人員的意志，如上述的行政檢查決定人。若執(zhí)行人主觀上并無違反行政檢查程序的意念，客觀上也盡可能地減小行政檢查對行政相對人的侵害，僅是在執(zhí)行行政檢查決定人的意志，應從輕或減輕處罰。

（四）完善行政相對人不履行配合義務的法律效果

我國行政檢查制度中往往只存在對行為模式的規(guī)范，只設定行政相對人之配合義務而不規(guī)定違反義務所承擔的責任。 這樣的制度模式不利于行政相對人積極地履行配合義務。 規(guī)定法律責任不僅有利于行政權的實現(xiàn)，還意味著義務的合理化。 只有當義務具有相應的不履行后的法律責任，才能稱其為真正的義務，行政檢查也才真正地具有法律上的強制性。 部分立法中已率先作出了規(guī)定，如《民用航空安全檢查規(guī)則》第4條： “進入民用運輸機場控制區(qū)的旅客及其行李物品、航空貨物、航空郵件應當接受安全檢查。 拒絕接受安全檢查的，不得進入民用運輸機場控制區(qū)。 國務院規(guī)定免檢的除外。 ”否則，行政檢查就不能被視為真正的具體行政行為，而只是一種依附于其他行政行為的手段和工具。

另外，相對人拒絕接受行政檢查應當根據(jù)行政檢查不同的強制性程度規(guī)定不同的法律后果。如果行政相對人僅是拒絕履行前述的任意性配合義務，則行政主體不應對其進行處罰或者將該檢查轉換為強制檢查。如果行政相對人拒絕履行強制性配合義務，則立法應允許行政主體對行政相對人采取措施，在法律授權范圍內(nèi)對其進行強制檢查，并給予相應的行政處罰等。須指出，行政主體在對行政相對人設定強制的配合義務前應告知行政相對人其拒絕履行配合義務的法律后果，這是程序正義的需求，也是提高相對人配合積極性和行政效率的要求。

文章刊于《昆明學院學報》

2023年第5期

注釋和參考文獻略