屠新泉對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長

以下觀點整理自屠新泉在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第106期）上的發言

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一、特朗普貿易政策的誤判與調整

去年11月，筆者曾參與一次關于特朗普貿易政策的討論，并對其進行了預判。然而，從當前的實際情況來看，當時的預判存在諸多誤判，尤其是自身對形勢的判斷存在較大誤差。究其根本原因，在于高估了特朗普的理性。在其第一任期內，我們已經為此吃過虧，但到了第二任期，仍未充分估計其非理性。今年上臺后，特朗普在諸多領域采取了一系列行動，這些行為不僅局限于貿易領域，還涉及其他諸多方面，均超出了正常人的思維范疇。因此，從特朗普的貿易政策，尤其是4月2日所謂的對等關稅政策來看，其行為實屬任性妄為，完全無視經濟學與政治學的理性邏輯，是一種極為瘋狂且超出理性范疇的做法。

從另一個角度來看，特朗普又表現出一定的理性或務實性。在遭受現實挫折后，他能夠迅速調整策略，其自稱“身段靈活”也反映了這一特點。正如前文所述，4月2日公布對等關稅政策后，相關措施已經多次調整。其中，對中國而言，最大的調整源于中美日內瓦會談取得的成果。此次會談成果出人意料地迅速且顯著，其規模之大超出了大多數外部觀察人士和學者的預期。

從事后總結來看，中美關系的發展反映了兩個基本事實。首先，中美雙方均無意愿或未準備好與對方徹底脫鉤，尤其是美國方面表現得更為明顯。盡管特朗普在4月2日表現出極大的決心，甚至將其稱為“解放日”，并在當時接受媒體采訪時聲稱這是美國的長期既定方針且不會改變，但從最終結果及政策變化來看，他實際上隨時都在調整立場。這表明他并未真正準備好與中國徹底脫鉤。其次，所謂的加征關稅提高至145%的舉措，完全是情緒驅動的結果，缺乏任何理性計算。特朗普因中國采取報復措施而選擇反報復，進而將自己置于無路可退的境地，這完全是誤判所致。此外，曾有國內部分人士認為這是特朗普的陰謀，尤其是在美國豁免其他國家關稅之后，許多人將其視為特朗普的算計。甚至特朗普政府內部一些人也聲稱這是他們的計劃與計謀。然而，從實際結果來看，這既無陰謀也無計劃，實際上是特朗普的政策失控，導致局勢完全脫離了預期軌道。

第二，關于徹底脫鉤或短期內硬脫鉤對美國的沖擊，至少從短期來看，其影響遠遠大于對中國的影響。美國的承受能力以及特朗普的承受能力均低于我們的預期。原本預期特朗普會至少堅持數月，甚至半年，畢竟其在加征關稅之前曾言辭強硬，按理應觀察一段時間后再做調整或進行談判。然而，結果出乎意料，美國僅在短短一個月內便難以支撐，顯示出特朗普的脆弱性。核心問題在于美國國債市場出現了超出預期的動蕩，同時股市和匯市也受到波及，但國債市場的影響更為關鍵。這種動蕩直接影響到美國政府的施政以及下一階段財政赤字的擴大。相比之下，股市的波動對特朗普政府影響較小，甚至特朗普個人可能從中受益，例如通過炒作預期獲取利益，其家族和朋友也在美國股市動蕩中獲利。然而，國債市場則不同，特朗普無法控制其走勢，且其政策的落實需要美國國債市場的支撐。此次所謂的“大而美”的減稅法案將進一步擴大美國財政赤字，特朗普也因此更加依賴國債市場的穩定。

二、中美貿易關系的現狀與未來趨勢

從短期來看，美國政府的決策，尤其是特朗普的決策，并非基于宏觀指標，而是關注一些短期且具體的、對其利益有直接影響的指標。例如，美國GDP的微小波動對他而言并不重要，但國債和通脹可能對其基本盤產生的沖擊卻值得關注。盡管基本盤的沖擊尚未顯現，但國債市場的沖擊已經表現得非常迅速。因此，特朗普迅速調整了對中國的關稅政策，這實際上是由于他對美國國內形勢以及中國反應的誤判所致。需要明確的是，不應以陰謀論來解讀特朗普的行為。特朗普并無陰謀，也無法實施陰謀。從其迫切的心態來看，在中美元首對話之后，雙方在技術層面也開展了進一步討論，特朗普便立刻宣布將于6月9日在倫敦舉行中美談判，其急切程度遠超我國。

特朗普的多變性已廣為人知，他本人也強調自身的靈活性。當前，他迫于壓力做出調整，然而，未來情況難以預測。一旦當前的壓力在未來某一階段得到緩和，尤其是在中美關系的暫停期內，暫停期結束后，其政策走向將難以確定。因此，從研究的角度來看，希望對其政策在未來中長期內，至少在其任期內可能的選擇做出判斷。

在4月2日“解放日”關稅宣布前，判斷特朗普關稅可能涉及三個方面：一是10%-15%的基準關稅。特朗普認為美國整體關稅水平較低，且需通過提高關稅擴大財政收入，10%左右的關稅更多體現財政屬性，對產業保護作用有限但仍有一定影響，因此該關稅加征具有較高可能性。二是針對尤其是涉及國家安全的重點產業加征25%-30%的“232”關稅。此類關稅在特朗普第一任期已開始加征，此次更多涉及加征范圍的產業調整問題，故加征可能性較大。三是對與美國存在貿易順差的國家加征25%-30%的對等關稅。然而，4月2日公布的關稅政策遠超預期：關稅加征對象覆蓋所有國家，不僅包括對美貿易順差國，還涉及眾多中小國家甚至部分對美貿易逆差國；部分發展中國家（如萊索托、柬埔寨、越南）的關稅增幅甚至高于中國，政策力度超出預判。

經過近期的發展，特朗普似乎又呈現出回歸加征關稅模式的跡象。美國與英國目前僅達成了初步協議，尚未簽署最終協議。從這一協議來看，美國計劃保留對英國的10%基礎關稅，盡管英國是貿易逆差國。此外，美國的“232”關稅仍在繼續實施，且尚未明確英國是否會獲得豁免，相關談判仍在進行中。

美國國際貿易法院對特朗普的對等關稅及其他關稅政策作出了否定性裁決，這進一步增加了特朗普未來關稅政策演變的不確定性。法院否定了特朗普針對芬太尼的關稅政策，以及其基準關稅、對等關稅和針對中國的報復性關稅。法院認為，美國總統并無權實施這種全局性、普遍性的關稅措施。《國際緊急經濟權力法》并未授予其此類授權，僅允許針對特定國家、特定產業或特定產品加征關稅。因此，“232”關稅和“301”關稅雖可實施，但不能采取全局性加征關稅的方式。

特朗普目前已提出上訴，聯邦巡回法院將作出裁決，不排除其繼續上訴至最高法院的可能性。從當前法學界人士的分析來看，特朗普政府敗訴的可能性較大，甚至可能在最高法院亦面臨敗訴局面，原因在于此爭議直接涉及美國憲法對總統與國會授權的問題。若特朗普政府敗訴，其關稅政策調整存在較大可能性：一方面，可能提高或擴大“232”關稅的征收范圍——目前鋼鋁關稅已從25%提高至50%，若法院限制其征稅權力，不排除進一步提高現有稅種稅率；另一方面，可能擴大征稅產品范圍，從鋼鋁、半導體、汽車、制藥等領域擴展至更多產業和產品。

另一種可能的國家層面關稅加征方式是通過“301”條款，類似于特朗普在其第一任期內對中國加征關稅的情形。其邏輯是基于該國家對美國存在貿易順差，因而認為應對其加征關稅。然而，“301”條款的實施需要一定的調查程序，原則上為期一年，但實際操作中該時間可以調整，甚至可能在三個月內就得出結論。這種靈活性使得難以對其形成有效制約，且不排除類似情況再次發生。事實上，在特朗普的第一任期內，相關調查僅歷時七八個月便得出結果。因此，調查程序的時長并非關鍵問題，因此推測未來可能出現類似的情況。

當前存在的問題是10%的基準關稅能否保留。根據現有法院裁決，該關稅難以加征。因此，特朗普關稅政策的結構與實施方式仍存在較大不確定性。從可能性分析，“232”關稅可能呈現全球普遍加征但針對特定產業的特征；“301”關稅則可能針對特定國家實施全產品加征。就中國而言，美國對中國已實施“301”關稅（覆蓋約60%以上的稅號），且該措施目前仍然有效，未來不排除進一步擴大加征范圍的可能性。

從下一階段中美關系來看，雙方仍需通過談判解決問題。未來可能出現以下幾種情況：首先，芬太尼關稅可能會被取消，因為美國國際貿易法院可能會裁定其違法。其次，中美雙方可能會在芬太尼問題上開展合作，通過合作形式促使美國取消相關關稅。然而， “301”關稅的范圍可能會進一步擴大，具體擴大程度取決于美國自身的決策。盡管美國目前對部分IT產品給予了豁免，但從現狀來看，關稅范圍仍有擴大的可能性。如果范圍擴大，那么在現有“301”框架下加上其他關稅，平均關稅率已達到20%，再加上10%的基準關稅，總關稅率約為30%。如果美國通過“301”條款進一步提高對中國的關稅，那么10%的基準關稅可能會被取消，但最終關稅水平仍可能維持在30%左右。這一關稅水平仍將高于大多數國家，中國可能仍將是美國征收最高關稅的國家。相應地，中國也會采取反制措施。

三、全球經濟格局的演變與中國的應對策略

在當前形勢下，從中長期來看，中美貿易發展的趨勢是進一步脫鉤，脫鉤的范圍和程度必將持續擴大。盡管在過去七八年中，中美貿易數據在絕對值上看似尚可，但從相對重要性來看，美國對中國以及中國對美國的重要性均在下降，無論是進口還是出口均是如此，這正是脫鉤的表現。因此，中美戰略脫鉤的基本趨勢不會改變。未來中美之間再談互利共贏或擴大合作將極為困難，更多問題或主要優先次序應聚焦于管控風險與沖突，而非擴大合作，因為擴大合作已不現實。因此，基本方向仍是進一步脫鉤。“二區化”觀點是一個很好的表述，也可稱為雙核驅動。未來的世界貿易和世界經濟可能呈現雙核驅動的格局，中美之間的貿易聯系很可能從過去較為緊密的直接聯系，轉向一種更擴散化的間接聯系，這種趨勢已經顯現。

在中美脫鉤的過程中，通過第三方維持甚至擴大聯系的現象仍然存在。從增加值的角度計算，中美之間的相互依賴程度仍在提高，但這種聯系主要是通過第三方中轉實現的。當前所謂的“連接國”地位日益重要。這種模式具有一定的優勢。盡管我們并不愿意看到中美關系從過去的緊密聯系走向脫鉤，但從某種較為樂觀的角度來看，中美之間適當或局部的脫鉤在政治上具有一定的合理性。從政治角度來看，中美雙方都有減少對對方過度依賴的需求。從戰略層面而言，雙方至少存在競爭關系，甚至可能被定性為沖突或對抗。這種對對方的疑慮是可以理解的，屬于戰略層面的焦慮。從某種程度上說，降低相互依賴程度可以緩解這種焦慮，甚至可以說“距離產生美”。雙方通過適當拉開距離，可能會獲得更大的舒適感，各自都需要一定的舒適區。在過去帝國主義體系中，這被稱為勢力范圍；而在當前的國際格局中，各國需要在自身周邊建立一定的舒適區。

中美之間不會徹底脫鉤。特朗普曾將關稅提升至150%至160%的水平，但最終選擇退縮。既然特朗普都不敢徹底斷絕中美經濟聯系，其他人更不敢輕易嘗試。因此，只要不發生熱戰或真正意義上的戰爭，中美之間就不會脫鉤。中美之間的經濟大循環仍將繼續，尤其是從雙方的經濟結構來看，這種相互需求具有基礎性特征：中國是產能供應方，美國是需求方，這種供需結構在短期內難以改變。盡管大家都在討論中國向內需轉型，但轉型的具體路徑以及所需時間難以預測。在轉型方式上仍存在分歧，且涉及諸多基礎性改革，難以一蹴而就。因此，在可預見的未來，中美之間的經濟大循環仍將持續，但其方式可能更多地通過間接途徑而非直接聯系實現。從經濟角度來看，這種間接方式在一定程度上是有利的，因為更多國家將參與到這一經濟循環中。這與20世紀90年代冷戰結束后經濟全球化的發展帶動相關國家參與全球價值鏈的情況有些類似。不同之處在于，當時是地緣沖突的緩和創造了更多機會，而如今則是地緣沖突的加劇在一定程度上催生了新的機會。因此，許多中間國家正在積極參與到這一過程中。

一個重要的前提是，美國無法強迫其他國家選邊站或與中國脫鉤，這種做法是不可行的。從目前的情況來看，美國實現這一目標的可能性微乎其微，因為沒有任何國家愿意做出這樣的選擇。盡管美國自認為是最大的市場，擁有較大的話語權和談判籌碼，但中國作為最大的供給方，尤其是中間品和資本品的最大供應者，同樣具有發言權和影響力。因此，可以相信絕大多數國家都不會在中美之間選邊站。從這個角度來看，中美雙核驅動的世界經濟大循環仍將存在。其他國家，包括歐洲等，也會以其他方式參與其中，世界經濟循環仍然可以維持運轉。雖然與過去相比，其效率可能有所降低，且從全球視角來看，當前世界經濟的驅動力略顯不足，但總體而言，世界經濟循環仍可保持基本穩定。

盡管今日討論的主題主要集中在貿易領域，但在當前形勢下，貿易與投資的融合以及貿易與投資的雙重驅動將顯得更為重要，尤其是對中國而言。近年來，中國企業“出海”熱情高漲，但同時也面臨著一定的擔憂和限制。從數據來看，中國對外投資金額（OFDI）與GDP的比值并未顯著提高，這表明中國在對外投資方面仍具有巨大潛力，且有必要進一步擴大投資規模。從其他發達國家的經驗來看，這也是其發展過程中的重要路徑。然而，在對外投資以及產業鏈對外轉移的過程中，風險管控至關重要。對產業鏈的控制以及對技術的適度管控是必要的，這與其他國家的做法一致。中國在這一方面也具備充分的能力。

從另一個角度來看，中國的資本輸出與資源能力輸出能夠更好地帶動相關國家的經濟發展，從而促進世界經濟的整體增長。當前，無論是中美之間的貿易摩擦，還是其他各類貿易爭端，其根本原因在于世界經濟增長的減速。世界經濟“蛋糕”擴大的速度正在減緩，各國不得不在有限的存量中相互競爭，這導致矛盾愈發激烈。從中國的角度而言，資本輸出與能力輸出能夠更有效地幫助相關國家實現經濟發展，從而做大世界經濟的“蛋糕”，而不僅僅是依賴商品輸出與貿易。隨著中國在全球出口中的比重不斷增加，貿易領域確實產生了一些沖擊和摩擦。因此，中國需要調整參與全球經濟和國際經濟大循環的模式，從過去偏重貿易，轉變為貿易與投資并重。從制度層面來看，當前的重點不再是推動關稅下降或貿易自由化，而是投資自由化。貿易自由化的突破空間已經十分有限，剩余的高關稅產品大多是各國最為敏感的領域，其規模也相對較小。并非所有產品都需要實現百分之百的零關稅或關稅下降，某些產品在某些國家保留一定關稅對整體影響不大。推動投資自由化、便利化，以及各國國內規制的協調，是更為重要且優先的工作。事實上，中國與歐盟曾達成過相關協定，只是尚未生效。未來，中日韓自貿協定雖已談判多年但進展緩慢，或許可以更多地考慮投資協定的升級與擴展。此外，中國與其他國家，包括非洲、中亞等地區的許多雙邊投資協定已較為陳舊，亟待升級，尤其是在擴大投資自由化承諾和開放水平方面。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。