羅志恒 原野（羅志恒系粵開證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

摘要

時間和收入一樣，是居民進行消費的必要條件。尤其是服務消費，具有典型的“耗時性”特征，假期閑暇時間的多寡直接影響居民的消費決策和行為。中央對此高度重視，充分認識到休息休假制度對于提振消費的重要性，在《提振消費專項行動方案》中明確提出要保障勞動者休息休假權益。本文在梳理中國假期制度存在問題的基礎上，結合當前中國經濟面臨的主要矛盾和發展階段提出優化假期制度、增加閑暇的三重意義，最后提出優化假期制度的具體建議。

1、我國居民工作時間偏長、閑暇時間較短，存在假期“休不夠”“休不好”“休不到”三大問題。

根據國家統計局數據，2023年全國企業就業人員周平均工作時間約為49小時，粗略估計年工作時長約2500小時，高于OECD 38個成員國就業人員均值的1717小時，也高于發展中國家墨西哥的2323小時。

一是居民假期“休不夠”，主要表現為帶薪年假數量偏少。我國勞動者依法享有5到15天帶薪年假，平均年假為10天，低于法國25天、德國20天，也低于墨西哥（12-20天）、巴西（10-22天）、俄羅斯（至少28天）。

二是居民假期“休不好”，主要表現為公共假期分布不均、下半年偏少，調休補班讓獲得感打折。我國公共假期主要集中在上半年（9天），下半年數量偏少（4天），全民集中休假導致休假旅游體驗感不佳，“人山人海”和交通擁堵已是假期常態。此外，調休后的持續工作導致勞動者身心俱疲，削弱了假期獲得感，“假期天數不輸人，調休湊假累垮人”的感受普遍存在。

三是居民有假“休不到”，帶薪年假落實不到位、周末雙休難以保障，制度缺乏剛性落實，假期淪為“紙上福利”。人社部數據顯示仍有40%的職工無法正常享受帶薪年休假制度。

2、增加居民閑暇時間的三重意義：有利于促進供需再平衡，有利于促進科技創新，有利于緩解社會焦慮情緒。

一是當前中國經濟發展階段已從“供給不足”轉向“需求不足”時，增加閑暇的結果是適當減少生產、增加消費尤其是服務消費，減少產能過剩，有利于實現供需再平衡。

二是增加閑暇時間增加有利于人力資本積累，提高勞動效率，促進科技創新。

三是增加閑暇可以重塑社會氛圍，一定程度上緩解社會焦慮情緒和社會張力。

3、增加居民閑暇時間、完善我國休息休假制度的政策建議。

一是增設假期，考慮在下半年考慮增設七夕節、重陽節為公共假期，既增加假期，又優化結構。這些節日既有文化認知基礎，又能成為激活特定產業發展的重要節點。

二是提升體驗，優化調休規則，減少連續補班帶來的負面影響。

三是優化結構，大力推廣多種形式的彈性工作制，使勞動者能夠更加靈活地安排工作與閑暇時間，更好地平衡工作和生活。

四是保障權利，通過執行層面的強化，將應休未休的帶薪年假歸還居民，推動休息休假權利復位。

風險提示：建議的可操作性以及與當前發展階段的適應性是否匹配

目錄

一、我國居民工作時間偏長、閑暇時間較短，存在假期“休不夠”“休不好”“休不到”三大問題

（一）居民假期“休不夠”，主要表現為帶薪年假數量偏少

（二）居民假期“休不好”，主要表現為公共假期分布不均、下半年假期少，調休補班讓獲得感打折

（三）居民有假“休不到”，休息休假制度落實率不高，導致居民實際休息休假天數更少

二、增加居民閑暇時間的三重意義

（一）增加居民閑暇時間有利于促進供需再平衡

（二）增加居民閑暇時間，有利于提高勞動效率，促進科技創新

（三）增加居民閑暇有利于緩解社會焦慮情緒和社會張力

三、增加居民閑暇時間、完善我國休息休假制度的政策建議

（一）增加總量：通過在下半年增設七夕節、重陽節假期，推動公共假期分布均衡化，完善公共假期制度

（二）提升體驗：優化調休規則，減少連續補班帶來的負面影響

（三）優化結構：完善彈性工作制相關制度，大力推廣彈性工作制應用，使勞動者更好地平衡工作與閑暇

（四）保障權利：強化執行監督，將帶薪年休假制度落在實處

正文

一、我國居民工作時間偏長、閑暇時間較短，存在假期“休不夠”“休不好”“休不到”三大問題

當前，我國勞動者每年依法可享受每周2天的休息日共104天、13天公共假期、5到15天的帶薪年假（需工作滿一年），休息休假時長共122-132天，約占全年時間的1/3。由于產假、育兒假、學生寒暑假以及婦女節、兒童節等只針對部分群體而非所有勞動者，因此本文不做詳細討論。

我國勞動者現在享受的假期，是經歷了76年的制度改革才形成的，背后有諸多試錯和探索，也凝結了不少集體智慧，有些制度安排甚至一度走在發達國家之前。例如，我國1995年就開始正式推行雙休制，而韓國到2004年才開始。但是，我國休息休假制度發展至今也暴露出一些問題，造成居民工作時間較長、閑暇時間較短的現狀，以至于開始制約我國消費潛力的釋放。

工作時間方面，根據國家統計局數據，2023年全國企業就業人員周平均工作時間約49小時，粗略估計年工作時長約2500小時。而OECD統計數據顯示，38個成員國就業人員年工作時長均值為1717小時，傳統制造強國德國、日本分別為1301小時和1637小時，發展中國家墨西哥為2323小時，均少于我國。若按8小時工作制計算，我國勞動者較墨西哥每年少休息超20天。

閑暇時間方面，2024年國家統計局公布的《全國時間利用調查公報》顯示，我國居民日均有酬勞動時間為6.4小時，日均閑暇時間為3.5小時，顯著少于歐洲居民5小時以上的平均水平，也低于美國（4.7小時）、日本（4.6小時）等。2017年中央電視臺、國家統計局等聯合發起的“中國經濟生活大調查”結果顯示，深圳、廣州、上海、北京居民每天的閑暇時間分別僅為1.9、2.0、2.1和2.3小時。

具體看，以下三方面問題較為突出：

1、居民假期“休不夠”，主要表現為帶薪年假數量偏少

我國勞動者依法享有5到15天帶薪年假，平均年假為10天，與主要經濟體比存在較大差距。根據《職工帶薪年休假條例》，勞動者累計工作已滿1年不滿10年的，年休假5天；已滿10年不滿20年的，年休假10天；已滿20年的，年休假15天。相比之下，法國、德國、意大利等歐盟國家法定年假通常為20-30天，如法國25天、德國20天。美國雖然沒有聯邦法律強制規定帶薪年假，但多數企業提供10-15天年假。即便跟發展中國家相比，我國勞動者享有的帶薪年假也偏少。例如墨西哥的帶薪年假也遵循按工齡遞增機制，工作滿1年即可享受12天帶薪年假，滿5年可達20天；巴西帶薪年假為10-22天；俄羅斯帶薪年假至少28天。在我們統計的21個國家中，我國帶薪休假最低天數排名靠后。

2、居民假期“休不好”，主要表現為公共假期分布不均、下半年假期少，調休補班讓獲得感打折

我國公共假期數量達標但“旱澇不均”，上半年假期扎堆、下半年假期較少，分布結構欠佳。2025年，我國公共假期天數增加至13天，略高于美國（11天）、法國（11天），低于韓國（16天）、日本（16天）。但我國公共假期主要集中在上半年（9天），下半年數量偏少（4天）。如7-8月、11-12月沒有公共假期，尤其是國慶節后的第四季度不再有公共假期，勞動者除了雙休日外沒有時間可用于休閑出游。此外，調休后的持續工作導致勞動者身心俱疲，削弱了假期獲得感，“假期天數不輸人，調休湊假累垮人”的感受普遍存在。

反觀日本，下半年法定公共假期也較少，但一些地區性節假日或者一些政府機關假日形成了“民俗補位+機構帶休”的模式，填補了公共假期的“空缺”。例如，日本8月只有“山之日”一個法定的公共假期，但地區節假日“盂蘭盆節”也在8月，且大部分企業都會放假。再如，根據日本《關于政府機關假期的法律》《地方自治法》《銀行法實施令》[2]等要求，中央政府機關會在12月29至30日放假，地方政府和銀行會在12月31日放假，期間大多數民企也會自行安排放假，加上元旦等年初的節假日，形成了長達9天的連休假。

3、居民有假“休不到”，休息休假制度落實率不高，導致居民實際休息休假天數更少

一是帶薪年假落實不到位，淪為“紙上福利”。2020年8月，人社部在對十三屆全國人大三次會議建議的答復中曾提到，近三年人社部開展的60個城市人力資源和社會保障基本情況調查數據顯示，能夠享受帶薪年休假的人數比例為60%左右，仍有40%的職工無法正常享受帶薪年休假制度[3]。

二是周末雙休難以保障，部分企業仍實行單休或大小周。全國總工會對制造業職工狀況調查的結果顯示，制造業職工平均每周工作時間5.68天，高于全體職工5.51天的平均水平，工作6天及以上的職工占比為61.46%。一線制造業職工加班更為嚴重，工作6天及以上的占比高達74%[4]。

二、增加居民閑暇時間的三重意義

1、增加居民閑暇時間有利于促進供需再平衡

增加假期、減少勞動時間首要解決的問題是這是否會導致生產減少從而導致經濟下行和增加企業成本，如何平衡企業和勞動者利益關系。客觀上看，增加居民閑暇時間、減少勞動時間確實對生產會有局部擾動，但是當前我國經濟面臨的問題不是生產不足，而是需求不足，是供給大于需求導致的物價持續下行和企業盈利壓力。當前我國經濟已經從“供給短缺”階段轉向“需求不足”階段，繼續抓著生產不放，持續增加勞動量投入，只會加重“內卷式”競爭問題，導致階段性產能過剩，物價持續低迷，加劇供需矛盾。此時，只有增加居民的收入和閑暇，才能激活更多消費場景來消化龐大的產能，才能推動經濟進入新的良性循環。

增加閑暇時間能夠帶動消費尤其是服務消費增長，加快供需再平衡。當前，我國消費結構從商品消費向服務消費升級的趨勢愈發明顯，服務消費占總消費支出的比重從2013年的39.7%上升到2023年的45.2%。然而與主要發達國家比較，我國服務消費水平仍有差距，2023年美國服務消費占比為66%，日本、法國、英國均接近60%，德國為50%（詳見《如何發展服務消費？中國服務消費的現狀、問題與建議》）。

服務消費的特點是“耗時性”，與商品消費的“瞬時性”截然不同，看一場電影必須消耗2-3小時，短途旅游必須花費2-3天時間，養老育幼、醫療健康等服務消費都與時間掛鉤。2024年我國公共假期（含連在一起的周末）在內共32天，日均國內出游消費約539.2億元；而其余的334天，日均國內出游消費約120.5億元，節假日國內旅游消費高出普通日期約418.7億元/天。事實上，增加的閑暇時間并不會被虛度，而是流向了短途旅游、夜間市集、老年興趣學堂等，這些被帶動起來的消費場景又能創造成百上千的就業崗位，并反哺生產。隨著經濟發展階段的轉變，閑暇對生產的“替代效應”正逐步被閑暇增長帶來的其他正向效應取代并超越，閑暇對勞動者素質的提升、對消費的刺激、對生產的反哺、對經濟增長的拉動效果越來越強。

2、增加居民閑暇時間，有利于提高勞動效率，促進科技創新

閑暇增加可以提高勞動效率。閑暇時間可以用來緩解壓力、恢復體力，使勞動者有更充沛的精力、更飽滿的狀態投入到工作中，進而提高全社會勞動生產效率。早在1986年，中華人民共和國國家科學技術委員會（科技部的前身）就成立了“縮短工時課題組”，研究分析我國實施五天工作制（即雙休制）的可行性。當時，課題組對北京、上海等多個城市的企業進行了典型調查和案例分析，其研究結論顯示，縮短工時后，這些企業的生產效率不降反升。例如，北京密云機床研究所從1983年開始縮短工時，1985年實現了五天工作制。在此期間，工時投入量減少了20%，產值翻了兩番，人均勞動生產率提高了近5倍。而過長的工作時間，擠占了勞動者原本用于培養興趣、鍛煉身體、放松身心的時間，降低了勞動者生活質量，使勞動者失去熱情和動力，陷入“躺平”“佛系”等消極狀態，反而對勞動生產率產生不利影響。2000年到2010年間，日本加班文化盛行，勞動者工作時間普遍較長，缺乏閑暇時間。根據日本厚生勞動省數據，期間因過度勞累引發精神疾病的勞動者多達1855人，而日本勞動生產率（每個勞動者單位時間產出）增速卻從6.1%降至4.2%[5]。

閑暇增加有利于促進科技創新。現代經濟學研究發現，閑暇能產生“閑中學”效應，可以提高個體認知水平，加速人力資本積累，并推動整個社會創新能力的提升[6]。事實上，很多耳熟能詳的創新發明都發生在閑暇時間里。

增加居民閑暇時間對經濟增長的正向作用，被無數歷史實踐所證實。許多發達經濟體都曾把增加閑暇時間、優化休息休假制度作為應對外部沖擊、推動國內消費的手段。例如，為了應對1970年以來經濟持續放緩的問題，法國政府在1981-1983年期間采取了一系列措施。除了最低工資提高10%，提高家庭津貼和住房補貼10%至25%之外，很重要的舉措就是縮短每周工作時間到39小時，以及延長帶薪年休假為5周，這一規定一直適用至今[7]。

再如，日本為了提高勞動生產率，也為了平抑社會對“過勞死”現象頻發的不滿，于2016年提出“工作風格改革”，開始系統性調整勞資關系，完善休息休假制度。2016年日本設立“山之日”，讓法定假日增至16天；2018年日本實施《工作方式改革法案》，規定每月加班時間上限為100小時，同時提高帶薪年假的強制性，員工至少每年休5天帶薪年假，違反規定的企業將遭受高達3000萬日元的罰款。事后看，日本增加勞動者閑暇時間并未對經濟產生拖累，2017年、2018年實際GDP增速分別為1.7%和0.6%，持平甚至好于改革前的2014年（0.3%）、2015年（1.6%）。

3、增加居民閑暇有利于緩解社會焦慮情緒和社會張力

當前，內卷式競爭已從個體努力演變為群體性生存焦慮，折射在勞動力市場上，表現為無效加班普遍存在、工作時間不斷拉長、閑暇時間稀缺。隨著這種社會氛圍不斷蔓延，年輕人的生活方式、處世哲學和行為邏輯都受到沖擊，并對生育、人口等長期變量產生影響。過長的工作時間會降低勞動者的生育能力和生育意愿；同時閑暇時間的匱乏意味著勞動者沒有足夠時間進行家庭照料、親子交流。

三、增加居民閑暇時間、完善我國休息休假制度的政策建議

我們建議增加居民閑暇時間、完善休息休假制度可以從四個維度入手。一是增加總量，在下半年增設七夕節、重陽節假期，推動公共假期分布均衡化。二是提升體驗，優化調休規則，減少連續補班帶來的負面影響。三是優化結構，完善彈性工作制相關制度，大力推廣彈性工作制應用，使勞動者更好地平衡工作與閑暇。四是保障權利，通過執行層面的強化，將應休未休的帶薪年假歸還居民，推動休息休假權利復位。

1、增加總量：通過在下半年增設七夕節、重陽節假期，推動公共假期分布均衡化，完善公共假期制度

結合“文化錨點”和“民生剛需”，在下半年適當增加公共假期。由于我國下半年公共假期相對較少，可考慮進一步增設傳統節日假期，如農歷七月初七七夕乞巧節、農歷九月初九重陽節。這些節日既有文化認知基礎，又能成為激活特定產業發展的重要節點，還能切實增加居民閑暇時間。例如七夕乞巧節，是古代女性勞動者通過穿針乞巧、飛針走線等方式祈求提升技藝的節日。蘊含著對勞動價值的尊重、對技藝精進的追求以及對美好生活不懈奮斗的精神，較婦女節而言，具有更深的文化內涵。增設七夕乞巧節，可以關聯現代職業精神，弘揚中國式“匠人精神”；還能在非遺保護中突出“女紅技藝”“傳統天文”價值；也能帶動帶動“她經濟”發展。此外，七夕乞巧節也是中國“情人節”，增設七夕乞巧節為公共假期有益于在中西文化博弈中，守護本土文化，增強文化認同。再如重陽節，不僅有登高祈福、飲宴賞菊等習俗，還包括敬老祈壽等內涵。增設敬老主題的重陽節，契合了老齡化社會需求，亦有助于激活“銀發經濟”，推動康養旅游、家庭團聚消費。

2、提升體驗：優化調休規則，減少連續補班帶來的負面影響

當前，《全國年節及紀念日放假辦法》明確規定，法定節假日假期前后連續工作一般不超過6天。

短期看，或可進一步優化調休規則，試行分級調休制度，按假期長度進行差異化處理。針對清明、端午等1天的短假，試行“不補班”的政策。逢周三放假時，不調休也不補班；逢周二/周四放假時，自動與周一/周五連休，形成4天小長假，無需補班。針對春節、國慶等長假，試行“最多補一天班”的政策，即不管如何拼假湊假，原則上最多補一天班。

中期內，或可將國家強制“調休湊假”的模式轉變為個人、企業自主選擇的模式。設立“年度調休額度”，國家規定全年總調休補班上限（如5天），個人/企業可在此額度內自主安排補班時間。如員工甲，春節想休9天，用2天額度補班；端午不調休，額度留存。再如員工乙，所有假期均不調休，全年無需補班。此舉更多是一項過渡性政策，是在帶薪年假落實尚不完善的情況下，允許個人靈活利用“調休額度”，與公共假期結合拼湊長短不一的假期，實現相對錯峰休假，緩解集中放假導致出行人數多、旅游體驗差等問題。

長期看，調休制度作為一項“過渡性工具”，或可在帶薪年休假制度更加成熟以及其他靈活休假方式被社會廣泛認可和接受后，逐漸退出歷史舞臺。

3、優化結構：完善彈性工作制相關制度，大力推廣彈性工作制應用，使勞動者更好地平衡工作與閑暇

彈性工作制是在不影響政策生產經營的前提下，允許員工根據實際工作需要靈活地安排工作時間一種工作制度。相對于統一、固定的上下班時間的工作制度，彈性工作制能夠實現時間的靈活安排，有利于勞動者更好平衡工作和生活，提高休假獲得感和生活質量。彈性工作制具有多種形式，包括工時計算周期的彈性化、輪班制、錯峰上下班等。例如，在不影響完成工作任務的前提下，職工可以靈活安排一周工作40小時的工作時間，前4天多工作一點，把碎片化的休息時間節省到周五，湊成一個完整的休假天數。當前綿陽等地推行的“4.5天上班、2.5天休假模式”，實際就是這種形式。德國實行的“工時賬戶”制度，日本的“變形工作時間制度”也都屬于彈性工作制。

當前我國彈性工作制仍存在形式較少、覆蓋面不足、界定不清晰等問題，未來需要進一步完善和優化彈性工作制，加大推廣彈性工作制的力度，還要保證應用過程中不異化、不變形。

其一，豐富并細化彈性工作制的類型，引入核心工時制、工時賬戶制等多種類型的彈性工作制。所謂核心工時制，是將工作時間分為“核心時間”和“彈性時間”，例如員工一天工作8小時，上午10：00到下午16:00屬于“核心時間”，必須在崗，方便團隊協同、工作任務下達和分解，其他時間屬于“彈性時間”，員工可以靈活選擇上下班時間。這種彈性工作制不僅能實現錯峰上下班，緩解勞動者通勤痛苦，更為激活夜間經濟提供更多空間。所謂工時賬戶制度，是將超出原有工作計劃的加班時間儲存在工時賬戶中，企業并不在當下為員工支付這部分加班時間的工資，而是根據工時賬戶中的工作時間來進行調休，用帶薪休假來沖抵工時賬戶余額。

其二，進一步明確加班時長上限、連續工作時間上限等，避免企業借“彈性”之名行“加班”之實。我國目前的彈性工作制，僅在原則上籠統地規定企業需要保障勞動者休息權[8]，缺乏細化的要求。可參考日本相關做法，針對各類適用于不同行業、工種的彈性工作制，設立明確的保障要求。如針對年薪較高（1075萬日元以上）的證券、咨詢等行業的從業者，日本企業可以采用“高度專業工作制”這種彈性工作制，但必須保證勞動者一年104天以上以及4周4日以上的休息日，且連續工作時間不得超過13個小時等。

其三，以正向列舉的形式明確哪些行業、崗位適合哪些類型的彈性工作制，以更好地適應新經濟發展，保障勞動者權益。在不少現實訴訟及判例中，同一行業、同一工種有的企業采取彈性工作制卻不相同，造成勞動者權益保障差異。建議持續更新《中華人民共和國職業分類典》，并按照名稱規范調整彈性工作制適用范圍，定期增補更新，以適應新業態發展。

4、保障權利：強化執行監督，將帶薪年休假制度落在實處

加強勞動監察力度。通常勞動者在沒有辭職或者沒有被解雇的情況下，不太可能主動通過勞動爭議仲裁乃至訴訟索要帶薪年休假的工資報酬，所以更依賴勞動行政部門的勞動監察。下一步，應細化《勞動保障監察條例》中關于違反帶薪年休假規定的法律責任；同時敦促人力資源社會保障部門建立常態化機制，以加強對各單位休息休假制度執行情況的監督；還可考慮將企業執行工時的相關情況納入企業信用監督機制和合規管理，在行政監管外強化社會監督。

注：

[1]https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_minimum_annual_leave_by_country#cite_note-97.

[2]https://laws.e-gov.go.jp/law/363AC0000000091/

[3]https://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zhgl/jytabl/jydf/202012/t20201223_406541.html

[4] https://mp.weixin.qq.com/s/CuootauRwB4w85VMSoPOVA

[5]勞動生產率是指每人每小時產出，數據源于OECD數據庫。

[6]魏翔，虞義華.閑暇效應對經濟產出和技術效率的影響[J].中國工業經濟, 2011, (01): 130-139.

[7]鄭愛青. 法國帶薪年休假制度及啟示[J]. 比較法研究, 2014, (06): 62-76.

[8]《關于企業實行不定時工作制和綜合計算工時工作制的審批辦法》規定對實行綜合計算工時工作制的職工，其平均日工作時間和平均周工作時間應與法定標準工作時間基本相同。