轉載于：經濟觀察報觀察家｜作者：韓明睿｜圖片來源：東方IC

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獨立機構不該是免于問責的獨立王國。關于央行等獨立機構的辯論就是問責的一種形式，所以塔克認為這是好事，而非有些人以為的不必要的麻煩。社會經過辯論才能形成或改變共識，珍視獨立性的央行人士和經濟學界不應對此抱有敵意。

——韓明睿

今年2月，美國總統特朗普簽署行政令，要求聯邦貿易委員會（FTC）、證券交易委員會（SEC）、聯邦通訊委員會（FTC）等相對獨立地行使職責的政府機構在一些關鍵事項上服從白宮管理及預算辦公室的管理，出臺重要監管規定前須提交該辦公室審查，辦公室還將審查、調整這些機構的預算。作為影響力最大的獨立機構，美聯儲長期自主行使的貨幣政策制定權不受這一行政令的影響。但在貨幣政策之外，2008年金融危機后聯儲開始對銀行業實施廣泛監管，與此相關的權能和預算被劃入了此次行政令的管轄范圍。一時間業界開始擔心，原則上聯儲仍然享有的貨幣政策獨立性，是否會因為聯儲內部其他部門開始受制于白宮的政治控制，間接地被拿捏住。

美聯儲和其他幾大機構的獨立性被削弱，被很多人視為近十年來西方民粹主義浪潮反對“專家治國”的又一次體現。經濟學界和政策界普遍認為，1980年代以降發達國家中央銀行爭取到的貨幣政策獨立性，讓央行的決策者們能夠不被選舉周期帶來的政治壓力所左右，專業、有效地管理通貨膨脹。從不少經濟學家和評論者的發言來看，央行獨立性在他們眼中已擁有近乎神圣不可侵犯的地位。而反對者們，無論是否愿意接受“民粹主義者”的稱號，大都認為“專家治國”有悖民主原則。問題的根源在于，民主社會中的治理政策在終極意義上無疑應受公民或其代表把控，可現實中相當大一部分政策的制定和執行又需要公民及其代表難以具備的專業能力，不得不交由“專家”操刀。乍看起來，這一矛盾無法解決。爭論雙方也都試圖占據正當性的高地。央行等機構獨立性的辯護者夸贊技術官僚的專業能力和公共精神，懷疑號稱代表人民的政客們只是欲將公共權力收回為己所用，于是急于捍衛這些機構的純正獨立不被政治的臟手所染指。反對者們則認為政府機構被人民或其代表問責是民主政治的題中之義，呼吁彌補“民主赤字”，讓政策制定更多地開放給民主參與、決定的過程。

從事實務的貨幣政策制定者們，出于職業自尊、權力意識等或高尚或實際的原因，在這場辯論中大多很自然地傾向于前者的觀點。然而在英格蘭銀行度過了職業生涯大部分時間并最終從副行長職位上退休的保羅·塔克（Paul Tucker），對后者的意見卻頗為同情。離開央行后，他進入政策研究界繼續發光發熱，在大西洋兩岸的若干智庫和研究機構中研究、思考，央行等獨立機構在民主社會中應該扮演何種角色。數年后他的探索凝結成了《未經選舉的權力》（Unelected Power）一書，或許能解開辯論中擰成的這個死結。

獨立機構現狀

負責不同專業事務的監管或行政機構，與一般被認為最具“政治性”的立法機構和行政當局之間相隔離的程度，在程度上有不小的差異。有的機構處于行政當局的直接掌控之下，與一般的政府部門別無二致；有的除領導人提名事宜之外大體隔絕了行政當局的影響，但由于預算受立法機構控制，不得不多多少少地聽從后者的意見，可以說是半獨立；有的則同時與立法和行政當局相隔離，享受高度獨立。

央行是最后一類機構的代表。這類機構并非總是那么充滿爭議。發達國家央行從20世紀八九十年代陸續獨立直到2008年金融危機之前的“大緩和”時期，很少引起全社會范圍的關注。這主要是因為當時大多數央行的職權堪稱單調乏味。正如傳統的貨幣銀行學教材所描述的那樣，央行要做的基本上只是判斷經濟是否過熱或過冷，據此開展公開市場操作以調節短期政策利率。從央行與財政部合并的政府資產負債表的角度來看，公開市場操作只是以存款準備金這種政府債務，交換了另一種政府債務即短期國債，對公共債務和私人債務水平都沒有直接影響。只要能以此實現保持價格穩定的使命，也不能說央行越俎代庖地干涉了應由議會決定，再由財政部門執行的再分配事宜。對于銀行及其他重要金融機構的業務監管，很多國家實施分業監管，交由央行以外的機構負責。央行在整體經濟中的足跡應該說達到了最小化。

這一切在金融危機之中和之后被徹底顛覆。美聯儲等央行在危機中為履行“最后貸款人”職責，創設了多種政策工具，向陷入困境的銀行和非銀行金融機構提供緊急貸款。這一舉動后來擴大為對金融機構直接注資。危機過后，各國央行要么開始分享原先專屬于其他機構的對銀行業的實質性監管權力，要么在重大機構調整中與其他機構或部門合并，進入混業監管模式。此外，央行在量化寬松過程中購買了天量的私人部門債務，事實上踏入了信貸分配甚至財政政策的領域。

而其他一些獨立機構，在此之前就已被批評為突破了憲制傳統下權力分立的界限，在行政管理之外還具有一定的立法和司法權力。由于立法者們在很多監管事務上缺少專業能力，一些法案會委托行政機構制定具有法律約束力的詳細規章，后者由此與議會共享了立法權。在環境保護、勞資關系、不正當競爭等領域，獨立機構還可能會行使爭端裁決等司法職能。

獨立機構按其職能還可劃分為服務機構、財政機構、監管機構、應急機構這四種。有的機構可以兼具其中多個職能。危機后的央行就是如此：央行一直負責的銀行間結算網絡屬于公共服務；貨幣政策有可能改變政府的資產負債表，涉及財政問題；央行對銀行業實施審慎監管，成為重要監管機構；爆發金融危機時央行作為“最后貸款人”，又是應急機構。

在塔克和其他很多人看來，號稱獨立、非政治化的央行，儼然已變成巨無霸式的全能機構，趟入政治的渾水。盡管央行官員必須定期向立法機構報告并接受質詢，但法律和幾十年來的慣例共同保障了他們既在如此之多的政策領域自行做出決策，又不必像民選官員那樣直接承擔政治后果的權力和地位。

當然，獨立機構不會真的為所欲為。目前通行的政策制定流程是，獨立機構在議會通過的框架性質的法案之下，根據智庫等方面專家的建言，草擬篇幅為該上位法數倍甚或數十倍的規章，公布草案征求公眾意見，如法律要求或有必要還將舉行聽證會。意見征集階段結束后，機構按照反饋意見修改草案，審定后付諸實施。在此之后如有受監管主體對規章或依據規章做出的處理決定不服，可向法院提起訴訟，要求修訂規章或撤回決定。整個過程中確實有公眾意見的輸入，但只是作為參考，對政策制定者沒有硬性約束。

巨大的權力和影響與稀薄的問責和約束之間的高度張力，就是央行等獨立機構如今備受爭議的關鍵所在。

獨立機構授權及設計原則

央行等獨立機構的權力毫無疑問最終來源于人民，并且應當在確有必要的情況下才獲得自由裁量的授權，這必須體現在它們的制度設計中。在獨立機構的權力日益擴大乃至全能化時，這一點尤為緊要。

獨立機構獲得授權的理由，絕不能只有“專家更懂行”這一條，否則幾乎所有領域都該由技術官僚掌權。一項權力授予獨立機構，而不是由立法機構或行政當局親自掌握，原因應該是這項權力留在后兩者手中會給社會帶來明顯的不良后果。

還是以央行為主要的例子。支持央行獨立性最強的理由是，貨幣政策如果處于政客們的控制之下，就無法對市場做出可信承諾。政府會換屆，下一屆政府的施政方針很可能不同于上一屆，形成經濟學所講的“時間不一致”問題。這對一些需要不時按民意有所調整的政策問題來說并無不妥，但對于價格穩定極為不利。追求連任的政客們還可能會將貨幣政策用于謀取私利，在選舉年迫使央行放水，給經濟以短期刺激，犧牲掉長期的政策一致性和平穩的經濟環境。此外，社會中的利益集團也有可能通過政客給央行施壓，讓貨幣政策偏離最優路徑。比如說，債務人可以要求提高通脹率，以降低自己實際的債務負擔。

獨立的央行原則上能夠免受這些政治壓力，自主制定符合社會整體利益的貨幣政策。不過這么做的前提是貨幣政策的目標足夠明確，并且與全社會穩固持有的深層次價值偏好相吻合，從而能為人們所普遍接受。反之，如果一項政策問題不能讓全社會達成共識，就不宜授權給獨立機構，而是應當把權力留在民選的政治機構，由其依據選舉結果或黨派妥協來做出階段性的決策，保留未來民意變化后改變政策的可能。稅收和再分配就是這類政治事務中的典型。

由此來看，價格穩定符合授權條件。平穩運行的價格總水平不會擾亂人們對未來的預期，也能保護民眾的財富不被國家濫用貨幣發行權所造成的惡性通脹侵蝕。長期來看這有利于所有人，因而能夠得到社會整體的認可。

此外，把貨幣政策授權給央行，封堵上鑄幣稅的口子，讓行政當局無法借此掌握實質上的征稅權，也有助于維持稅收法定原則的權威，所以恰恰鞏固而不是破壞了分權格局。有人據此認為央行等獨立機構在西方國家構成了三大權力分支之外的第四權，塔克不能茍同。獨立機構法理上并不獨立于傳統的三權，其授權來自立法機構，領導人來自行政分支的提名或任命，涉入法律爭端時須服從司法體系的最終裁決，在任一方面都不擁有最高的權威。

這里塔克有點語焉不詳的是，央行既然不是第四權力分支，那么它隸屬于哪一權？顯然央行不屬于司法分支，但它在行政與立法分支之間位于何處，很少能見到清晰的回答。就美聯儲而言，2024年《范德比爾特法律評論》（Vanderbilt Law Review）一篇關于國會對聯儲監督不足問題的文章給出了解答。根據此文，聯儲與國會立法設立的其他獨立機構不能歸為一類。后者從法理上可以毫無爭議地被列入行政機構。而美國憲法明確規定鑄幣權屬于國會。聯儲是代國會行使法定貨幣發行權。而且與眾多行政機構的情況不同，按照聯邦最高法院的判例，國會委托聯儲制定的貨幣政策不受實質的司法審查。因此，聯儲不是行政機構，而是國會的代理人或者說受托人。伯南克任聯儲主席時就曾公開表示，“國會是我們的老板”。其他經濟體的央行在其憲法秩序中的具體地位不盡相同，但從原理上說，既然財稅權力屬于立法機構，行政當局不該有征收“鑄幣稅”的后門，發行法定貨幣的央行根本上就應從屬于立法部門。

話說回來，盡管不是第四權，央行等獨立機構也必須具有合法性（legitimacy），不能唯政策運行結果是論。合法性不僅僅是符合法條和法律程序，而是說政府機構的權威能夠獲得人們并非完全出于被迫的服從，即便對他們中的一些人來說某次由民主程序產生的領導人不是自己的選擇，或者對某項具體政策持有異議。由于現代經濟高度復雜，宏觀經濟政策不可能永遠成功。當政策失敗時，合法性能在政治上幫助政策制定的機構挺過信任危機。近年對獨立機構“民主赤字”的批評，一定程度上就是在說它們的合法性不足。為此，對獨立機構的授權必須在凝聚社會共識的基礎上，符合民眾對其權力范圍、決策程序、問責機制以及領導者價值取向的期待和要求。

獨立機構的宗旨或目標應當明確。這本是常識性的要求，但現實中不少機構設立時被賦予的目標相當模糊和空洞。這讓獨立機構自行擴權時可以自我合理化，也讓人很難判斷這么做是否違背權力法定的民主原則。最理想的情況是一家機構僅有一項目標，以避免目標之間的沖突。如果若干社會目標之間有內在聯系，與其治理有關的信息收集和研判有共同基礎，政策制定和執行相互緊密依賴，放在不同機構容易協調失敗，從而適合集中在一家機構內部，那么這些目標也應按“字典排序”的方式分出優先級，并能夠為立法機構成員和公眾所理解。在目標明確設定的前提下，機構所具有的權力不能超出達成目標所必需的最小范圍。

獨立機構不該是免于問責的獨立王國。關于央行等獨立機構的辯論就是問責的一種形式，所以塔克認為這是好事，而非有些人以為的不必要的麻煩。社會經過辯論才能形成或改變共識，珍視獨立性的央行人士和經濟學界不應對此抱有敵意。除了定期向立法機構和公眾報告政策目標的執行情況，獨立機構還有責任主動公開提供數據等資料，方便第三方的研究和評判。如果社會共識經過持續觀察、辯論之后有所變化，立法機構有權通過正式法案重新設定獨立機構的目標、權責范圍或組織架構。這是在定期報告和聽證會等日常溝通渠道之外，立法機構真正長有牙齒的地方。需要再次強調的是，獨立機構政治上向民眾及其代表負責，以及對其權力的制衡，應該體現為事前（ex ante）以長期性重大立法的方式所做的授權和設計，而不是對其日常運作頻繁的政治介入。

塔克在書中引入并擴大了博弈論中“激勵相容”的概念，主張獨立機構的授權與設計需要做到“激勵—價值相容”。也就是說，不僅機構的制度安排要有講究，其領導者乃至一般工作人員的選拔，以及社會對其在聲望上的認可，也應當有效引導他們在決策時把公共利益和專業精神放在心中最高處。內部組織結構的設計也應有助于價值的實現。

央行等部分獨立機構在危機時需要動用一些平時不會觸碰的應急權力。事態緊急不是擅自越界擴權的借口。緊急狀態下獨立機構如確需在法定權限之外新增權力，都須獲得權力原本所屬的立法或行政機構的授權，并且要與獨立機構的宗旨和目標保持一致。當然，肯定有些應急權力事先已在法定范圍內，但如果不為立法機構成員和公眾所熟知，妥當的做法是在動用之前征求立法機構的意見。另一方面，除非經過正式的立法決定，緊急時期不能中止機構的獨立性。合法性與獨立性是獨立機構一體兩面的命脈，即便在危機中也不能破壞。

央行的改革之路

以書中構想的授權和設計原則來審視，西方國家的央行等獨立機構的實際狀況都不太盡如人意，現有的合法性與獨立性之間高度緊張，于是才迎來了一些民眾和政治領導人對“專家治國”的反動。和其他很多事情類似，獨立機構的現狀一般不是根據學者們構思的原則縝密地設計而成，而是由歷史和時勢運轉之中權力和觀念的碰撞以及決策者們應急打的“補丁”所造就。

獨立央行形成的背景是1970年代的高通脹。當時央行受政治控制，不得不為放縱的財政支出買單，其負面后果清楚地展現在了所有人面前。伴隨著高通脹，服務于政治需求的貨幣政策還增加了通脹的波動性，使財政部門發行債券時必須在利率上承擔相應的風險溢價。執政者們希望降低國債利息支出來為財政減負，以便在其他開支上有更多空間，遂開始尋找讓通脹率穩定下來的方法，能讓人信服的一種方法就是“尤利西斯的自縛”，捆住自己左右貨幣政策的手腳。同時各界人士也意識到，讓缺乏專業能力的政客們親自操刀貨幣政策，實在不是個好主意。有意思的是，如果選民對通脹足夠厭惡，財政方面本就保守的右翼政黨總是可以用低通脹吸引選票，其實沒有太大必要放棄對貨幣政策的掌控，反倒是有大政府本能傾向的左翼黨派更需要依靠央行獨立來自我約束，以贏得選民信任。在英國，央行獨立正是由布萊爾的工黨政府所推行。

作為政治上應對高通脹、高利率的權宜之計，獨立央行的成績斐然。發達經濟體迎來了幾十年的“大緩和”時期。直到本世紀第二個十年結束，通脹一直穩定在低水平。但在通脹管理之外，由于對央行的“最后貸款人”角色缺乏周全的設想和安排，各國央行的危機處理原則始終沒有明確。央行為保持金融穩定是否有必要對銀行業以及影子銀行實施監管的重大問題，也埋沒在了立法機構內的莫衷一是和不同監管機構的扯皮之中。塔克依據自己的工作經驗指出，在2008年危機之前，沒有制度確定哪家機構對英國的金融穩定負主要責任。各國央行在危機真正來到時創設多種政策工具的擴權之舉，多是見招拆招式的打“補丁”。危機后的多德-弗蘭克法案等金融立法舉措，為央行保留了其中一些工具和權力，也收走了一些，而這些取舍并沒有贏得政策研究界的普遍認可。央行的權限尚不能說達到了既充分又必要的恰當范圍。

從塔克設想的授權和設計原則出發，發達國家的央行大多依然需要重大改革。首當其沖的自然是在廣泛的公開辯論之后，由立法機構根據社會共識重新授予其有限而明確的宗旨和目標。

接下來，央行須保留符合其宗旨和目標并能有效履行職能的最小權力，現有一系列權力中的多余者都應卸除。比如以維護貨幣銀行體系穩定為使命的央行，就不適合再負責反壟斷、金融業整體結構問題和消費者權益保護等工作。貨幣政策不可能完全不引起間接的再分配效應，但政策工具仍須直接服務于金融體系穩定等社會公認的目標，不以再分配為職責或手段。在此前提下，央行可交易的資產大類須經立法機構同意，不至于產生過大的再分配影響。如果確需對來自私營部門的證券開展交易，回購優于購買，因為前一種做法通常可以避免損失，不會損及國家資產負債表，也不會因資產定價問題構成對交易對手的補貼。

央行不是司法機構，應盡量不干涉個人的自由權利。塔克認為，規定貸款收入比上限的做法就有縮減自由的嫌疑，不該成為央行的權力。同理，央行與其他獨立機構一樣不能有權制定刑事法律或提起刑事訴訟。以維護金融體系整體穩定為法定職責的央行，也不宜介入區域或產業發展政策領域。這些問題只能留給其他政策部門。

在內部管理方面，為防止“一言堂”，央行的決策單元應當采取委員會的組織形式，委員會成員任期較長且交錯到期，以免一屆行政當局集中提名、任命導致機構領導層理念同質化或形成政治同盟。為防止決策受到政治干預，不僅決策者的任期完整性要有保證，不會因政策歧見被解雇，機構預算也應免于頻繁的政治控制。這一點對其他獨立機構也適用，但它們大多缺少自生的資金來源，主要依賴立法機構撥款，可能需要一些長期的防護制度來保障其不因資金問題被政客們輕易操縱。美聯儲等央行來自所持有的國債等固定收益資產的收入足以覆蓋運營開支，現在倒是不需要擔心這一問題。但如果合法性與獨立性之間的過度失衡長久地繼續下去，央行的財務自由以及部分由此保護的獨立地位，未嘗不會有被威脅的一天。書中的憂思不能被忽視。

塔克是實踐者而非學者，但閱讀廣泛、旁征博引。本書融匯了來自經濟學、公法學乃至政治哲學的思想，博得了這些學界中多位頂尖學者以及政策制定者的贊賞，并入選了一些政經媒體的年度榜單。幾年前國內曾經翻譯引進此書但譯文欠佳，問題包括而不限于一些關鍵術語的處理頗為草率。期盼未來可以有一個可靠的新譯本，讓這一重大議題在中文世界得到更為細致到位的理解和討論。

THE END

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