寶安區(qū)沙井街道后亭夜市。　沙井街道供圖

當(dāng)“煙火氣”與城市秩序碰撞，深圳地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展正面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。兩年前(2023年)新修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)首次明確允許劃定攤販經(jīng)營場所，標(biāo)志著地?cái)偨?jīng)濟(jì)從“全面禁止”轉(zhuǎn)向“有條件放開”。

兩年后，南都·奧一新聞?dòng)浾咴谧咴L中發(fā)現(xiàn)，攤販經(jīng)營場所具體劃定標(biāo)準(zhǔn)和管理細(xì)則仍在探索中。事實(shí)上，基層不但面臨選址和管理難題，更因?yàn)榱鲃?dòng)攤販占道經(jīng)營、油煙噪音污染等問題陷入民生投訴的兩難境地。

如何破解這道難題，精準(zhǔn)把握政策與現(xiàn)實(shí)的平衡點(diǎn)，讓政策惠及更多市民?南都·奧一網(wǎng)“走好新時(shí)代網(wǎng)上群眾路線大調(diào)研——與城市對話”欄目聚焦深圳地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展和基層治理的問題，邀請人大代表、政協(xié)委員、專業(yè)人士為打好這場“突圍戰(zhàn)”建言獻(xiàn)策。

走訪

街頭巷尾的秩序困境

晨光中的煎餅攤飄起的面點(diǎn)香氣，深夜的炒粉鍋鏟碰撞出星點(diǎn)火光——這些被稱作城市“民生風(fēng)景”的路邊攤，用5元一份的早餐照顧深圳打工人的胃，也用10元一份的熱辣鍋氣溫暖晚歸者的心。不過，隨著政策的放寬，越來越多的流動(dòng)攤販涌入“地?cái)偨保步o城市秩序和文明帶來挑戰(zhàn)。近日，奧一新聞?dòng)浾吲沙龆嗦酚浾撸咴L福田、羅湖、龍崗、寶安、龍華等區(qū)的多處擺攤點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)各街道正花大力氣整治“亂擺賣”，但也面臨治標(biāo)難治本的問題。

攤販占道經(jīng)營，造成交通混亂

福田口岸位于福田街道，是旅客出入境的陸路口岸，這里每日來往返深港的旅客絡(luò)繹不絕，人流密集，亂擺賣現(xiàn)象較為突出。深圳的6月，正值荔枝、西瓜、楊梅等時(shí)令水果大量上市的季節(jié)，街頭巷尾駕駛著三輪車售賣的人也多了起來，不少行人被8元一斤的荔枝牽住腳步。

甚至，還有攤販把車直接停在了人流量多的斑馬線兩側(cè)，給行人留下并不寬敞的通行通道。攤販們緊鄰疾馳的車流擺攤，不僅堵塞交通，威脅自身安全，也讓消費(fèi)者和過往司機(jī)暴露在潛在危險(xiǎn)之中。

煤氣罐露天擺放，存在安全隱患

記者在龍華區(qū)清湖街道走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，清湖地鐵站B口至龍華汽車站路段的人行道上，停放著不少流動(dòng)餐飲攤車，以售賣燒烤、涼皮、奶茶等小吃為主。部分?jǐn)傌湶粌H占道經(jīng)營，更存在明顯安全隱患和環(huán)境衛(wèi)生問題——一家“烤土豆”攤位將碩大的煤氣瓶直接露天放置于車旁，未采取任何防護(hù)措施；另有攤主將就餐桌椅擺放在人行道上，周邊地面散落大量食物殘?jiān)桶b袋，衛(wèi)生狀況堪憂。

食材暴露在外，食安問題引擔(dān)憂

羅湖是深圳最早發(fā)展的區(qū)域之一，人口居住密度大，生活氛圍濃厚。記者近日走訪羅湖發(fā)現(xiàn)，在一處由學(xué)校前往地鐵站的沿途，有不少攤販擺賣，不時(shí)有市民、學(xué)生上前購買小吃。

3元一根的烤腸，5元一盒的鍋巴土豆，10元一盒的炒米粉，流動(dòng)攤販集中擺攤，給城市居民便利與實(shí)惠，但也帶來油煙污染、環(huán)境衛(wèi)生臟亂等問題，持續(xù)引發(fā)周邊居民的投訴。另一方面，記者看到，多輛攤販小車上，半成品食材直接暴露在常溫中，攜灰?guī)m。炎炎夏日，深圳的氣溫日漸升高，食品是否有過期、變質(zhì)隱患?且商販大多是流動(dòng)攤販，出現(xiàn)時(shí)間并不規(guī)律且位置也并不固定，如產(chǎn)生售后問題，也難以追責(zé)。

“打游擊”成常態(tài)，治標(biāo)難治本

晚上九點(diǎn)多，龍崗區(qū)橫崗街道的禮耕路上，亂擺賣的攤販以打游擊的方式，不時(shí)出現(xiàn)在十字路口。

“這條路隔三岔五也有城管來查，但效果不明顯，查完很快又有人出來擺攤。”家住附近城中村的謝小姐告訴記者。

在此擺攤的流動(dòng)攤販深諳“游擊戰(zhàn)”策略。“我們很多人都有擺攤?cè)海睦镉谐枪懿椋豪锞蜁?huì)收到消息，我們就會(huì)避開城管去下一處擺攤。”一位在禮耕路擺攤的攤主分享了他的“打游擊”經(jīng)驗(yàn)——晚上十點(diǎn)以后比較安全，擺攤要盡量分散，看到路口有執(zhí)法隊(duì)查就換個(gè)地方擺攤。

困境

街道“無地可劃” 政策落地難

根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定，街道辦事處可以根據(jù)方便群眾、布局合理、監(jiān)管有序的原則劃定攤販經(jīng)營場所。但在福田、羅湖兩區(qū)，多個(gè)街道面臨“無地可劃”的尷尬境地。

“福田區(qū)尚未出臺(tái)相關(guān)政策。”

“羅湖區(qū)暫無允許流動(dòng)擺攤的攤販經(jīng)營場所。”

今年4月，有市民在深圳政府在線互動(dòng)交流平臺(tái)再次提問“羅湖區(qū)、福田區(qū)地?cái)偨?jīng)濟(jì)可在何處開展”，并詢問申請擺攤的手續(xù)、流程。

4月21日，羅湖區(qū)城管和綜合執(zhí)法局回復(fù)表示:前期羅湖區(qū)各街道辦結(jié)合轄區(qū)實(shí)際進(jìn)行了2次摸排，均反饋本轄區(qū)暫無合適場所劃定為攤販經(jīng)營場所。綜上所述，目前羅湖區(qū)暫無允許流動(dòng)擺攤的攤販經(jīng)營場所。

福田區(qū)梅林街道也曾回復(fù)，該街道暫無允許流動(dòng)擺攤的攤販經(jīng)營場所。同時(shí)《條例》明確規(guī)定攤販經(jīng)營場所區(qū)域的劃定標(biāo)準(zhǔn)，由區(qū)人民政府會(huì)同市城管和綜合執(zhí)法等部門制定，目前福田區(qū)尚未出臺(tái)相關(guān)政策。

剖析

政策與現(xiàn)實(shí)的“三重夾擊”

深圳地?cái)偨?jīng)濟(jì)從“禁止”走向“放開”已近兩年，但合法路徑缺失、空間資源匱乏、流動(dòng)特性的挑戰(zhàn)，共同構(gòu)成了地?cái)偨?jīng)濟(jì)管理的困局。

管理辦法仍在探索，選址陷僵局

《條例》雖賦予街道劃定權(quán)，但具體的選址標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法仍在探索中。記者經(jīng)過大量走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少街道辦已經(jīng)在探索中。例如，寶安區(qū)在沙井、西鄉(xiāng)等街道探索引導(dǎo)攤販在劃定區(qū)域擺攤、按章經(jīng)營；龍華區(qū)在民治街道、觀瀾街道等地因地制宜打造夜間經(jīng)濟(jì)示范點(diǎn)；龍崗區(qū)在全區(qū)設(shè)立二十多個(gè)疏導(dǎo)點(diǎn)，探索攤販經(jīng)營場所劃定和管理。

但也有不少區(qū)街在探索中發(fā)現(xiàn)，面臨“無地可劃”的境地。以羅湖區(qū)為例，該區(qū)在多個(gè)街道曾開展過劃定臨時(shí)擺賣區(qū)域的相關(guān)研究工作，期望能通過“疏堵結(jié)合”的方式，在維護(hù)良好市容環(huán)境秩序的基礎(chǔ)上，滿足流動(dòng)攤販的經(jīng)營需求。但因?yàn)檩爡^(qū)地域空間有限、交通網(wǎng)絡(luò)密集、商業(yè)活動(dòng)活躍、人口密度大，以及居民對噪音、油煙問題的強(qiáng)烈反對而擱淺，基層陷入“想劃不敢劃、能劃無處劃”的僵局。

就業(yè)需求挑戰(zhàn)居民權(quán)益

作為靈活就業(yè)的載體之一，深圳地?cái)偨?jīng)濟(jì)已成為吸納失業(yè)人員、新市民和低收入群體的渠道之一。此前，橫崗街道曾通過線上線下搜集了2000余份調(diào)研問卷顯示，在該街道地?cái)偨?jīng)濟(jì)日均創(chuàng)造就業(yè)崗位約600個(gè)，以擺賣為主要生活來源的占比高達(dá)55%，擺攤收入支撐著數(shù)百個(gè)家庭的生活開銷。與此同時(shí)，該街道常駐人口約35萬，大量居民對便捷、實(shí)惠的地?cái)偵唐酚邢M(fèi)需求。消費(fèi)者中即興消費(fèi)的占比高達(dá)40%，價(jià)格敏感型消費(fèi)者占30%，因?yàn)橘徺I方便省時(shí)省力的消費(fèi)者占20%。供需兩旺，這正是地?cái)偨?jīng)濟(jì)在橫崗發(fā)展迅猛的重要原因。

不過，地?cái)偨?jīng)濟(jì)的無序擺賣，也引發(fā)了尖銳的矛盾。僅2024年街道收到關(guān)于“亂擺賣”的投訴高達(dá)2092件，在一網(wǎng)統(tǒng)管訴求事件中占比最高。投訴內(nèi)容包括占道經(jīng)營導(dǎo)致交通擁堵，流動(dòng)攤販無序擺賣產(chǎn)生噪音擾民、油煙污染、環(huán)境衛(wèi)生、消防安全等問題。

撕裂的數(shù)據(jù)背后，不僅是公共政策模糊、協(xié)商機(jī)制欠缺，多種利益群體平衡難，更導(dǎo)致治理陷入怪圈:執(zhí)法隊(duì)清理占道——攤販轉(zhuǎn)移陣地——新區(qū)域居民投訴——再清理的循環(huán)中，煙火氣逐漸變成各方眼中的“油煙味”。

“流動(dòng)”難控與基層治理的矛盾

在深圳街頭，流動(dòng)攤販與執(zhí)法人員的“貓鼠游戲”每天都在上演。流動(dòng)攤販最大的特點(diǎn)是“流動(dòng)”，他們沒有固定的擺攤時(shí)間與地點(diǎn)，如同“打游擊”般靈活轉(zhuǎn)移，前一小時(shí)是這撥人，后一小時(shí)便換成另一撥，從早餐、蔬菜，到下午茶、夜宵，經(jīng)營時(shí)段與品類不斷變換，一旦遭遇查處，立馬轉(zhuǎn)移陣地。

而基層執(zhí)法力量相對薄弱，溝通協(xié)調(diào)能力有待提升，管理方式不夠智能化、精細(xì)化。某街道的一線執(zhí)法隊(duì)員稱:“投訴多的時(shí)候，一天要跑執(zhí)勤現(xiàn)場20多次，壓力很大。”

更讓執(zhí)法者頭疼的是程序掣肘。開完整改書需留7天緩沖期，而攤販轉(zhuǎn)移陣地卻只需10分鐘。面對越來越嚴(yán)格的執(zhí)法，攤販們也開始施展起自己“打游擊”的策略。電動(dòng)三輪車逐漸減少，取而代之的是小推車、菜籃子甚至雙肩包，工具成本從千元級降至百元級，被收繳也不心疼。

流動(dòng)攤販“流動(dòng)”的特性與執(zhí)法力量薄弱、效能低下的矛盾日益凸顯，這不僅影響城市管理秩序，也給基層治理帶來巨大壓力。

破局

疏堵結(jié)合下的治理探索

在深圳地?cái)偨?jīng)濟(jì)這場治理“突圍戰(zhàn)”中，雖然面臨著政策、公共資源、各方利益博弈等挑戰(zhàn)，但近兩年來，需求也倒逼出了一批創(chuàng)新性探索與嘗試。

為了破解地?cái)傔x址和管理難題，2025年2月起，深圳市城管和綜合執(zhí)法局在南山區(qū)南山街道試點(diǎn)開展攤販經(jīng)營場所規(guī)范化管理工作。通過劃定經(jīng)營區(qū)域、強(qiáng)化多元共治、引入智慧化管理等手段，探索“法治+自治”的基層治理新路徑。

在距離地鐵12號線南山站E1口步行約七百米的一個(gè)涵洞內(nèi)，二十多個(gè)小吃攤位沿著涵洞一側(cè)次第排開。鍋鏟與鐵鍋碰撞出清脆的“鏘鏘”聲此起彼伏，不時(shí)吸引著過往行人。

記者注意到，在涵洞的墻上印有嶄新的《學(xué)府社區(qū)攤販經(jīng)營場所管理規(guī)定》，“煙火南山，百味相逢”的標(biāo)語也格外醒目。

該街道通過社區(qū)議事會(huì)投票選址、戶籍?dāng)傌渻?yōu)先搖號、油煙凈化強(qiáng)制配備等措施，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治。攤販代表和居民同桌議事，共同商討解決方案。據(jù)了解，5月9日，南山區(qū)召開攤販經(jīng)營場所劃定和管理試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣部署會(huì)，總結(jié)南山街道試點(diǎn)成效并部署全區(qū)推廣工作。

同樣，在寶安區(qū)、龍崗區(qū)，部分街道結(jié)合自身實(shí)際，探索建立市容秩序管理融入基層社區(qū)治理的新機(jī)制、新模式。

部分街道推出了“一點(diǎn)一策”選址法。以寶安區(qū)沙井街道為例，該街道優(yōu)先在商業(yè)綜合體周邊消費(fèi)旺地設(shè)立集市，同時(shí)避開主干道和消防通道，確保土地權(quán)屬清晰。

據(jù)了解，寶安沙井街道早在2022年就已制定并實(shí)施了《沙井街道規(guī)范商場、門店外擺和攤販經(jīng)營管理工作指引(試行)》，明確了攤販經(jīng)營場所劃定原則、管理規(guī)范等。截至目前，該街道共建成共和新安橋底集市、沙三購物廣場夜市、沙三精品夜市、沙井京基百納廣場集市、沙頭三路集市、后亭夜市、井野集市、明珠集市等8個(gè)攤販經(jīng)營場所。

后亭社區(qū)工作站的一名工作人員告訴記者，后亭夜市由社區(qū)統(tǒng)一管理，在進(jìn)駐攤販中選舉5名市容和環(huán)境衛(wèi)生義務(wù)監(jiān)督員，由此組成自治小組，以激勵(lì)攤販自覺規(guī)范經(jīng)營。

而龍崗區(qū)橫崗街道則率先在全市探索建設(shè)流動(dòng)攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)，引導(dǎo)符合條件的攤販入駐，從源頭上減少占道經(jīng)營行為。據(jù)了解，該街道在劃定擺賣區(qū)域前，曾走訪擺賣攤主500余次，搜集調(diào)查問卷2000余份，建立了攤販和消費(fèi)者群體的精準(zhǔn)“畫像”。與此同時(shí)，街道辦還召集多部門、社區(qū)、業(yè)主及攤販開展了10場座談會(huì)，確保選址符合實(shí)際需求。目前，該街道已建成品致夜市、和順夜市、萬匯城夜市等7個(gè)疏導(dǎo)點(diǎn)，配備統(tǒng)一餐車、油煙凈化設(shè)備和垃圾分類站。

建言

完善法規(guī)　盤活空間　平衡權(quán)益

面對地?cái)偨?jīng)濟(jì)的復(fù)雜治理難題，深圳市人大代表、政協(xié)委員及專業(yè)人士積極建言獻(xiàn)策，為城市治理突圍提供多元建議。

法規(guī)政策亟需完善

關(guān)于深圳的地?cái)偨?jīng)濟(jì)問題，深圳大學(xué)全球特大型城市治理研究院研究員袁方成認(rèn)為在法律法規(guī)層面仍存在諸多優(yōu)化空間。首先，需盡快細(xì)化攤販經(jīng)營場所的劃定標(biāo)準(zhǔn)與流程，明確選址原則、評估方法和審批程序，避免“無地可劃”的尷尬。其次，應(yīng)建立健全攤販的準(zhǔn)入與退出機(jī)制，包括資質(zhì)審核、經(jīng)營范圍、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等，并設(shè)立明確的違規(guī)懲戒措施，以維護(hù)市場秩序。再者，要強(qiáng)化多部門聯(lián)動(dòng)與責(zé)任，明確城管、公安、交通、市場監(jiān)管等部門的職責(zé)邊界，建立信息共享和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，提升治理合力。

最后，法律法規(guī)中應(yīng)考慮激勵(lì)與約束并舉，在約束地?cái)傂袨榈耐瑫r(shí)，為進(jìn)入規(guī)范化區(qū)域的攤販提供扶持，提升其積極性。在政策效果評估方面，應(yīng)多維度考量。未來評估應(yīng)關(guān)注劃定區(qū)域使用率、市民投訴率變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益平衡以及公眾滿意度等指標(biāo)，以全面衡量政策的實(shí)際效果，并為后續(xù)的政策調(diào)整提供依據(jù)。

盤活城市空間，守護(hù)民生“飯碗”

深圳市人大代表陳雄英建議，在擺攤選址上，可以優(yōu)先利用城中村的邊角地、地鐵站附近的閑置空間。商業(yè)區(qū)晚上人流量大，可以協(xié)調(diào)商場開放部分廣場作為“夜市專區(qū)”，讓攤販有固定場所經(jīng)營。這樣既能盤活城市空間，又能減少占道經(jīng)營的問題。

對于亂擺賣問題，建議采取“教育為主、處罰為輔”的方式。要建立規(guī)范，比如要求攤販自備垃圾桶、鋪防油墊，保持環(huán)境衛(wèi)生。執(zhí)法也要講人情，第一次違規(guī)以勸導(dǎo)為主，屢教不改的再處罰。相關(guān)部門在規(guī)范管理的同時(shí)，要多站在攤販和市民的角度考慮問題，讓政策既有力度，也有溫度。

平衡攤販、商鋪與市民權(quán)益

深圳市政協(xié)委員蔣雷稱，在管理過程中需綜合考慮攤販、商鋪經(jīng)營者及市民的需求，避免偏向某一特定群體，確保政策公平合理。

同時(shí)，衛(wèi)生與安全問題也不容忽視，地?cái)偨?jīng)濟(jì)中的食品衛(wèi)生和安全保障存在較大風(fēng)險(xiǎn)，攤販承擔(dān)責(zé)任的能力較弱，一旦出現(xiàn)問題可能難以追責(zé)。相比之下，實(shí)體商鋪由于成本較高，更傾向于解決基本的安全隱患。

從多維度釋放政策善意

南方民間智庫社會(huì)矛盾第三方評議與調(diào)解中心特邀評議員、律師臧建就深圳“路邊攤”治理的政策善意到落地之難進(jìn)行分析:

一是基層領(lǐng)導(dǎo)要更重視，增強(qiáng)主動(dòng)性。政策善意落地難，除各種客觀原因之外，不排除有些管理者是因?yàn)橛懈鞣N顧慮和模糊性認(rèn)識，存在動(dòng)力不足，積極性不夠的問題。

二是充分篩選和利用一些已自發(fā)形成的流動(dòng)攤點(diǎn)區(qū)域。開展專項(xiàng)調(diào)研和規(guī)劃，將部分暫時(shí)閑置的政府儲(chǔ)備用地和股份公司的集體用地充分挖潛利用。

三是在部門和人員參與服務(wù)管理的力量配置上，在部門協(xié)同形成合力的同時(shí)，可以充分發(fā)揮第三方社會(huì)力量。

四是分區(qū)域、分時(shí)段、分類別實(shí)行精細(xì)化管理，因地制宜“一點(diǎn)一策”，動(dòng)態(tài)調(diào)整。比如可以設(shè)立禁止區(qū)、控制區(qū)、鼓勵(lì)區(qū)，設(shè)立時(shí)段性攤位，允許部分區(qū)域在特定時(shí)段開放經(jīng)營，避開交通高峰。

五是做好基本保障和提升服務(wù)。在集中區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)或提供簡易、可移動(dòng)的設(shè)施，在固定或半固定攤區(qū)設(shè)置安全便捷的供水點(diǎn)和充電設(shè)施，適合的地方可以設(shè)立共享服務(wù)點(diǎn)等。

六是充分利用科技手段和信息化手段。集中連片區(qū)域可以運(yùn)用視頻監(jiān)控、智能感知設(shè)備監(jiān)測噪音、人流等，提高監(jiān)管效率和精準(zhǔn)度。

七是引導(dǎo)攤販自律自治管理，制定自律公約、普法公約、承諾書、權(quán)利清單、禁止性行為清單等，明確攤主責(zé)任。利用信息化手段，一攤一碼管理，掃碼可查登記信息、投訴渠道、信用評分，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營者的身份識別和可查找，對食品等可溯源。

南都調(diào)研 總第738期

監(jiān)制:劉岸然 謝江濤

策劃:任笑一

統(tǒng)籌:陳璐璐 劉晨

采寫:南都·奧一新聞?dòng)浾?蔣清君 廖靜文 蔡詩妍