導(dǎo) 讀

縣城作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，起著聯(lián)系新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的關(guān)鍵作用，承擔(dān)了促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快實現(xiàn)共同富裕等時代使命。文章《我國以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化規(guī)律與對策研究》，以全國 1871 個縣級單元近10年人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)活力、建成區(qū)用地、固定資產(chǎn)投入等數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，結(jié)合6個典型案例縣開展深入研究，探索我國縣城就地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀特征、規(guī)律，提出加快制度創(chuàng)新的“就地城鎮(zhèn)化”建議。

內(nèi)容來源：《城市規(guī)劃》2025年第5期，第40-48頁，第74頁。

作者簡介：

郭志偉，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院總體分院總規(guī)劃師，國家注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，高級工程師。

閆 琳，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院總體分院總規(guī)劃師，總體四所所長，正高級工程師，國家注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，中國城市規(guī)劃學(xué)會鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)分會委員，本文通信作者。

張兆欣，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院總體分院總體四所項目經(jīng)理，工程師。

郭繼凱，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院總體分院智慧規(guī)劃研究部主創(chuàng)規(guī)劃師，中級工程師。

一、研究背景

自中華人民共和國成立初期至1970年代，城鎮(zhèn)化的的重點是促進(jìn)大城市的形成以支持工業(yè)化發(fā)展，1980 年代初提出“小城鎮(zhèn)化” 戰(zhàn)略到本世紀(jì)初，縣城隨著城鎮(zhèn)化率的快速提升得到較快發(fā)展。黨的十八大以來，中央強(qiáng)調(diào)以城市群為主體，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，縣城依然模糊在“中小城市和小城鎮(zhèn)”的概念里。直到十九屆五中全會和“十四五”規(guī)劃綱要，才明確提出要加快“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，縣城作為我國新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分，單獨提出并納入了國家戰(zhàn)略。

2022 年 5 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，為縣城建設(shè)提供了全面系統(tǒng)的指導(dǎo)，以縣域和縣城為對象的城鎮(zhèn)化研究大幅提升。但國內(nèi)已有研究主要集中在政策解讀、縣域人口流動規(guī)律、縣城分類建設(shè)、典型縣案例研究和局部地區(qū)的城鎮(zhèn)化格局演變研究，缺乏從較長周期對全國縣城就地城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀與變化規(guī)律的基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性分析。

二、研究對象及方法

2.1 概念解析

“縣”古字為“懸”，引申指“距離遙遠(yuǎn)、差別大、維系關(guān)系”等含義。縣域空間歷史悠久、區(qū)劃穩(wěn)定，是我國迄今為止鄉(xiāng)土氣息、鄉(xiāng)愁色彩最為濃厚的地域單元。縣城一般指縣政府駐地鎮(zhèn)或街道辦事處，是相對完整的行政區(qū)域，而更接近“城”的意象的，則是縣城建成區(qū)，也是縣域城鎮(zhèn)化的主要載體。

“就地城鎮(zhèn)化” 是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的重要模式創(chuàng)新，其核心要義是通過要素重組與空間重構(gòu)實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口與生活方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。包括3方面內(nèi)涵：一是在空間維度上通過基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和公共服務(wù)均等化配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的互嵌性流動；二是在產(chǎn)業(yè)維度上依托縣域經(jīng)濟(jì)載體發(fā)展三產(chǎn)融合的新業(yè)態(tài)，形成更加復(fù)合型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；三是在社會維度上重構(gòu)新型城鄉(xiāng)關(guān)系，關(guān)注本地居民的幸福感與獲得感。

2.2 研究對象

文章研究對象為不包括市轄區(qū)的1871個縣級單元。數(shù)據(jù)主要來源于第六次和第七次全國人口普查數(shù)據(jù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒以及 2020 年度縣域統(tǒng)計年鑒和各地官方網(wǎng)站。采用近10年相對變化數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

2.3 研究方法與目標(biāo)

宏觀層面，分析近10年我國縣城常住人口、建成區(qū)面積、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等數(shù)據(jù)變化情況，并進(jìn)行耦合分析，總結(jié)提煉縣城城鎮(zhèn)化的基本特征與規(guī)律。微觀層面，結(jié)合空間區(qū)位、地形地貌、主體功能區(qū)、縣域發(fā)展階段等因素，選取若干典型案例縣開展深入研究，以實證對全國層面的分析結(jié)論進(jìn)行校核。

三、我國縣域和縣城整體城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及規(guī)律分析

3.1 人口城鎮(zhèn)化格局基本形成

近10年，在全國縣域常住人口普遍負(fù)增長的背景下，縣城人口規(guī)模卻快速增長。2020 年，全國縣級單元常住總?cè)丝谶_(dá) 7.45 億人，縣城平均常住人口 13.2 萬人，縣城人口占縣域人口平均比重由 25% 提升至 35%。從區(qū)域來看，東部地區(qū)縣城人口規(guī)模最大，中西部縣城人口增速更快，人口變化特征與主體功能區(qū)總體匹配。

3.2 經(jīng)濟(jì)活力是人口集聚主動力

縣級人口城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。GDP 規(guī)模越高的縣城，人口規(guī)模相對越大，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對不足的縣，縣城對縣域內(nèi)人口的集聚能力反而更強(qiáng)。東部地區(qū)及城市化發(fā)展區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)水平顯著領(lǐng)先，縣城人口穩(wěn)定性更高。

3.3 土地城鎮(zhèn)化速度高于人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程

全國縣城固定資產(chǎn)投資持續(xù)高速增長，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平與城鎮(zhèn)化水平正相關(guān)。2008-2020 年，縣城平均固定資產(chǎn)投資增長了 47 倍，縣城供水普及率、生活垃圾處理率、污水處理率等接近大城市水平。縣城人口增長比例與固定資產(chǎn)投資增加情況具有一定相關(guān)性，但并非完全匹配，不同地區(qū)縣城固定資產(chǎn)投資對就地城鎮(zhèn)化帶動能力存在差異。

四、以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化典型案例分析

4.1 案例縣的選擇與基本特征

研究選取了浙江省德清縣、河北省正定縣、河北省玉田縣、四川省資中縣、陜西省定邊縣和湖北省遠(yuǎn)安縣6個案例縣，涵蓋不同分區(qū)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)實力、人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化水平的縣域單元，旨在通過比較分析各地城鎮(zhèn)化路徑的差異。

4.2 案例縣的城鎮(zhèn)化路徑比較

（1）高度城鎮(zhèn)化地區(qū)：位于長江三角洲城市群的全國百強(qiáng)縣德清縣以縣城為核心、重點鎮(zhèn)為支撐，全域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素，促進(jìn)城鄉(xiāng)共享共富，形成城鄉(xiāng)融合的健康城鎮(zhèn)化模式。位于京津冀城市群的正定縣則借助區(qū)域協(xié)同與產(chǎn)業(yè)帶動，實現(xiàn)縣城聚集型城鎮(zhèn)化模式，通過高標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域一體化設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)對外聯(lián)系，高質(zhì)量謀劃縣城產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，帶動人口聚集。

（2）農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)：位于東部地區(qū)國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的玉田縣，通過保障農(nóng)業(yè)主產(chǎn)功能，集中公服和基礎(chǔ)設(shè)施資源投放，提升縣城綜合承載力，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)帶動就業(yè)，促進(jìn)人口就地城鎮(zhèn)化。位于西部國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的百萬人口農(nóng)業(yè)大縣資中縣，則以建設(shè)“國家級農(nóng)業(yè)高新區(qū)”為抓手，發(fā)展農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，通過統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、產(chǎn)業(yè)就業(yè)和制度建設(shè)，形成縣-鎮(zhèn)-村一體化的 “兼業(yè)” 城鎮(zhèn)化模式。

（3）區(qū)位偏遠(yuǎn)、兼具復(fù)合主體功能的地區(qū)：西部城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，兼具省級生態(tài)功能的定邊縣，通過資源型產(chǎn)業(yè)帶動和移民安置引導(dǎo)人口向縣城周邊集聚，形成高度集聚且非均衡的城鎮(zhèn)化模式。國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、省級重點生態(tài)縣遠(yuǎn)安縣則積極探索精明收縮型城鎮(zhèn)化路徑，引導(dǎo)人口向縣城和重點地區(qū)梯次轉(zhuǎn)移，提升縣城產(chǎn)業(yè)、設(shè)施和空間品質(zhì)，實現(xiàn)縣域收縮與縣城壯大的就地城鎮(zhèn)化模式。

4.3 以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化的共性特征

一是縣域內(nèi)人口流動特征趨于多元，縣城成為城鎮(zhèn)化的適宜地。

二是不同縣因區(qū)域、資源稟賦和規(guī)模差異，縣城發(fā)展路徑持續(xù)分化。

三是縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，對本地城鎮(zhèn)化具有重要支撐，呈現(xiàn)多元化格局。

四是縣城格局適度拉大與重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色發(fā)展，有利于促進(jìn)就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

五是關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施保障與縣城城鎮(zhèn)化互相促進(jìn)。

六是各地政府政策與制度創(chuàng)新是持續(xù)推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化的重要保障。

4.4 以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化的若干挑戰(zhàn)

一是與大城市相比，縣域和縣城與大城市相比競爭優(yōu)勢不足，人口被虹吸嚴(yán)重。

二是處于不同分區(qū)類型、不同發(fā)展階段的縣域城鎮(zhèn)化差異引導(dǎo)重點尚不明確。

三是作為城鎮(zhèn)體系中間環(huán)節(jié)，縣城產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境與服務(wù)不足，就地城鎮(zhèn)化難以持續(xù)。

四是縣域和縣城土地利用的效率低，存量空間有限，城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到制約。

五是縣城建設(shè)品質(zhì)普遍不高，城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施不均衡，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。

六是縣城綜合治理能力相對較弱，城鎮(zhèn)發(fā)展體制機(jī)制支撐尚不健全。

五、推進(jìn)以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化建議

5.1 立足“以人為本” 原則，尊重人口變化規(guī)律

結(jié)合縣城人口特點和發(fā)展規(guī)律，構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求的發(fā)展路徑與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)縣域產(chǎn)業(yè)多元化，提升縣城對農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和收入水平的支撐能力，注重縣城生活品質(zhì)提升，增加生活便利度，優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)和人居環(huán)境。

5.2 堅持分區(qū)分類施策，引導(dǎo)縣城科學(xué)發(fā)展

立足縣級資源稟賦與主體功能區(qū)差異，合理引導(dǎo)縣城發(fā)展路徑與就地城鎮(zhèn)化模式。城市化發(fā)展區(qū)的縣應(yīng)主動融入?yún)^(qū)域發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縣應(yīng)注重有效服務(wù)“三農(nóng)”，重點生態(tài)功能區(qū)及人口流失縣城則需加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中。

5.3 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)，提升本地就業(yè)增收

通過多種方式加強(qiáng)縣級產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)，重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)；承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)落地和本地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化；利用跨地區(qū)幫扶聯(lián)動政策促進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)循環(huán)，引導(dǎo)“三農(nóng)” 服務(wù)功能在縣城集聚。

5.4 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建城鎮(zhèn)化多元格局

以縣-鎮(zhèn)-村多元發(fā)展格局促進(jìn)縣城空間高效利用，支持城中村改造、城市更新等；注重縣城與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及中心村建設(shè)結(jié)合，分解縣城建設(shè)壓力；構(gòu)建縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地和設(shè)施建設(shè)聯(lián)動關(guān)系，預(yù)留民生發(fā)展空間。

5.5 優(yōu)化縣城重點設(shè)施，提升宜居宜業(yè)水平

區(qū)別大城市建設(shè)模式，突出縣城小尺度、高質(zhì)量、低成本的建設(shè)特點，逐步提升縣城居住品質(zhì)，建立完善住房保障體系；推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)增量提質(zhì)，尤其是提升基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育設(shè)施建設(shè)；完善縣域道路交通設(shè)施，提升人口本地就業(yè)與兼業(yè)水平。

5.6 加快縣級制度創(chuàng)新，優(yōu)化政策保障措施

探索促進(jìn)城鄉(xiāng)人口雙向流動的落戶政策，強(qiáng)化農(nóng)民職業(yè)技能和就業(yè)服務(wù)培訓(xùn)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，促進(jìn)人、地、房服務(wù)均衡發(fā)展；推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場；加大財政和金融對縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，探索差異化財政支持政策。

六、結(jié) 語

縣城作為我國新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵載體，在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進(jìn)共同富裕等方面肩負(fù)著重要使命。通過對全國縣域單元的深入分析以及典型案例的研究，不僅揭示了縣城就地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與規(guī)律，更針對面臨的挑戰(zhàn)提出了切實可行的建議，助力縣城在新時代綻放新的光彩，成為人們向往的宜居宜業(yè)之地。

(本文是基于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司《以縣城為重要載體、以縣域為單元的就地城鎮(zhèn)化案例研究》課題成果的整理提煉。感謝村鎮(zhèn)建設(shè)司牛璋彬、侯文峻等領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，感謝北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院鄭筱津、盧慶強(qiáng)、王健等領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)。感謝項目組其他成員：陳珊珊、曾婧、余婷、劉津玉、韓經(jīng)緯、林依然、劉沖、馮丹玥、齊瑞、江藝東、夏竹青等的研究貢獻(xiàn)。)

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排版｜李剛

封面圖｜圖蟲網(wǎng)