導(dǎo)讀

近年來，檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能，以公益訴訟檢察履職加強對行政機關(guān)的外部監(jiān)督，推動完善公益保護協(xié)同機制、構(gòu)建人民深度參與的公益保護大格局，有力地支持了城市更新的可持續(xù)發(fā)展。

本文字數(shù)：3035字

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作者 | 林儀明、劉新上海市人民檢察院

城市更新一頭連著城市發(fā)展，一頭連著民生福祉。自2020年中央部署實施城市更新行動以來，相關(guān)行政機關(guān)聚焦城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升等方面取得了重要進展，但城市更新的可持續(xù)發(fā)展進程也面臨著歷史文化遺產(chǎn)損毀、安全問題顯露、生態(tài)資源破壞等風險。與此同時，檢察公益訴訟以其獨特的法律監(jiān)督屬性和公益保護職能，成為城市更新中不可或缺的一環(huán)。近年來，檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能，以公益訴訟檢察履職加強對行政機關(guān)的外部監(jiān)督，推動完善公益保護協(xié)同機制、構(gòu)建人民深度參與的公益保護大格局，有力地支持了城市更新的可持續(xù)發(fā)展。

01

在助力城市更新中

聚焦重點領(lǐng)域開展公益訴訟

城市更新是一個復(fù)雜的過程，可能存在不同利益的沖突，難免出現(xiàn)城市更新惠及一部分人利益但損害社會公共利益的情況。在城市更新發(fā)展過程中以檢察力量加強公益保護，有助于解決個別領(lǐng)域和環(huán)節(jié)產(chǎn)生的“公地悲劇”，確保城市更新工作始終在法治軌道上有序推進。

一是督促保護歷史文化遺產(chǎn)。對于老舊城區(qū)升級改造、新城規(guī)劃建設(shè)過程中導(dǎo)致的城市歷史文化遺產(chǎn)破壞問題，檢察機關(guān)可以依法開展文物保護領(lǐng)域公益訴訟辦案工作。一方面，檢察機關(guān)可以發(fā)揮行政公益訴訟檢察職能，督促相關(guān)政府職能部門在實施城市更新過程中加強城市文化遺產(chǎn)保護。當前，由行政機關(guān)主導(dǎo)的文化遺產(chǎn)保護工作總體上卓有成效，但也存在部分行政機關(guān)“亂作為”“不作為”等現(xiàn)象，因此有必要通過行政公益訴訟加強對相關(guān)行政機關(guān)履職的外部監(jiān)督。如上海市檢察機關(guān)針對德鄰公寓等不可移動文物、山陰路等歷史文化風貌區(qū)中存在的違法拆改、修繕不及時等可能造成歷史文化遺產(chǎn)毀損滅失的問題，依法及時督促有關(guān)機關(guān)和責任主體及時履行修繕管護義務(wù)，以“繡花”“織補”等微改造方式，有效平衡了城市更新工作開展與城市風貌延續(xù)。另一方面，檢察機關(guān)還可以發(fā)揮民事公益訴訟檢察職能，對直接毀損文化遺產(chǎn)、需要承擔民事責任的建設(shè)施工單位及其他主體追索民事責任，要求其恢復(fù)原狀、賠償損失等，在行政處罰過輕、刑事處罰畸重的中間地帶發(fā)揮兜底、補充作用。

二是督促保障城市公共安全。城市更新過程中會涉及諸多公共安全問題，如老舊燃氣管道的改造安全問題、高層建筑消防設(shè)施的安全改造問題、城市二次供水的安全問題、老舊電梯及加裝電梯的質(zhì)量安全問題、電動自行車消防安全問題等。對此，檢察機關(guān)可以充分發(fā)揮檢察公益訴訟的預(yù)防性功能，在相關(guān)項目規(guī)劃之時及時發(fā)現(xiàn)可能存在的安全隱患，向政府和有關(guān)部門提出加強城市公共安全措施的建議，保證城市更新工作安全、有序進行。比如，上海市閔行區(qū)檢察院針對轄區(qū)多個住宅小區(qū)存在的房屋外立面大面積開裂、脫落的情況，督促主管行政機關(guān)監(jiān)督和指導(dǎo)住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主委員會等對共用部分采取應(yīng)急處置措施并制定維修方案，助力消除高空墜物安全隱患;上海市徐匯區(qū)檢察院針對既有多層住宅加裝電梯項目工程中施工單位未依法檢測建材產(chǎn)品質(zhì)量安全、未嚴格按照設(shè)計圖紙施工，電梯鋼柱偏位造成嚴重安全隱患的問題，督促相關(guān)行政機關(guān)依法處罰并監(jiān)督施工單位調(diào)整工程建設(shè)方案，助力保障加裝電梯工程質(zhì)量安全。

三是督促修復(fù)和保護城市生態(tài)系統(tǒng)。城市更新中的各類工程建設(shè)在推動城市生態(tài)修復(fù)和生態(tài)建設(shè)、推進城市可持續(xù)發(fā)展的同時，也給生態(tài)環(huán)境治理帶來了新的挑戰(zhàn)。檢察機關(guān)在城市更新過程中可以重點關(guān)注以下幾個辦案方向。第一，土壤保護與污染治理。在城市更新項目中，對于相關(guān)主體違反環(huán)保法律規(guī)范造成土壤破壞和侵蝕的，檢察機關(guān)應(yīng)當督促相關(guān)行政機關(guān)依法作出處理;土壤已經(jīng)受到污染的，可以通過民事公益訴訟訴請有關(guān)責任單位采取生物修復(fù)、物理治理等手段重建土壤生態(tài)系統(tǒng)，避免污染地塊入市造成二次污染。第二，水資源保護與黑臭水體治理。檢察機關(guān)可以以城市更新為契機推動政府職能部門解決雨污混接、污水處置設(shè)施不足等導(dǎo)致的城市黑臭水體問題，推進城市水土保持和生態(tài)清潔小流域建設(shè)。第三，關(guān)注生態(tài)修復(fù)與生物多樣性保護，防止以城市更新為名導(dǎo)致林地、濕地、灘涂等自然資源破壞以及原生動植物生存環(huán)境破壞。此外，檢察機關(guān)還應(yīng)重點關(guān)注城市更新過程中施工作業(yè)導(dǎo)致的揚塵污染、光污染、噪聲擾民等新問題，以及違法傾倒建筑渣土等固廢造成生態(tài)環(huán)境污染的問題。

四是關(guān)注特定群體利益保護。檢察機關(guān)可以通過關(guān)注城市更新過程中新、改、擴建的公共設(shè)施是否按照規(guī)范標準依法設(shè)置無障礙通道、無障礙衛(wèi)生間、母嬰室等，推動在城市更新過程中落實無障礙環(huán)境建設(shè)與主體工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步施工、同步驗收、同步交付使用，全面加強主要公共區(qū)域的無障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造，維護特定群體合法權(quán)益，以檢察公益訴訟助力城市生活更美好。比如，上海市松江區(qū)檢察院針對轄區(qū)在建道路工程未將無障礙設(shè)施建設(shè)納入規(guī)劃設(shè)計方案、未依法落實“五同步”建設(shè)要求的問題，監(jiān)督有關(guān)責任主體優(yōu)化調(diào)整施工方案，保障特定群體在城市更新中的合法利益。

五是關(guān)注國財國土資源依法保護與合理利用。檢察機關(guān)可以通過檢察監(jiān)督防止有關(guān)職能部門在城市更新中大拆大建浪費國有財產(chǎn)和國土資源，也可以關(guān)注城市更新中相關(guān)財政補貼和稅費的依法實施，以避免國財流失問題發(fā)生，還可以探索推進閑置土地和低效用地領(lǐng)域公益訴訟。比如，對于城區(qū)的低效零星空地，若使用權(quán)人未按照有關(guān)約定或規(guī)定動工開發(fā)，相關(guān)行政機關(guān)也未按照《閑置土地處置辦法》等有關(guān)規(guī)定對國有建設(shè)用地采取征繳土地閑置費、無償收回等處置措施，檢察機關(guān)可以通過開展國有土地使用權(quán)保護公益訴訟工作，助力盤活閑置土地。

02

在助力城市更新中

檢察公益訴訟的履職路徑和方式

一是依法規(guī)范履職，推進依法行政。公益訴訟檢察要以“可訴性”為標準，區(qū)分不同的違法行為特征、公益損害類型，精準選擇監(jiān)督方式、規(guī)范開展履職工作，依法啟動行政公益訴訟、民事公益訴訟程序，以高質(zhì)量檢察實踐助力城市更新的可持續(xù)發(fā)展。尤其是在行政公益訴訟檢察辦案中，檢察機關(guān)既要注重督促行政機關(guān)依法履職，力求在審前解決公益損害問題，又要注重把握職責界限，做到履職不缺位、盡責不越位。

二是發(fā)揮協(xié)同治理效能，以法治力量護航城市更新。城市更新是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅要實現(xiàn)空間環(huán)境的改善，還要兼顧社會、經(jīng)濟、文化、治理等多重目標。目前全國已有400多個城市成立了城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，城市更新工作的組織機制和制度政策框架日益完善，檢察機關(guān)要主動融入黨和政府工作規(guī)劃，聚焦核心任務(wù)充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能作用，與各有關(guān)部門加強工作協(xié)同，形成保護和治理的合力。對于城市更新工作中涉及多主體工作、職能交叉不清、“九龍治水”等難題，檢察機關(guān)可以通過公益訴訟檢察履職推動多部門厘清職責，建立長效、協(xié)同機制，促進系統(tǒng)治理、綜合治理。

三是踐行人民城市理念，全方位貫徹全過程人民民主。在公益訴訟檢察辦案中，除了聚焦城市更新的重點領(lǐng)域高質(zhì)效辦好每一個案件，還要將全過程人民民主理念融入城市治理現(xiàn)代化和辦案全過程。一方面，要進一步拓寬人民參與的廣度，加強與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等的銜接，積極對接民主黨派、群團組織、志愿服務(wù)機構(gòu)，主動獲取與城市更新密切相關(guān)的信息。另一方面，要進一步加強專業(yè)參與的深度，充分發(fā)掘“益心為公”志愿者、高等院校專家等“外腦”參與辦案，協(xié)助開展調(diào)查勘驗、解答專業(yè)問題等，推動實質(zhì)化解決辦案難題。同時，要利用好公益訴訟聯(lián)系點、“益心為公”志愿者之家等線下實體化運行平臺，完善參與機制和保障措施，推進人民城市理念在公益訴訟檢察辦案中的規(guī)范化運行。

本文來源：正義網(wǎng)

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