走出去智庫（CGGT）觀察

近日，布魯蓋爾研究所發布報告"A smart European strategy for electric vehicle investment from China"認為，中國電動汽車在歐洲的投資有助于歐盟脫碳，但也帶來了風險，需要一個統一的歐盟戰略來使其與氣候、工業和安全目標保持一致。

關于歐盟電車戰略的最新報告揭示出中國電動汽車投資正面臨"氣候貢獻"與"安全風險"的雙重標簽博弈。走出去智庫（CGGT）戰略研究部監測顯示：2025年上半年中國新能源汽車對歐出口同比激增75.2%，寧德時代、比亞迪等頭部企業已在歐布局超百億歐元產能，但反補貼調查與數據安全爭議使每筆投資都成為戰略博弈。

作為長期服務中企全球化的戰略智庫，CGGT獨創"雙軌洞察"服務體系：

·合規戰略洞察：實時追蹤歐盟《外國補貼條例》等監管工具演化，預警投資審查紅線

·公關戰略洞察：構建"技術貢獻-就業創造-氣候承諾"三位一體傳播框架，化解政治風險

本文深度解碼歐盟最新政策工具箱，為中企提供破局歐洲市場的戰略路線圖。今天，走出去智庫（CGGT）編譯布魯蓋爾研究所文章的主要內容，供關注歐洲電車市場的讀者參閱。

要點

1、戰略窗口期：歐盟電池產能缺口巨大，中國投資可快速填補，但需綁定技術轉移與本地研發承諾。

2、監管杠桿解析：歐盟正將《外國補貼條例》轉化為事實投資審查工具，中企需提前規劃"合規緩沖方案"。

3、破局關鍵點：通過合資研發中心+本地供應鏈綁定，將市場準入壓力轉化為技術合作籌碼。

4、數據戰應對：《通用數據保護條例》（GDPR）與《關于在歐盟實現高度統一網絡安全措施的指令》（NIS2指令）構成新型貿易壁壘，需建立"歐盟數據本地化"防火墻。

正文

一、歐洲電動汽車轉型的關鍵窗口

道路運輸脫碳是歐盟氣候戰略的主要支柱之一。乘用車產生的排放量占歐盟運輸部門的一半以上，該部門總體占歐盟溫室氣體排放量的 29%。與發電或重工業不同，道路運輸的排放一直難以下降。因此，有必要迅速轉向低排放汽車——主要是電動汽車（EV）。

然而，事實證明，通往大眾市場電動汽車車隊的途徑比預期的要復雜得多。歐洲制造商繼續在成本競爭力方面苦苦掙扎，很少有歐洲電動汽車車型的售價低于 30,000 歐元，平均價格保持在 50,000 歐元以上。高昂的前期成本、不足的充電基礎設施以及歐盟國家之間的不均衡推廣阻礙了采用電動汽車，尤其是中低收入家庭。

這一差距為中國汽車制造商帶來了機會。受益于多年的國家驅動產業政策和緊密整合的供應鏈，比亞迪、吉利、零跑等品牌將低成本車型帶到了歐洲市場。到 2024 年，在歐盟銷售的電動汽車四分之一是中國制造的——從 2019 年的幾乎為零大幅上升。這些車輛的平均零售價為 32,000 歐元，這對注重成本的消費者來說是一個有吸引力的選擇，對國內生產商來說也是一個巨大的挑戰。

競爭壓力與緊張的地緣政治格局和全球貿易日益分散相吻合。隨著中國本土生產越來越多地替代進口，歐洲制造商面臨著國內市場份額的侵蝕，對中國（曾經是主要利潤中心）的出口也在減少。與此同時，特朗普總統的關稅和監管壁壘正在擾亂既定的貿易模式，包括歐盟對美國的汽車出口。

在此背景下，中國對歐洲電動汽車和電池行業的外國直接投資（FDI）正在加速。資本的涌入帶來了明顯的好處：它有助于擴大生產規模，創造區域就業機會，并支持實現氣候目標。但它也引發了戰略問題。其中包括中國國家補貼競爭導致的市場扭曲、潛在的公共安全漏洞（包括數據和關鍵基礎設施風險）以及長期經濟依賴，歐洲可能被鎖定在電動汽車價值鏈的低價值部分。

歐盟認識到這些對歐洲氣候目標及其工業基礎的相互交織的威脅，已開始做出回應。采取的措施包括歐盟委員會對中國電動汽車征收關稅，并在《清潔工業協議》的背景下通過“歐洲汽車行業行動計劃”，這是歐盟委員會于 2025 年 2 月發布的一項廣泛、不具約束力的戰略，旨在推動歐洲工業脫碳，同時提高其競爭力。

布魯塞爾還開始承認外國直接投資（FDI）的雙重性質，尤其是來自中國的外國直接投資，既是綠色轉型的推動者，也是戰略風險的潛在來源。對于歐洲政策制定者來說，問題不應該是是否與中國資本接觸——整個歐洲大陸的工業工廠已經做出了這一決定，真正的挑戰是如何確保這波外國投資有助于而不是破壞歐盟的核心目標。

然而，國家層面的政策仍然支離破碎。投資篩選、國家援助和補貼制度的不同方法削弱了歐盟的集體影響力，并使根據歐洲的長期利益塑造外國資本流動的任務變得復雜。

二、中國對歐洲電動汽車行業的直接投資

中國對歐洲電動汽車行業的投資已從歐洲大陸綠色工業轉型的邊緣地區轉為核心。2024 年，中國在電動汽車領域的綠地投資徘徊在 50 億歐元左右，比 2022 年增長了 50% 以上，占當年中國對歐洲完成的所有綠地外國直接投資的一半（圖 1）。

圖 1：中國在歐盟和英國完成的境外交易

資料來源：基于 MERICS 和 Rhodium Group 的 Bruegel。注意：主要交易僅包括 500 萬美元以上的交易。數據參考歐盟 27 國 + 英國。數據僅指已完成的出站交易。EV 包括電池、電池零件和 EV 組件。

工廠級投資數據顯示，中國已成為歐洲電動汽車供應鏈的第二大投資者，僅次于歐盟內部的資金流動，領先于美國和其他亞洲經濟體（圖2）。這些是長期的、資本密集型的賭注。與投資組合流動不同，制造業的外國直接投資創造了“粘性”資產：它們塑造了勞動力市場、技術架構和供應商生態系統，并在幾十年內影響著政策。

圖2：2020-2024年歐洲電池投資（按來源劃分）

資料來源：勃魯蓋爾。注：投資統計數據是在工廠層面（即特定地點的公司）。歐洲是指歐盟 27 國、挪威、瑞士和英國。數據以 2023 歐元表示。

這些投資現在幾乎涵蓋整個價值鏈：從上游正負極材料到中游電池和組件生產，再到下游電動汽車組裝和電池回收。旗艦項目包括寧德時代位于匈牙利德布勒森的耗資 73 億歐元的電池超級工廠（預計于 20254 年投產）和遠景 AESC 位于法國杜埃島的耗資 20 億歐元的工廠（也將于 20255 年投產）。中國的電動汽車投資也流入了比利時、德國、荷蘭、波蘭、斯洛伐克和瑞典（Kratz et al， 2025）。

圖3：按產品類別劃分的從中國進口到勃蘭登堡州和圖林根州的進口額（單位：10億歐元）

資料來源：Destatis。注：盡管開工較早，但圖表顯示，直到 2021 年，進口量仍然溫和，這表明大部分設備進口并非發生在早期建設期間，而是發生在調試和生產啟動的最后準備階段。這與典型的項目開發周期一致，在 2022 年和 2023 年投產之前，在運營前爬坡的最后階段安裝高價值機械和電氣部件。

大部分價值創造仍然在供應鏈的上游部分，而不是總裝。越來越多的證據表明，在從建設到運營準備的過渡過程中，中國和外國對歐盟汽車和電池行業的投資通常涉及進口的前置階段，尤其是電氣設備。從中國進口到德國各州的電氣設備大幅增加，例如寧德時代于 2019 年開始建設電池工廠的圖林根州，以及特斯拉超級工廠所在地勃蘭登堡州，該工廠于 2020 年破土動工（圖 3）。

較新的項目顯示出更大整合的跡象。據報道，比亞迪在匈牙利的 40 億歐元投資包括與德國杜爾等歐洲公司達成供應商合作伙伴關系協議以及意大利的 Brembo 和 Pirelli。比亞迪位于匈牙利/斯洛伐克邊境科馬羅姆的電動客車工廠自 2017 年開始運營，最初約 20% 的零部件來自歐洲供應商，但到 2019 年，這一數字上升到 30% 至 50%。

造成這種情況的一個原因是電池制造中設備采購的前置性：世界領先的電池制造機械供應商無錫先導智能裝備股份有限公司等通常在初始建造和調試階段交付大部分高價值機械。這意味著大多數設備都是預先安裝的，而后期階段更側重于整合當地供應商進行輔助輸入和維護。

2.1 機會

中國的電動汽車和電池投資有助于擴大歐盟產能、振興區域經濟并支持技術轉讓，所有這些都是歐洲綠色和工業轉型的合理優先事項。根據歐盟目前的外國直接投資篩選和治理框架吸引中國投資可以做出貢獻，前提是將其謹慎地融入更廣泛的國內和國際伙伴關系生態系統中。

2.1.1 擴大電池生產規模

歐盟已通過《凈零工業法案》設定了到 2030 年國內生產滿足 90% 的電池制造本地化目標，這意味著制造能力至少為 550 GWh。但歐洲目前遠未達到這一目標，只有 200 GWh左右營電池容量和 190 GWh 組件組裝能力，而預計到 2030 年需求將超過 1 TWh。

雖然歐盟支持的項目，例如法國電池制造商 Verkor 在歐洲共同利益重要項目 （IPCEI） 下經常與融資延遲作斗爭，甚至倒閉。但企業通過成熟的外國參與者彌合歐洲的電池產能缺口，有助于實現近期目標，并確保電動汽車供應鏈跟上不斷增長的需求。

雖然利用中國的外國直接投資來填補眼前的缺口是有意義的，但最終的基準應該是這種投資是否補充了國內能力建設和向更符合歐盟規范的合作伙伴的多元化。

2.1.2 區域發展和創造就業機會

中國的外國直接投資還可以支持區域再工業化，特別是在中歐和東歐。這些地區的許多細分市場都是與內燃機 （ICE） 車輛（例如發動機部件、燃油系統和排氣部件）相關的供應鏈的一部分，隨著綠色轉型的加速，這些汽車面臨過時的風險。國際貨幣基金組織的模型表明，有針對性的外國投資可以通過幫助地區從內燃機相關供應鏈轉向電動汽車生產來緩解綠色轉型帶來的經濟錯位。例如，寧德時代在匈牙利的工廠預計將提供 9,000 個工作崗位。在西班牙，奇瑞計劃重新啟動自 2021 年以來閑置的位于巴塞羅那的原日產工廠。這些項目有可能使工業活動多樣化并推進共同目標。

寧德時代愛爾福特工廠和比亞迪匈牙利客車工廠的早期證據表明，在過渡到當地全面就業之前，一種讓外籍員工培訓當地工人的方法——明確的框架有助于最大限度地發揮這些積極的溢出效應，使這一目標在穩健的國家和歐盟戰略中實施時既現實又具有社會價值。

值得注意的是，在這里，影響的深度也取決于投資的結構。嚴重依賴外部勞動力或需要有限本地組裝的項目對當地利益有限。除非對當地招聘、供應商參與和培訓有要求，否則投資可能無法提供持久的經濟彈性。

2.1.3 知識轉移和創新溢出的潛力

中國電池和電動汽車企業在歐洲落后的領域處于領先地位：成本優化、制造規模和能源密度。他們在歐洲市場的存在有利于推動歐洲制造商更接近創新前沿。事實上，在中等競爭水平下，創新達到頂峰，然后在競爭變得過于激烈時下降。Aghion 等人（2005 年）發現，汽車行業的專利活動遵循這條曲線，當行業“并駕齊驅”時，創新最大化。特斯拉推動的電動汽車開發加速就是一個很好的例子：該公司充當了關鍵的概念驗證和市場催化劑，展示了電動汽車的可行性和吸引力，從而加快了行業對電動汽車技術的接受度，并表明新進入者可以在電動汽車領域競爭，幫助驗證該技術的商業潛力。

知識轉移和運營知識可以加速歐洲在大批量制造和電池效率方面的進步。結構良好的合資企業、供應商合作伙伴關系和合作研發可以提升歐洲公司的競爭前沿，補充國內創新。然而，有證據表明，當存在主動的專業知識交流而不是被動的組裝作時，就會產生更深層次的學習效果，這意味著學習的好處取決于投資的嵌入方式。具有綜合研發和強大的本地供應網絡的全周期工廠更有可能產生溢出效應。相比之下，很少涉及知識產權的最小組裝平臺或合作伙伴關系，可能對投資者來說除了市場準入之外沒有什么好處。

2.2 風險

外國投資——無論是否中國投資——都會帶來結構性經濟、技術和安全風險，可能會限制歐盟指導其自身產業政策的能力。

此外，在當前緊張的地緣政治環境中，歐洲在關鍵原材料和電池零部件方面對中國企業的依賴也是一個弱點。中國在很大程度上控制了鋰、鎳、鈷和稀土的精煉和加工，這些都是電動汽車的重要投入。對于歐洲汽車行業來說，這意味著突然的限制或價格沖擊可能會擾亂生產，阻礙經濟實惠的電動汽車的生產規模，并削弱工業彈性。

此外，中國公司更廣泛地融入歐洲的電動汽車和電池供應鏈可能會使歐洲進入主要出口市場（尤其是美國）變得復雜。雖然特朗普總統迄今為止沒有發出任何具體威脅，要求歐盟以排除中國為條件進入美國市場，但其政府的強硬立場和更廣泛的貿易措施給盟友帶來了強大壓力，要求他們限制與中國的關系并實現供應鏈多元化。這包括向歐盟施壓，要求其收緊出口管制和投資審查，以及與中國價值鏈脫鉤。

2.2.1 市場扭曲

中國的電動汽車產業受益于國家的慷慨支持。2016 年至 2023 年間，中國上市公司的補助金增長了 67%。這種支持結合了直接資金、國有銀行的信貸以及低成本的土地和基礎設施，為中國電動汽車制造商創造了無與倫比的成本優勢。

2.2.2 公共安全風險

由于電動汽車現在是軟件定義產品，電子和技術 FDI 構成了與數據安全和未經授權訪問敏感信息相關的特殊風險，以及中國國有企業 （SOE）。盡管本地組裝的車輛必須符合歐盟技術標準，但嵌入式硬件和專有軟件可能不透明，從而產生難以監控和緩解的持久漏洞。

外國直接投資可以促進敏感技術或專業知識的轉讓。現代電動汽車收集和處理敏感數據，包括實時位置、駕駛行為甚至生物識別標識符。數字技術的普及使數據安全成為限制外國投資的首選理由。

這種擔憂反映了數據流安全化和收緊外國投資審查流程的更廣泛趨勢：對關鍵基礎設施的外國投資原則上可能會造成網絡攻擊的脆弱性，包括虛假數據注入和拒絕服務，促使本研究檢查智能網絡物理電力系統 （CPPS） 中的漏洞。充電基礎設施——現在是關鍵國家能源網的一部分——如果依賴于外國制造的控制系統或網絡管理工具，可能會成為網絡入侵或破壞的入口點。

作為一種外交政策工具，國內 FDI 篩查的重要性日益增加，尤其是在中美戰略競爭的背景下。在危機或地緣政治對峙中，與國家相關的公司可能面臨中斷運營或利用這些技術后門的壓力。雖然這也會損害外國投資者的利益，但從歷史上看，共同的經濟成本不足以防止政治升級。

2.2.3 長期經濟依賴與價值捕獲

也許最根本的風險是，歐洲被鎖定在裝配、物流和低技術服務等低附加值活動中，而研發、知識產權和戰略控制則留在國外。外國直接投資往往無法在東道國經濟體中產生可觀的國內增值，特別是在 2004 年及之后加入歐盟的成員國。

雖然進口補貼陰極或精煉鋰有助于滿足歐洲的短期投入需求并支持當地電池生產，但戰略擔憂是，如果不努力在歐洲境內或與值得信賴的合作伙伴一起建立有彈性的上游產能，這種依賴可能會持續存在。即使本地組裝和電池生產創造了就業機會，如果價值鏈的重要階段（加工、正極生產和先進研發）仍然集中在國外并受到非市場優勢的影響，那么收益也會受到限制。

這種擔憂不是理論上的。捷克、匈牙利、波蘭和斯洛伐克的外國汽車投資（主要來自歐洲和東亞汽車制造商）的經驗提供了一個警示。盡管有大量資本流入，但它們仍然停留在低技能領域。即使沃爾沃或蔚來汽車等公司宣布在東歐設立研發中心，它們通常也服務于合規職能，而不是提供創新領導。在許多情況下，外國公司作為東道國經濟中的飛地運營，與當地企業幾乎沒有聯系。這種孤立限制了可以提高國內生產能力的技術轉讓和知識溢出。

2.2.4 分散的國家辦法和治理風險

這些投資的治理不能脫離歐盟與中國的更廣泛關系來理解。自 2019 年以來，“合作伙伴”的標簽已經逐漸消失，特別是在清潔技術和先進制造業方面，補貼、市場準入和知識產權保護的不對稱性正在加劇。

這種差異正變得越來越明顯。貿易緊張局勢的再度升溫、美國政府的立場以及美國和歐盟對中國電動汽車的新關稅表明，外部環境更具爭議性。對布魯塞爾來說，這意味著 FDI 治理的風險比以往任何時候都高，盡管歐盟在這方面的格局是分散的。

一些國家開始積極吸引中國投資，尋求將其納入國家再工業化戰略。匈牙利已成為比亞迪、寧德時代、EVE Power 和三星 SDI 等公司的主要樞紐，受益于國家支持的稅收減免和贈款。到 2024 年，僅匈牙利就占中國在歐洲投資總額的 31%，這不僅反映了其工業能力，還反映了其對中國的公開擁抱。

此外，西班牙通過贈款和貸款向遠景公司提供了 3 億歐元（占項目成本的近 25%），法國批準了 4800 萬歐元的贈款（占項目成本的 4.4%）用于遠景公司的工廠。相反，瑞典等國家則施加了更嚴格的條件，反映出日益增長的戰略擔憂。

三、歐盟的工具箱

歐盟需要一個全面的工具箱來利用與外國（尤其是中國）投資電動汽車和電池行業相關的機遇并管理相關風險。這些工具應將吸引和塑造投資的激勵措施與懲戒有害做法的防御措施結合起來，并應涵蓋從貿易政策和國家援助到可持續性、網絡安全和數據保護等領域。

值得注意的是，歐盟的超國家地位，對成員國國家安全的管轄權有限，加上其對符合世界貿易組織的秩序的持續承諾，限制了其相對于其他經濟體的政策選擇。然而，雖然歐盟缺乏集中的投資審查機構，但它已經擁有完善的工具，特別是在貿易防御和《外國補貼條例》（FSR，法規（歐盟）2022/2560）和歐盟電池條例（法規（歐盟）2023/1542）方面）。這些工具可用于激勵具有足夠附加值的投資，并應對非市場風險。

3.1 國家援助和歐盟資金

匈牙利的數據顯示，該國大多數第三國電動汽車投資都獲得了國家援助，約占項目總價值的 8%。盡管這些資金由成員國支付，但它們需要歐盟層面的批準，這賦予了歐盟委員會相當大的影響力來影響支持條款并使其與戰略目標保持一致。

目前，獲得公共支持，如國家援助、創新基金贈款或歐洲投資銀行 （EIB） 融資，并未與促進更高附加值活動或技術轉讓的條件系統性地掛鉤。這些資金的附加條件僅限于創造就業機會和防止扭曲。國家援助可用于激勵更高的歐盟附加值和就業，并防止歐盟國家試圖吸引外國投資的競爭。

3.2 貿易防御

為了減輕市場扭曲和戰略依賴性帶來的供應風險，歐盟制定了貿易防御工具。值得注意的是，在反補貼調查之后，歐盟于 2024 年 10 月對中國電動汽車進口征收 17% 至 45% 的反補貼稅 （CVD），以及 10% 的最惠國待遇 （MFN）。

然而，差距仍然存在。為了應對CVD，中國企業越來越多地將出口轉向插電式混合動力汽車（PHEV）。這些工具仍可能受益于中國類似形式的國家支持，從而可能規避貿易防御措施的意圖。因此，市場扭曲和供應鏈依賴的潛在風險可能持續存在，這表明這些挑戰尚未得到充分解決，可能需要更多地使用歐盟的貿易防御工具。除了現有措施之外，歐盟的貿易防御工具還可以通過另外兩種方式得到進一步利用。首先，一旦中國電動汽車制造商開始在歐洲生產，如果汽車價值的 60% 以上來自中國，或者歐盟增加值低于 25%，則關稅可能會擴大到零部件——這些門檻符合歐盟反規避規則（法規 （EU） 2016/1036）。

其次，歐盟可以啟動其反規避機制，針對中國企業通過在中國境外設立生產設施來逃避關稅的努力。根據歐盟的貿易防御框架，當證明出口產品嚴重依賴中國投入并且在第三國僅進行最低限度的改造時，關稅可以擴展到此類業務。歐盟委員會已經開創了先例，確定了土耳其和埃及在鋼鐵和玻璃纖維織物等領域的規避行為。

歐盟面臨的核心挑戰是監控貿易模式并決定何時進行干預，特別是考慮到歐盟在正極材料和電池等領域的上游產能薄弱。此外，雖然歐盟委員會在貿易防御方面處于主導地位，但它仍然依賴于擁有否決權的成員國的一些支持。由于美國的關稅已經發揮作用，歐盟還必須避免雙線貿易沖突，這意味著任何行動都必須是謹慎的平衡行為。

3.3 通過《外國補貼條例》解決扭曲問題

歐盟《外國補貼條例》（FSR）自 2023 年 7 月起生效，是解決與外國補貼相關的市場扭曲問題的有力工具。它授權歐盟委員會調查涉嫌的歪曲行為并采取補救措施，例如償還補貼、調整采購或定價戰略、限制生產能力、強制性研發共享或合規報告。FSR 廣泛適用于并購、公共采購和其他單一市場活動，包括綠地投資。

與針對進口的貿易防御規則不同，FSR 側重于單一市場內補貼的競爭影響。這使得它與歐洲的中國電動汽車和電池投資者特別相關，其中許多投資者受益于廣泛的國家支持，包括優惠貸款、研發補助金和低于市場的投入，正如歐盟對電動汽車的 CVD 調查所強調的那樣（法規 （EU） 2024/2754）。

因此，FSR 是歐盟委員會應對補貼相關風險的有力工具。然而，缺乏明確的實施指南（尤其是對于綠地投資）造成了監管不確定性。這可能會阻止中國和其他外國投資者，導致他們推遲或取消計劃中的投資，或將他們轉移到其他市場。

3.4 外商直接投資篩選機制

歐盟沒有全歐盟范圍的 FDI 審查機構。雖然 24 個歐盟國家擁有國家篩選機制，綠地投資通常被排除在外。歐盟委員會 2020 年關于如何在歐盟公共衛生危機和經濟脆弱時期使用篩查的指南（歐盟委員會，2020 年）促進了信息共享，但沒有約束力。大多數歐盟國家狹隘地關注國家安全，而加拿大或澳大利亞等國家也評估更廣泛的經濟影響。這增加了歐盟附加值低和監管“逐底競爭”的風險，因為歐盟國家在不施加戰略條件的情況下爭奪投資。

歐盟的外國直接投資篩選框架，于 2025 年 6 月進入機構間談判（三部曲），提供了一種更連貫的方法的潛力。然而，一個完全集中的制度——特別是為綠地投資篩選設定最低經濟效益標準的制度，從而有助于減少歐盟內部對中國（或其他）外國直接投資的競爭——在政治上仍然不太可能。而歐盟委員會和議會支持采用更集中和更全面的方法，制定強制性國家制度和更廣泛的部門覆蓋范圍，歐盟國家優先考慮國家主權，提出將范圍縮小到軍事相關部門，并保留自己的決策權。這些差異反映了歐盟層面的經濟安全目標與國家對外國投資的控制之間更深層次的緊張關系。

3.5 歐洲制造電動汽車的需求側激勵措施

除了加速電動汽車的普及外，納入非價格標準的需求方激勵措施還可以促進可持續性和供應鏈彈性。例如，歐盟的氫氣拍賣計劃包括對從中國采購電解槽的上限，以減少戰略依賴。值得注意的是，雖然碳足跡、循環性或彈性要求可以促進可持續性并有助于減少過度依賴，但明確的“購買歐洲貨”要求引發了與世貿組織政府采購協定以及與日本和韓國等伙伴國家的自由貿易協定的兼容性問題。

然而，歐盟汽車行業目前缺乏與此類非價格標準相關的歐盟范圍內的需求側措施。在歐盟成員國中，只有法國采取措施使其補貼框架與可持續發展目標保持一致。其生態獎勵排除了不符合特定環境性能閾值的車輛——這些標準使大多數進口中國電動汽車失去資格。

另一個潛在的高影響力工具是計劃中的歐盟企業車隊立法（預計將于 2025 年和 2026 年提出）。企業車隊約占歐盟新車注冊量的 60%，并且通常受益于稅收優惠（運輸與環境，2025 年）。歐盟委員會正在探索車隊規則如何幫助提高零排放汽車的普及率，以符合歐盟氣候目標。至關重要的是，歐盟委員會建議，還可以要求企業車隊采購考慮到可持續性和復原力因素。這可能有助于將市場激勵轉向更大的供應鏈多元化和更低的生命周期排放。

3.6 歐盟電池法規

歐盟電池法規（法規 （EU） 2023/1542）于 2023 年通過，包括碳足跡披露、最低回收含量和原材料盡職調查的義務。它可用于限制市場準入，確保電池及其驅動的電動汽車只有在符合這些環境標準的情況下才能在歐盟銷售。因此，該法規有可能通過限制對在較弱的環境規則下供應商的依賴，來解決市場扭曲風險并降低供應鏈脆弱性。

然而，執法落后于雄心壯志。歐盟委員會于 2025 年 5 月底發布了電池碳足跡計算方法，以滿足《電池法》中的特定要求，為執行法規第 7 條的要求提供了基礎（歐盟，但規則仍在制定中）。可持續性門檻可以激勵歐盟增加附加值，并通過確保所有電池制造商滿足相同的環境標準來幫助創造公平的競爭環境。但在核心條款最終確定和執行之前，該法規的大部分內容仍然毫無意義，也沒有解決經濟安全問題。

3.7 通過合資企業和許可進入市場

合資企業 （JV） 和許可協議是引導外國投資轉向本地價值創造和技術交流的經典工具。從歷史上看，東道國一直利用合資企業的要求來確保國內工業利益：從 1980 年代在美國的日本汽車制造商到韓國電子產品。在中國本土，長期以來一直要求外國公司通過當地合作伙伴進入。

最顯著的潛在好處是這些伙伴關系促進了技術交流。中國在電動汽車技術、智能系統和車載軟件方面表現出色，而歐洲在傳統汽車設計、電源系統和車載芯片方面處于領先地位。合作使公司能夠應對其他國家的貿易保護主義，并鞏固雙方汽車行業的地位。

然而，在歐盟，資本流動自由和非歧視規則限制了強制性合資企業要求的使用。相反，實用的政策工具是穩健的 FDI 篩查和明確的產業政策條件。通過持續進行篩選并將批準作為有意義的本地伙伴關系的條件，成員國可以鼓勵外國投資者建立擴大國內生產和創新領域的合資企業或許可交易，而不是簡單的裝配中心。

中國公司最近的舉措——例如比亞迪的歐洲制造推動或遠景的電池合資企業——表明，即使沒有正式授權，這些安排也很有吸引力，尤其是與當地激勵措施相結合時。挑戰在于確保合作伙伴關系超越裝配，嵌入研發、供應鏈聯系和知識轉移。

許可還可用于創建結構化技術轉讓協議。例如，將研發和工程作為許可安排的一部分的合作伙伴關系，可以幫助當地公司隨著時間的推移建立能力，而不僅僅是組裝進口組件。例如，福特和寧德時代簽訂了一項許可協議，將寧德時代的先進電池技術引入福特位于密歇根州的新電池工廠，利用寧德時代的專業知識，同時保持福特的所有權和運營控制權。這種正在運作的伙伴關系說明了許可如何在不全面轉讓知識產權的情況下促進生產規模擴大，盡管它也面臨著政治審查。

許多歐盟公司缺乏談判優惠條款的籌碼——尤其是在分散的國家產業政策和限制性的國家援助規則下。為確保這些交易支持歐盟利益，它們必須在更廣泛的框架下進行管理，并在所有權、知識產權治理和研發承諾方面制定明確的標準。

3.8 數據和網絡安全

與中國電動汽車相關的最大風險之一，無論是進口的還是本地生產的，都與數據、網絡安全和故意破壞有關。歐盟應對這些風險的主要工具包括《通用數據保護條例》（GDPR，法規 （EU） 2016/679）、NIS2 指令（指令 （EU） 2022/2555）和網絡安全法（法規 （EU） 2019/881）。

根據 GDPR，在歐盟處理個人數據的公司必須遵守有關存儲、使用和跨境傳輸的嚴格規則。只有在應用特定保障措施（例如標準合同條款）的情況下，才允許向沒有歐盟充分性決定的司法管轄區（例如中國）進行轉移。2025 年 5 月，愛爾蘭數據保護委員會對 TikTok 處以 5.3 億歐元的罰款，原因是 TikTok 將用戶個人數據發送到中國，這表明未來將采取更嚴格的執法措施。

《網絡安全法》為 ICT 產品提供了認證框架，而 NIS2 則擴大了受網絡安全要求約束的關鍵實體的范圍。這些規則可能適用于電動汽車和電池公司，特別是那些提供無線更新、軟件定義汽車服務或充電基礎設施的公司。

根據 NIS2 對聯網汽車進行持續的風險評估，可能會導致某些數字供應商被指定為“高風險”。

雖然 GDPR 是解決與個人數據傳輸相關風險的有力工具，但它不涵蓋其他與車輛相關的數據。在網絡安全方面，一個主要挑戰是與國家安全（該領域仍由成員國控制）重疊，限制了歐盟范圍內的行動。然而，正如歐洲汽車行業工業行動計劃所強調的那樣，歐盟委員會通過車輛型式批準保留了影響力。這可能會限制高風險的中國電動汽車或零部件，特別是那些使用國內數字堆棧或云服務的電動汽車或零部件。然而，此類措施將帶來重大商業中斷、削弱歐中合作以及潛在的報復風險。

四、政策建議

歐盟在與中國談判和吸引高價值投資的中最強大的杠桿，是進入單一市場的機會。歐盟應該利用這一杠桿，在開放性、產業競爭力和安全之間取得平衡。需求和供應方措施、貿易防御工具和網絡安全規則不應成為障礙，而應成為中國企業以結構化、基于規則的方式融入歐洲綠色工業格局的工具。

許多必要的法律已經存在于歐盟層面。挑戰不在于缺乏工具，而在于有效運用這些工具所需的政治意愿和戰略協調。國家不愿放棄控制權——尤其是對投資決策的控制權——仍然是一個主要障礙。然而，歐盟國家之間加強一致性至關重要，這也應該為正在進行的中國電動汽車價格承諾談判提供信息。2025 年 4 月，歐盟委員會已表示對最低進口價格承諾持開放態度，按公司和細分市場區分，而中國似乎更傾向于全行業交易。歐盟委員會應確保任何價格承諾都是對更廣泛的工業和安全保障措施的補充，而不是替代。

4.1 需求側措施：促進可持續和有韌性的價值鏈的激勵措施

·在立法中引入非價格標準以實現企業車隊脫碳：在 2025 年底至 2026 年初到期的關于企業車隊電氣化的立法提案中，納入額外的可持續性和彈性要求。這可以采取以下形式：大型企業車隊采購符合這些標準的零排放車輛的強制性目標，或與遵守這些標準相關的財政激勵措施。

·鼓勵成員國將電動汽車激勵措施與非價格標準保持一致：歐盟應促進采用有利于汽車可持續性和供應鏈彈性的購買激勵措施。這可能包括向成員國發布指導意見，并為資金附加類似于通過歐盟社會氣候基金等工具支付的條件。

·繼續準備對中國汽車進口部署貿易防御工具：歐盟應通過密切關注中國汽車和零部件出口的激增來維護公平競爭，無論是直接出口、通過第三國還是通過進口零部件在歐盟境內組裝。歐盟應與行業和成員國協調，如果發現這些進口產品受到補貼和扭曲，則應采取緩解措施。雖然維護與中國的貿易關系仍然很重要，但它必須建立在公平的競爭環境中。

4.2 供給側措施：有條件國家援助和歐盟資助

所有國家援助和歐盟層面的資金（例如創新基金、“地平線歐洲”、IPCEI、歐洲投資銀行）都應取決于投資者的可衡量承諾。推薦標準包括：

·采購要求，以避免過度依賴單一供應商或國家/地區提供關鍵投入。雖然正式的本地含量規則違反了現行指導方針，但鼓勵多元化是有先例的：歐盟氫能拍賣將中國采購的設備限制在工廠產能的 25%，最近的創新基金和 Battery Call 評估鼓勵多元化，以減少對中國上游材料的依賴。

·強制性勞動力技能提升參與與戰略技術領域相一致，例如要求對當地職業培訓進行某些投資，幫助建立國內能力和社會支持。

·本地研發投資承諾，特別是在下一代電池技術、移動軟件和自動駕駛系統方面。

·為積極為歐盟工業韌性做出貢獻的公司優先獲得補助金，包括參與生態系統層面的創新伙伴關系和標準制定。

4.3 網絡安全和數據治理保障措施

·在汽車行業嚴格執行 GDPR 和特定行業的數據法律，對違規行為進行嚴厲處罰，以鼓勵透明和合法的數據處理。

·將網絡安全作為動態的監管優先事項：基于風險的方法（而不是全面禁止）是適當的。歐盟根據 NIS2 指令正在進行的網絡安全風險評估，加上 GDPR 執行和車輛型式批準權，為減輕網絡相關威脅提供了工具。然而，需要更積極的治理來確保互聯汽車系統不會產生長期漏洞。為此，歐盟委員會和相關國家應承諾隨著風險的發展進行持續監測，特別是在車輛到電網通信和自動駕駛系統方面。

·在進行全面和透明的網絡安全風險評估后，考慮使用 NIS2 和歐盟型式認證能力，在特別敏感的領域（如電動汽車充電基礎設施、遠程信息處理、個人數據和自動駕駛平臺）引入保護措施和合資企業要求。這些措施應確保歐洲的運營控制，并限制外國對核心數字系統的訪問。

4.4 解決扭曲問題，但確保投資保持吸引力

闡明 FSR 將如何應用于綠地電動汽車投資。即將出臺的實施指南（計劃于 2026 年 1 月正式通過）應包括歐盟潛在干預的閾值和評估市場扭曲的標準，并應闡明緩解方案的選擇。

避免可能阻止戰略投資的生硬補救措施。歐盟委員會應考慮以下措施，而不是生產上限或強制轉讓知識產權：

·將回收的補貼轉入歐盟管理的電動汽車勞動力發展和研發基金，將扭曲的補貼轉化為戰略性的歐盟資產。

·當中國補貼的投入產生扭曲時，要求承諾本地化，促進上游本地化并減少脆弱性。

目前，歐盟在電動汽車產業政策上的十字路口由一個悖論來定義：歐盟必須加速其綠色轉型，同時管理對外國（尤其是中國）技術日益增長的戰略依賴。正如我們所闡明的，中國的電動汽車和電池投資本質上既不是良性的，也不是惡意的。它們的影響將取決于歐洲管理一體化協議的能力，利用其市場力量不是排斥，而是約束和引導投資。這意味著執行有關數據本地化、網絡安全和反規避的現行規則，并加強成員國之間的協調，以避免補貼競賽或監管套利。同樣重要的是，它需要將可持續性、創新和勞動力條件嵌入到從需求側電動汽車補貼，以及到公司車隊規則和歐盟融資工具的所有激勵措施中。

（注釋略。）

By Simone Tagliapietra\Cecilia Trasi\Gregor Sebastian

原文鏈接：https://www.bruegel.org/policy-brief/smart-european-strategy-electric-vehicle-investment-china

免責聲明

本文僅代表原作者觀點，不代表走出去智庫立場。

延展閱讀

▌地緣政治風險:

▌出口管制與制裁:

▌跨境數據監管:

▌全球科技競爭:

▌品牌聲譽管理:

走出去智庫《車企出海戰略洞察》系列，旨在幫助企業決策層，梳理監管趨勢，理解其背后的決策邏輯、政治邏輯和商業邏輯。本期涵蓋：智能座艙與全球數據監管、智能駕駛與全球人工智能監管、美歐數據與人工智能監管趨勢洞察等主題，從戰略、合規、公關等角度，為從業企業提出策略建議。