記者丨郭莎 實習生鐘宸

編輯丨林曦

在廣州珠江新城的鋼鐵森林之間，有一塊長久未被撫平的“疤痕”。

穿過華夏路、花城大道高架交錯的車流，在CBD核心位置的玻璃幕墻間，一片矮舊的紅磚樓房曾如頑石般佇立在高樓林立之中。

它曾被稱為廣州CBD中心最后的城中村。2019年國內(nèi)上映的一部電影《風中有朵雨做的云》曾在這里拍攝，讓這里聲名大噪。這個地方叫冼村。

7月20日，勾機緩緩轟鳴，掀起漫天灰塵，最后兩棟村屋被推倒。那一刻，冼村近2000棟村屋全部清零，15年改造之路畫下句點。這片曾經(jīng)“未完成的拼圖”，填補進城市更新的整體畫卷中，標志著廣州城市更新史上一個重要節(jié)點的完成。

近兩日，南方財經(jīng)記者走訪冼村回遷小區(qū)，發(fā)現(xiàn)小區(qū)內(nèi)樓房基本都已建成，臨街店鋪門面正在修建。一位冼村居民說：“目前有些配套的基礎設施還在建設中，不過，原住村民都搬進了新家。”

在早年的城市擴張與發(fā)展中，冼村憑借地理位置優(yōu)越迅速吸引大量外來人口聚居，形成經(jīng)濟活躍、空間密集的典型“城中村”生態(tài)。但同時，這也為后續(xù)的更新改造埋下了諸多隱患。

冼村改造之所以曠日持久，原因并不單一。村務決策早期缺乏透明機制，改造方案存有爭議，集體經(jīng)濟遺留糾葛等諸多問題給冼村改造蒙上了一層陰霾。廣州市社會科學院研究員彭澎向南方財經(jīng)記者表示，冼村舊改問題反復、利益復雜，很多城中村的矛盾都集中體現(xiàn)其中。

但在政企村三方通力合作下，歷經(jīng)10年未簽約戶已經(jīng)降至個位數(shù)。在最后的攻堅克難上，天河區(qū)委、區(qū)政府探索出了一條新路徑——依法動遷。

冼村回遷樓 南方財經(jīng)實習生鐘宸/攝

依法動遷的冼村樣本

冼村舊改是廣州市依法動遷成功實踐的第一例，提供了一個在依法依規(guī)的前提下去推動城市更新的樣本，形成“頂層設計+基層治理+依法推進”的可復制模式。天河區(qū)創(chuàng)新探索出兩條路徑——對已轉(zhuǎn)為國有土地的融資區(qū)，按國有征收程序處理；對屬于集體土地的復建區(qū)，由村集體收回土地使用權，并依法申請行政處理和強制執(zhí)行。

2024年5月《廣州市城中村改造條例》（簡稱《條例》）實施，成為全國首部專項法規(guī)，明確集體土地收回的程序，進一步使拆除提速。

一直以來，留守戶問題是各地城中村改造進程中的難點。此前，城中村改造依賴零散的政策或上位法，如《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“土地管理法”）規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

廣東合盛律師事務所高級合伙人徐清波律師向南方財經(jīng)記者表示，2019年，土地管理法的修改是法律層面第一次就集體土地因公共利益征收對公共利益的含義及范圍進行了界定。但從這些年的實踐來看，舊改過程中對公共利益的認定和原產(chǎn)權人的利益保障仍然存在完善、細化和提升的空間。

《條例》則明確了在個別未達成征地補償安置協(xié)議情況下強制執(zhí)行的法律程序，為解決冼村的拆遷僵局提供了法律依據(jù)。依照該條例，天河區(qū)政府依法對融資區(qū)未簽約戶作出了補償安置決定。2024年12月，經(jīng)過法院一審、二審判決勝訴和依法催告后向法院申請進行了強制執(zhí)行。

冼村舊改于2010年啟動，拆除長達15年。15年既體現(xiàn)了問題的難度，也見證著城市改造思路的進步。

徐清波表示，廣州探索的通過人大立法解決的新路徑，如能有效解決問題且副作用較小，將可能被其他城市效仿。事實也的確如此。東莞市第十七屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議于2024年11月25日通過的《東莞市城中村改造條例》，已于今年6月1日起施行。

數(shù)據(jù)顯示，2024年全國實施城中村改造項目1863個，惠及居民136.7萬戶，建設籌集安置房189.4萬套。

“城市更新是城市發(fā)展中的必經(jīng)之路，城中村的拆除改造從來不是易事，城市更新的過程中如何去平衡公眾利益、社會發(fā)展、文化傳承是繞不開的難題，在這之中要在效率與公平中找到平衡。”廣州大學房地產(chǎn)研究所所長陳琳向南方財經(jīng)記者表示。

《條例》是一次兼顧效率與公平的嘗試，對于規(guī)劃、補償、執(zhí)行、爭議解決等環(huán)節(jié)都做出了系統(tǒng)規(guī)定，注重平衡各方利益與保障居民權益，凸顯程序公平。例如，《條例》明確了改造意愿征詢通過的比例要求，拆除新建類項目需經(jīng)村集體三分之二以上成員及村民同意方可啟動改造。

徐清波認為，城市的更新發(fā)展并非取決于建筑物的整齊劃一，注重保護各項權利和激發(fā)經(jīng)濟動能才是持久有效的做法。“在舊改過程中原產(chǎn)權人的合法權利和利益得到保護、讓人感受到公平，更能實現(xiàn)公共利益與個人利益的統(tǒng)一；建議慎用（少用或不用）征收手段、善用多元化路徑解決城中村改造中留守戶的問題更能經(jīng)得起時間的考驗。”

冼村臨街建筑正在修建中 南方財經(jīng)實習生鐘宸/攝

老城煥新的廣東解法

2024年底中國城鎮(zhèn)化率已達67%，這意味著城市里住了9億多人口。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高，一些土地、建筑的用途已經(jīng)不符合城市發(fā)展的需求，“推進城市更新”成為存量階段的主線任務。近期中央城市工作會議指出：“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。”

上海易居房地產(chǎn)研究院副院長嚴躍進對南方財經(jīng)記者分析，中央城市工作會議提到的上述內(nèi)容，實際上是對房地產(chǎn)市場和城市發(fā)展的規(guī)劃產(chǎn)生了變化。一方面是房地產(chǎn)市場進入成熟期，老百姓對住房需求的客觀程度發(fā)生變化；另一方面是城市更新重點發(fā)生變化，更聚焦于能否盤活存量。

城市更新作為“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，已從單純的空間改造升級為撬動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與內(nèi)需擴張的核心引擎。除了有效帶動房地產(chǎn)相關產(chǎn)業(yè)鏈的消費和投資之外，更能激發(fā)內(nèi)部空間潛力，吸引更多企業(yè)和人才進駐，帶動消費潛力和內(nèi)需。例如，由城中村改造而來的琶洲互聯(lián)網(wǎng)集聚區(qū)集聚了阿里巴巴集團、螞蟻集團、抖音集團等眾多重點企業(yè)，作為人工智能與數(shù)字經(jīng)濟先行試驗區(qū)，引領了廣州經(jīng)濟發(fā)展。

冼村完成最后拆除正是廣州城市更新進入新階段的一處縮影，廣東省城市更新的力度正在不斷提升。橫瀝鎮(zhèn)群結村142畝留用地閑置近10年，引入華創(chuàng)醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)園，并聯(lián)動周邊企業(yè)形成了產(chǎn)業(yè)集群，沉睡的土地變成了產(chǎn)業(yè)的沃土；廣州市番禺區(qū)羅邊村充分聯(lián)動周邊的歷史文化資源，定位“嶺南風韻·科技文創(chuàng)新區(qū)”，不僅保護了破損嚴重的嶺南風貌建筑，也利用毗鄰大學城與萬博CBD大的優(yōu)勢打造文創(chuàng)高地，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位。

嚴躍進指出，冼村的改造拆除與中央城市工作會議的精神一脈相承。本輪城市更新更聚焦于優(yōu)良地段和核心區(qū)域，建設“好住宅、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”。這正與冼村改造所體現(xiàn)的治理思路深度契合：從最初依賴行政拆遷與市場力量推進，再到引入法治手段保障拆遷、完善回遷社區(qū)建設，冼村正經(jīng)歷從粗放推進到精細治理的轉(zhuǎn)型。這將為城中村未來的治理改造帶來啟示，也正是廣州為全國城市存量更新提供的一個樣本。

此次中央城市工作會議上，“人民城市”概念被多次提及，從“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”到“堅持因地制宜、分類指導，以建設創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標”，再到“深刻把握建設現(xiàn)代化人民城市的目標定位，自覺踐行以人民為中心的發(fā)展思想”，一系列表述都凸顯了這一理念的核心地位。

嚴躍進表示，城市更新不應止于建筑消長，更在于配套公共設施的完善升級，重構公共空間，回應人民訴求。當城中村不再是“傷疤”，而成為可復制治理范式，“人民城市”的建設也便向前邁出堅實一步。

SFC

出品丨21財經(jīng)客戶端 21世紀經(jīng)濟報道

編輯丨金珊

21君薦讀