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環保關停合法經營企業的行政補償范圍

——清遠市某石油有限公司與清遠市清新區人民政府環保關停補償案

裁判要旨

因生態環保需要，政府關停合法經營的企業，造成企業損失的，應予補償。補償范圍以投入成本為主、以預期收益為輔，主要包括關停時仍然存在但無法繼續使用的財產成本，因關停而產生的費用以及企業關停后6個月內的預期收益等。6個月以外、行政許可有效期之內的預期收益，以及關停后企業為易地重建而繼續投入的成本，不屬于環保關停補償范圍。

基本案情

上訴人（原審原告）：某公司。

被上訴人（原審被告）：清新區政府。

某公司1997年經批準租賃清遠市清新區太和鎮某村集體土地建成某加油站，持有《成品油零售經營批準證書》等許可證。加油站所在地2015年被劃入飲用水源二級保護區范圍。為落實中央環保督察整改要求，2018年6月某公司按清新區政府的要求停止營業，清新區政府協助某公司拆除了加油站，機器設備由某公司自行處理。事后，清新區政府組織有關部門與某公司就易地重建加油站事宜及補償事宜多次協商，但未能達成補償協議。2023年，某公司起訴請求清新區政府支付補償款暫計5722571.92元。

裁判結果

清遠市中級人民法院一審判決清新區政府向某公司支付補償款1411598.66元，駁回某公司的其他訴訟請求。宣判后，某公司提起上訴。廣東省高級人民法院二審認為，加油站遷出飲用水源二級保護區范圍后，原有《成品油零售經營批準證書》雖仍然有效但無法繼續使用，法律效果類似于撤回行政許可，經濟上類似于不動產征收，故本案的補償范圍應參照《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第十五條“法律、法規、規章或者規范性文件對變更或者撤回行政許可的補償標準未作規定的，一般在實際損失范圍內確定補償數額；行政許可屬于《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第十二條第二項規定情形的，一般按照實際投入的損失確定補償數額”的規定，同時參考清遠市集體土地上經營性房屋征收補償規范性文件確定。補償范圍包括關停時的實際投入和關停后6個月的停產停業損失。某公司自稱為籌備易地重建加油站而支出的用人、用車成本，不在補償范圍內。“預期收益補償”以6個月為限，某公司上訴主張應在6個月停產停業損失之外，按照收購企業估值，補償《成品油零售經營批準證書》剩余有效期約兩年三個月期間的可得收益，缺乏法律依據。故判決駁回某公司上訴，維持原判。

案例評析

本案涉及行政機關因環境保護關停企業補償范圍問題。《畜禽規模養殖污染防治條例》《廣東省水污染防治條例》等法規雖然規定因生態環保需要，政府關停合法經營的企業，造成企業損失的，應予補償，但未就補償范圍作具體明確規定。本案作出了示范性裁判。具體評析如下：

1.企業關停前已投入、關停時仍存在的財物等成本，屬于補償范圍。企業已投入的成本，部分因消耗不復存在。環保關停之際，企業尚存在的財物等可以繼續產生收益，仍有價值，一般應予補償。其中，可移動的財產，無需補償該財產的剩余價值，而應補償其搬遷費用；雖可移動但無法在異地使用的財產和不可移動的財產，應補償其折舊后的剩余價值，亦即法律、法規、規章或者規范性文件對變更或者撤回行政許可的補償標準未作規定的，一般在實際損失范圍內確定補償數額。具體到本案，被拆除的加油站房、圍墻等建（構）筑物，無法繼續使用的加油管道、油罐等設備，歷史投入形成的這些有形財產屬于行政補償范圍，各方無爭議。

2.企業關停后因易地經營需要進行的新的投入，不屬于補償范圍。如前所述，可移動財產的搬遷費用屬于行政補償范圍。這種搬遷費用是關停之后新發生的成本。同理，員工遣散費用（解除勞動合同需支付的補償金）作為因關停而產生的成本，審判實踐中也認為應據實補償。但本案中，原告并未主張遣散員工費用，而是主張為了易地重建加油站而維持員工隊伍和車隊的費用。這種新投入的成本并非因關停而必然發生的成本，而是易地經營需要投入的成本，不屬于關停補償范圍。一審判決之所以將關停之后、《成品油零售經營批準證書》到期之前原告籌備易地重建加油站而維系的必要的人力成本列入補償范圍，理由是原告對被告協助易地重建加油站存在合理信賴，應予保護。但這是另一個糾紛即行政協議糾紛所處理的范圍，并非關停舊加油站糾紛的處理范圍。假設原被告雙方達成確保原告競得新加油站用地的協議，則被告違反上述義務時應補償的必要籌建成本，時間上不應局限于舊加油站《成品油零售經營批準證書》有效期內的必要支出，還應包括原告主張的有效期屆滿之后、確定無法易地重建之前的必要支出，種類上不應局限于籌建支出的人力成本，還應包括原告主張的維系危險品運輸車隊成本。在雙方未約定確保原告競得新加油站用地的情況下，一審判決將上述人力成本列入補償范圍不妥，只是鑒于被告未上訴并請求維持原判，有利于糾紛化解，二審予以認可。

3.企業關停后行政許可有效期內6個月的預期收益，應予適當補償。《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第十五條規定的“實際損失”“實際投入”這兩個概念的外延應該有區別。未來預期收益雖然不是第十五條規定的“實際投入”，但部分屬于“實際損失”。本案中，關停時加油站《成品油零售經營批準證書》有效期還有27個月，考慮到環保關停經濟上接近于征收經營性房屋，使得合法經營的營利事業被迫提前中止，被告自愿參照《清遠市城市規劃區土地及房屋征收補償安置辦法》，在法定應補償的“實際投入”之外，額外補償加油站關停后6個月的預期收益（停產停業損失），有利于充分保護企業產權，應予肯定。《廣東省住房和城鄉建設廳關于實施〈國有土地上房屋征收與補償條例〉有關具體問題的通知》規定，對因征收合法房屋造成被征收人停產停業損失的補償，根據房屋被征收前的效益、停產停業期限等因素確定。其中，房屋被征收前的效益原則上以房屋征收決定作出前1年內實際月平均稅后利潤為準，不能提供納稅情況等證明或者無法核算稅后利潤的，按上年度本地區同行業平均稅后利潤額或者同類房屋市場租金計算。停產停業期限的確定，選擇貨幣補償的按6個月計算；選擇產權調換的，停產停業期限自被征收人實際搬遷之日起至產權調換房屋通知交付之日止。實踐中，法院可根據企業的經營情況，參照上述規定，酌情判令合理預期收益的補償。本案原告要求補償《成品油零售經營批準證書》剩余有效期即21個月的預期收益，缺乏法律依據，無法獲得支持。

案號：（2023）粵行終1231號

作者：戴劍飛

責編：苗　欣

*案例評析僅代表作者個人觀點

審核：黃慧辰

編校：張涵青