本文發表于《中國經濟社會論壇》2022年第2期緒論

具體看“雙碳”概念，所謂碳達峰，是指我國承諾2030年前，二氧化碳的排放不再增長，達到峰值之后將逐步降低。所謂碳中和，是指對社會上的企業、團體與個人測算在一定時間內直接或間接產生的溫室氣體排放總量，然后通過植物（造林）等的“碳捕獲”（碳匯）、節能減排中的碳吸納等形式，抵消自身產生的二氧化碳排放量，實現二氧化碳“零排放”（實為排放、吸收兩者間的平衡狀態）。

在第七十五屆聯合國大會一般性辯論、聯合國生物多樣性峰會、金磚國家領導人第十二次會晤、氣候雄心峰會及2020中央經濟工作會議上，中國領導人已多次提出，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。

這個時間表所樹立的簡稱為“雙碳”的目標已成為中國長遠發展規劃中的明確目標任務，也是中國作為全力推進現代化的負責任的大國，對國際社會的莊嚴承諾。

雙碳目標的意義與本文側重的思維方向

實現“雙碳”遞進目標的意義，可特別強調如下兩個方面：

首先，氣候變化是人類面臨的全球性問題，隨著各國二氧化碳排放，溫室氣體迅速增加，對地球生命系統形成威脅。在這一背景下，世界各國以全球協約的方式減排溫室氣體，我國由此提出的碳達峰和碳中和目標。這個目標下形成的供給屬于“全球公共產品”。

其次，要以“兩碳”目標配合保證中國自己的能源安全。我國已成長為“世界工廠”，幾十年間產業鏈日漸完善，國產制造加工能力與日俱增，同時碳排放量加速攀升。從我國資源稟賦考察，油氣資源相對匱乏，基礎能源“以煤為主”，而煤屬于碳排放量最為顯著的能源類型。歷史上我國發電量中的煤電比重，曾高達80%以上，多年努力發展其它能源之后，其比重仍在65%左右，逐漸降低勢在必行，但這又形成嚴峻挑戰，與其他國家的情況迥然不同。努力發展低碳經濟，重塑能源體系，具有重要的國家能源安全意義。

對應于“雙碳”目標，還可區分陸地視角的“綠碳”和海洋視角的“藍碳”，還必須討論一系列的技術問題。

有別于側重于技術視角的討論，本文將聚焦“雙碳”大方向之下的制度機制創新視角，作思路要點、政策要領的探討。所強調和分析的一個重要問題，是我們怎樣在改革中充分運用經濟手段來促進綠色、低碳可持續發展。

在改革中充分運用經濟手段促進綠色低碳可持續發展

隨著我國經濟發展中環境制約方面的矛盾凸顯和決策層提出創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，如何實現低碳綠色發展成為各方面高度重視的現實挑戰性問題。我在既往研究中，高度關注和強調與市場機制對接的充分運用經濟手段的思路和相關的價格形成機制，比價關系合理的所必須解決的配套改革問題。這方面的研究成果，使我獲得2014年的中國軟科學大獎。除內部上送的研究報告外，公開發表的代表作中的認識，在此愿提到如下兩項。

1.從資源稅改革和電力改革看全局

在發表于2012年3月16日《光明日報》的文章中，我勾畫了當時已在政府工作報告中提及的資源稅改革與電力改革的內在關聯及對于可持續發展全局的意義及可能貢獻。

我指出，繼原油、天然氣之后，我國資源稅改革需進一步擴大品種覆蓋面，關鍵是如何擴大到煤。煤是我國最主要的能源，由煤到電，堪稱國民經濟的命脈。把煤炭及其他金屬礦、非金屬礦的全面資源稅改革推出，是一場改革硬仗。這一改革可期待的正面效應有三方面：一是形成長期、可持續的節能降耗減排治污經濟杠桿和建設綠色低碳“兩型社會”合理的“內生性”制度安排；二是與市場機制配合構建“淘汰過剩、落后產能”加快企業升級換代和發展方式轉變的科學發展機制；三是為資源富集區域的地方稅體系提供支柱財源，進而推進省以下分稅制的貫徹落實，消解“基層困難”“土地財政”等問題，促進國家長治久安。它必然觸動行業利益，特別是壟斷行業及其派生利益群體的既得利益，其在直觀形式上，是要觸動煤電比價關系和電價形成機制。那么，電力部門應當如何配套地作出改革？

回顧2002年起步的我國電力改革，可謂感慨良多：十年下來，年年提起，此項改革卻“半步未動”。當年接受“廠網分開”概念，原電力部門拆分為兩個網加五大公司，但邏輯上與之緊密相聯的“競價入網”機制和電力市場建設，卻始終不見蹤影，結果是拆分后，大樓蓋了許多，干部提拔了許多，全行業固定成本明顯上升，實效倒更差了。

從多年來我國“煤電價格長期不能理順”的矛盾積累和“煤運亂象”，到2011年電廠“集體靜坐”形成的“電荒”壓力，到社會各方越來越關注的“反壟斷”問題，等等，都與此有關。有人說，似乎電力領域“看不見的手”越來越看不見了，“看得見的手”則不但看得見，而且還越管越起勁，干起微觀干預來“自信滿滿”，卻紊亂局面愈演愈烈。

在我看來，其實電力改革的思路是清楚的，可把已討論的方案設計問題概括為電力體制改革和電價改革兩個組成部分。前者需使電網回歸自然壟斷，合法合規公開透明，實施特許權管理，不能允許其再參與市場，從而讓公平的“競價入網”機制形成市場力量主導的選擇性進而使供電主體優勝劣汰；后者需使電力產品回歸商品屬性，真正反映電力能源的稀缺性、供需關系和成本構成。這樣方可優化資源配置與產能結構，實現產業升級可持續發展。

因此，電力體制改革至少包括三個方面：其一，“廠網分開”必須推進到實質性的“競價入網”改革；其二，在火電競價入網的同時，必須理清“自然壟斷”的電網的獨特管理機制及其與前、后端的關系（前端發電、后端“零售服務”均應引入競爭機制）；其三，非火電（水電、核電、風電、太陽能電等）競價入網所需配套的政策安排必須清晰、可操作，特別是風電、太陽能電等可再生能源的財政補貼，需合理、透明地在“競價”環節附加上去，對所有具備資質的企業主體一視同仁，同樣是競爭機制，優勝劣汰。

進而，電價的行政審批管理必須配套地改。三大類別用電（工業、商業、民用）價格可仍有區分、各有彈性（民用電最為特殊），但總體上的價格形成機制要顯著強化市場導向，打造與市場經濟的合理配套。這里的一個關鍵點是：企業、居民的用電價格上升怎么辦？首先，這正是理順比價關系發揮經濟杠桿作用的體現，使電力能源合乎邏輯地顯得更“金貴”，從而以經濟壓力內生地激勵企業、居民節約用電，促使各相關主體千方百計開發節能降耗的工藝、技術和產品，貫徹落實新發展理念促進綠色低碳發展。其次，對此政府必須做好兩件事：一是掌握好改革力度，漸進中使多數企業經過努力可以繼續發展，少數企業不得不接受兼并重組安排或破產出局，這便是淘汰了所謂“落后產能”和“過剩產能”（同時，依靠社保體系安排富余人員我國已有較充分的制度安排）；二是在民用電價有所上升時，適時適度提高低保標準，使低收入階層居民的實際生活水平不下降，而中等收入階層以上的社會成員消化電價上升壓力，調整消費習慣，趨向于更加節電的低碳化生活。

此外，還要具體考慮與此項改革方案設計有關的幾個要點：

第一，在信息、技術引導方面，需對企業和民眾宣傳、普及節電知識，推廣節電器件；電力所入的網，必須具有智能電網特點，以便收納穩定性比火電明顯不足的太陽能電、風電等。

第二，改革啟動的時機必須掌握好。

第三，對壟斷行業的薪酬制度與資產收益上繳制度，也要實施配套改革加以優化。

從電力改革可以看到全局：一是這項改革確實牽一發動全身，是在我國占全部能源供應3/4左右的領域里改變資源配置機制，會聯動全部產業鏈和居民生活以及財政體制；二是這項改革是我國現階段改革必須強調頂層設計、配套周密實施的一個縮影：前些年容易做的事已經做完，剩下的全是“硬骨頭”，并且與方方面面密切聯系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價管理審批制度改革，而且并行與呼應財政體制改革，要涉及所有相關改革方案的整體配套設計。

由此展開，還要把握好資源稅改革的財政、行政等體制配套，涉及以下方面：一是結構性減稅與結構性增稅的通盤設計、漸進把握；二是稅與非稅收入的通盤考慮、具體設計：對探礦權、采礦權、安全生產基金、環境修復基金、“可持續發展基金”等，要一并優化、整合處理；三是財政體制扁平化與地方稅體系打造的通盤呼應、逐步推進需抓住不放；四是同時考慮中央、地方共享稅的調整和轉移支付制度體系及其管理的優化；五是由以上舉措引發的行政體制、社會管理體制配套改革。

在作上述梳理之后，可知：雖然我國由資源稅改革聯結電力改革的方案還要考慮大量的細節，但基本思路和要點是清楚的。這一組改革事項是我國新階段勢在必行的新一輪“價稅財連動”改革（即基礎產品價格關系與形成機制、稅制、財稅體制三方配套改革）的重要組成部分。人們可能會問：為什么多年來這方面的改革不得進展？雖聽起來眾說紛紜，但簡言之，一是改革進入深水區后的既得利益阻礙，二是改革方案設計必須落到可操作層面而并未到位——這就需要我們正視阻力，強調黨的歷次文件和政府工作報告所表明的改革思維：以更大的決心和勇氣，化解既得利益障礙，實質性地推進改革。顯然，資源、能源方面的相關改革是我國加快轉變發展方式、優化資源配置的迫切需要，如不能盡快化解已積累多年的矛盾，革除由基礎產品領域引發并傳導到全部產業鏈的粗放、高耗、扭曲、尋租弊端，那么優化結構、走向集約、節能降耗、清廉高效的高質量發展將成為一句空話。一言以蔽之：加快發展方式轉變，需要我們胸懷全局強化頂層設計，在資源稅改革、電力改革等重大事項上，銳意進取，周密設計，推進配套改革，履行面向現代化、面向民生需要、面向未來的“歷史擔當”。

其后迄今的實際進展，有值得肯定的一些進步，但總體而言，我國“以煤為主”發出的火電的比價關系和價格形成機制改革，仍然明顯地不適應低碳化客觀要求與邁入高質量發展新階段的“雙碳”目標導向。

如果從改革開放以來我一直關注的比價關系來看，我有清晰的記憶，當年北京的老百姓每度電是一毛六分錢，現在階梯用電，每一家電表前面2880個字，是每度電四毛八分錢，增長了兩倍，即是原來的三倍，但老百姓過日子其他的開銷呢，在北京吃的蔬菜——黃瓜、西紅柿、大白菜，價格翻了多少倍呢？一百倍以上。企業的用電，工業用電，也是漲了幾倍，但是企業其他費用，比如它的這些人員工資，它的其他投入品價格，漲了多少倍呢？也至少是一百倍。老百姓也好，企業也好，在經濟利益比較之下，對什么樣的東西要精打細算，什么可以忽略不計，跟自己利益關系密切關聯，什么事情值得注意，什么可以放在一邊不加以關注？結果誰也沒有真正把節電當回事兒。不節電，實際就是不節煤，因為我國目前仍有2/3以上的電是燒煤發出來的，而不節煤，就是擴大污染源，就是不利于綠色低碳發展。現在要進一步推進中國雙碳目標的實現，除了積極地用其他的能源替代火電之外，顯然還必須在仍然“以煤為主、火電為主”的很長時間內，持續不斷地用內生機制來調節企業和老百姓他們的生產和消費行為，這樣才能有效地通過制度和機制的進步，促進實現雙碳目標。

為實現碳達峰/碳中和，首先我們要在經濟增長和能源需求增加的同時，持續削減煤炭發電、大力發展和運用風電、太陽能發電、水電、核電、地熱、沼氣等非化石能源，實現以清潔能源代替火力發電。

其次要緊密結合配套改革和經濟社會轉軌，加快冶金、建材、交通等產業的低碳轉型、促進相關服務業發展、強化節能管理、加強重點領域節能減排、優化能源消費結構、開展各領域低碳化創新機制的試點和行動。

2.推進應環境威脅的長效機制建設

在2014年發表于《中國井岡山干部學院學報》第5期的論文中，我條理化地提出了如下觀點和建議：改革開放以來，中國經濟社會取得長足進步，目前仍具有一定的“黃金發展”特征，但物質資源環境制約和人際利益關系制約互動交織而成的“矛盾凸顯”，已帶來潛在增長率“下臺階”和對于發展可持續性的明顯壓力。近年來愈演愈烈的“霧霾”問題，是我國生態環境中大氣污染危害升級的突出標志。今年在落實黨的十八屆三中全會精神推進財稅改革中，把資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到煤炭，已列入改革事項，這不僅對于我國構建現代財政制度中的地方稅體系有重要意義，而且對于我國針對基礎能源與環保等重大問題，形成以經濟手段為主應對和化解霧霾等環境威脅的長效機制，具有全局的、長遠的意義。從煤炭資源稅改革切入，展開新一輪的價稅財配套改革勢在必行。

（1）必須高度重視環境威脅帶來的挑戰

在我國改革開放新時期中，較早已有“避免重走發達經濟體先污染后治理老路”的認識，并由最高決策層明確地提出了資源節約型、環境友好型這一“兩型社會建設”方針，又提升到統領全局的“全面、協調、可持續”科學發展觀，以及十八大以來“五位一體”建設生態文明的“國家治理現代化”治國理念。面對當前現實，我們堅決不能走“先污染后治理”的老路。

（2）環境問題成因中最需注重、最為可塑的是制度機制因素

正視環境危機挑戰，我們一方面需要清醒地認識到，生態文明建設注定是一場持久戰，不可能一蹴而就;另一方面，必須以最高重視程度，確立中長期減排治污的可行思路與務實的方案框架。

在人口分布、自然資源稟賦、發展階段特征等基本上不可選擇的因素之外，環境危機的成因還有可塑性高的制度機制因素密切相關，即造成我國目前環境問題的一個重大原因，來自于機制性的資源粗放低效耗用狀態，它涉及煤、電、油等能源耗用相關的制度安排問題，惡化著大氣、水源水流、生態環境，形成了經濟、社會生活中危及人們生存質量的不良傳導鏈條。比如:在我國一般商品比價關系和價格形成機制基本實現市場化之后，在國民經濟中基礎能源這一命脈層面“從煤到電”(又會傳導到千千萬萬產品)的產業鏈上，卻一直存在著嚴重的比價關系與價格形成機制扭曲、非市場化狀態和由此引發的分配紊亂，特別是助長著粗放式、揮霍式、與節能降耗背道而馳的增長狀態和消費習慣，在現實的比價關系和利益相關性的感受之下，社會中的主體幾乎誰也不真正把節電、節水當回事!而節電、節水，在我國實際上就是節煤降污。

我們面對這種使發展不可持續的挑戰與威脅，必須抓住可塑、可選擇的機制與制度安排問題不放。下一階段必須積極推進從資源稅改革切入，逼迫電力價格和電力部門系統化改革，并進而引發地方稅體系和分稅制制度建設來助益市場經濟新境界的新一輪稅價財聯動改革。這一主題，其實過去已在若干角度上被方方面面所關注和議論，但還亟待在“配套改革”概念上形成“路線圖與時間表”的可行方案設計。

（3）依靠配套改革形成經濟手段為主的長效機制來化解“兩大悖反”

我國現實生活中，存在兩大悖反現象:一方面，政府反復強調科學發展、包容性可持續增長，但實際進展是在部門利益、壟斷利益的阻礙下步履維艱，為此必須做的與煤、電相關而形成經濟手段為主節能降耗長效機制的改革，一拖再拖;另一方面，公眾對環境狀況的感受及對環境問題的重視程度日益增強，但一說到資源稅、環境稅等改革，卻又會由其“加稅”特征引發一片反對聲浪，甚至有人會跳著腳罵娘，很不認同這種會牽動利益關系的經濟調節方式;上述這種政府、民眾兩大方面的悖反狀態，導致 “生態文明”遲遲難以落地。為此，我們必須著眼全局、前瞻長遠、邏輯清晰、設想周全地搞好頂層改革設計，以更大決心、勇氣、魄力和智慧構成的改革行動來破解悖反，貫徹綠色發展戰略，從而把中國來之不易的現代化發展勢頭，仍然可能在相當長時期內釋放的較高速發展和“升級版”發展的潛力，真正釋放出來。

從實踐角度看，節能降耗方面，以政府行政手段為主的選擇式“關停并轉”，雖仍然被反復強調，但其操作空間有限，僅適合為數不多的大型企業;以法規劃定“準入”技術標準的“正面清單”方式，邏輯上說可以用來面對中小企業，但如果以此為主來操作，一定會產生為數眾多、防不勝防的“人情因素”和設租尋租，發生事與愿違的種種扭曲和不公，效果亦不具備合意性。真正可靠、效應無誤的轉型升級出路和可充當主力的調控長效機制，是通過改革，以經濟杠桿手段為主，讓本應決定性配置資源的市場力量充分發揮公平競爭中的優勝劣汰作用，把真正低效、落后、過剩的產能擠出去，進而引發出來一個綠色、低碳、可持續的經濟社會發展“升級版”。

（4）相關配套改革的一個關鍵和兩個要領

新一輪價稅財配套改革的一大關鍵，是抓住我國煤炭市場價格走低的寶貴時間窗口，推出了將資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到能源資源業的改革。其后繼續深化改革的內在邏輯，是以這新的一輪“價稅財聯動”配套改革，通過理順我國基礎能源比價關系，和“沖破利益固化藩籬”，使資源、能源價格形成機制順應市場經濟，在配合地方稅體系建設等財政體制深化改革任務的同時，形成法治化框架下有規范性和可預期性的經濟調節手段為主的制度體系與運行機制，促使全中國現已達1億個以上的市場主體(含微型企業和個體工商戶)和14億居民，從自身的經濟利益出發，根據市場信號和政策參數“內生地”積極主動地節能降耗。企業會千方百計開發有利于節能降耗的工藝、技術和產品;家庭和個人會注重低碳化生活。這樣群策群力以可持續的轉型發展打造“中國經濟升級版”，促使國民經濟與整個社會，走上一條越走越寬的連通“中國夢”愿景的綠色、低碳新路。這時政府可做、應做之事，主要在于把握好兩個要領:第一是掌握力度，于上述配套改革中使大多數企業在比價關系變化面前，經過努力可以繼續發展，少數企業被淘汰出局———可酌情漸進地做多個輪次，每次出局的便是所謂應被淘汰的“落后、過剩產能”;第二是當比價關系變化傳導到最終消費品時，及時適度地提高低保標準，使最低收入階層的實際生活水平不下降，而中等收入階層會自覺調整消費習慣，趨向于低碳化生活。總體上，如掌握好這樣的關鍵內容和兩大要領，這個價稅財聯動改革就可望成功，并成為釜底抽薪式化解霧霾等環境威脅的長效制度機制建設。

這種配套改革為當代中國迫切所需、勢在必行。縱有千難萬難，我們也應群策群力，攻堅克難，力求突破，這才不辜負我們從未如此接近的中華民族偉大復興的召喚，以及我們必須把握的以全面改革實現“國家治理現代化”的戰略機遇期。在“雙碳”目標確立之后，達標之路上相關的制度機制創新，我認為正是不可回避的“啃硬骨頭”重大任務，需要共同努力，以求對歷史交出合格的答卷。

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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