裁判要旨

行政復議決定是行政復議機關根據申請人的要求，對具體行政行為進行審查后所得出的結論，一經生效，申請人、被申請人都應當履行。對于被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的應當如何救濟，《行政復議法》第三十二條第二款規定：“行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行”，第三十七條還規定：“對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。”由此可見，對被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的救濟，法律只規定了行政系統內部的監督渠道。結合《行政復議法》第三十八條的規定來看，這一監督程序的實現，是通過“行政復議機關負責法制工作的機構發現”，進而“向有關行政機關提出建議”，最終由“有關行政機關”作出處理的。固然，行政復議申請人的舉報和反映可以成為行政復議機關負責法制工作的機構“發現”不履行復議決定線索的渠道，但法律并沒有賦予行政復議申請人要求啟動這一內部監督程序的權利，更沒有賦予行政復議申請人針對行政復議機關負責法制工作的機構的答復行為向更高一級的行政機關再次申請行政復議的權利。

《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》（〔2013〕行他字第14號）的原意，系根據《行政復議法》第九條第一款、《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第二項的規定，對舉報人是否與行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為具有利害關系、進而具有行政復議申請人資格進行界定。根據該答復，舉報人是否具有行政復議申請人資格，取決于舉報人是否“為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人”。通常來講，這里所說的“相關違法行為人”，一般指的是行政管理對象，而非行政機關。如果“相關違法行為人”是行政機關，舉報人認為該行政機關的“相關違法行為”侵犯其合法權益，完全可以直接針對該行政機關申請行政復議或者提起行政訴訟，并無先行舉報的必要。此外，舉報人是否“為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人”，在行政復議受理條件中，只是一項必要條件，而非充分條件。即使是“為維護自身合法權益”，但復議事項不屬于法定復議范圍，行政復議機關同樣不予受理。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申3316號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李丹英,女,1975年8月12日出生，漢族，住湖北省武漢市江岸區。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖北省人民政府，住所地湖北省武漢市武昌區洪山路7號。

法定代表人王曉東，該省人民政府省長。

再審申請人李丹英因訴湖北省人民政府（以下簡稱湖北省政府）不履行行政復議法定職責一案，不服湖北省高級人民法院（2017）鄂行終793號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

李丹英向湖北省武漢市中級人民法院起訴稱：因田園社區居民選舉委員會違反國家法律規定，侵犯李丹英被選舉權，李丹英向武漢市江岸區人民政府（以下簡稱江岸區政府）舉報要求查處。后江岸區政府不作為，李丹英向武漢市人民政府（以下簡稱武漢市政府）提起行政復議。武漢市政府作出武政復決〔2016〕第198號復議決定，責令江岸區政府對李丹英的舉報進行處理并回告，但江岸區政府仍不履行該復議決定。李丹英遂于2016年11月21日向武漢市政府提交舉報信，舉報江岸區政府不作為違法，請武漢市政府責令江岸區政府履行職責并查處相關人員的違法行為。2016年12月12日，武漢市政府作出《關于李丹英同志 <舉報信> 的回復》。李丹英認為該回復侵犯其合法權益，遂向湖北省政府申請復議。湖北省政府作出鄂政復決〔2017〕26號《不予受理行政復議申請決定書》，認定李丹英申請事項屬信訪事項，不予受理李丹英的復議申請。李丹英認為，根據《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》，李丹英具有行政復議申請人資格，湖北省政府不予受理復議申請違法。請求法院撤銷湖北省政府作出的鄂政復決〔2017〕26號《不予受理行政復議申請決定書》，責令其履行行政復議法定職責，受理李丹英的復議申請。

湖北省武漢市中級人民法院一審認為：李丹英與江岸區政府不履行法定職責的爭議已經過武漢市政府行政復議。此后，李丹英以舉報信方式再次向武漢市政府舉報江岸區政府不作為并要求查處相關責任人，該舉報行為屬于《信訪條例》第二條規定的信訪行為。武漢市政府對該信訪事項作出的回復,不屬于《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第六條規定的行政復議范圍，李丹英就該信訪事項不具有申請行政復議的權利。另一方面，《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》中規定,“舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復議的，具有行政復議申請人資格”。但本案中,李丹英并非舉報“違法行為人”，而是舉報行政機關違法。依照法律規定，若行政機關存在違法行為，李丹英可直接通過行政復議、行政訴訟的方式獲得救濟。其要求上級行政機關基于內部監督管理關系查處下級行政機關的違法行為，進而對上級行政機關的監督管理行為提起復議和訴訟，對于李丹英的權利保護既不經濟也不直接，且易形成訴累。因此，本案中李丹英向湖北省政府提起復議要求武漢市政府查處江岸區政府不作為行為并追究相關人員責任，繼而又針對湖北省政府不予受理其復議申請提起行政訴訟，缺乏權利保護的必要性和實效性。綜上，李丹英向湖北省政府提出的復議申請不屬于行政復議受案范圍，湖北省政府不予受理其申請對其權利義務不產生實際影響。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第八項、第二款的規定，作出（2017）鄂01行初162號行政裁定，駁回李丹英的起訴。

李丹英不服，提起上訴。

湖北省高級人民法院二審認為：本案系李丹英認為武漢市政府對其舉報信作出的回復侵犯其合法權益，向湖北省政府申請行政復議被不予受理，繼而對不予受理復議申請不服提起的訴訟。李丹英因田園社區居民選舉委員會違法選舉行為向江岸區政府投訴要求履行監督職責未果，武漢市政府作出復議決定責令江岸區政府對其投訴作出處理，后李丹英以舉報信方式再次向武漢市政府舉報江岸區政府不作為并查處相關人員。由上述事實可知，李丹英此次向武漢市政府提交舉報信的實質是要求解決其訴江岸區政府不履行監督依法選舉的職責，該事項此前已經武漢市政府行政復議處理過，武漢市政府對其舉報信作出回復，告知其反映的被選舉權被侵犯的問題已經由江岸區民政局予以回復，江岸區政府亦對其作出情況說明。武漢市政府的回復并未重新設定李丹英的權利義務，對李丹英原權利義務不產生實際影響，屬于《信訪條例》規定的信訪答復行為，李丹英對該回復行為不服申請行政復議，不屬于《行政復議法》規定的行政復議范圍，湖北省政府作出《不予受理行政復議申請決定書》符合法律規定。此外，李丹英認為江岸區政府不履行相關職責，其可以通過行政復議或行政訴訟等方式維護合法權益。在存在更為有效便捷的救濟方式的情況下，其要求上級政府基于層級監督關系查處下級機關違法行為，并向湖北省政府申請復議直至提起訴訟，已不具有權利保護的必要性和實效性，也不利于糾紛的及時解決，且易形成訴累。原審法院據此裁定駁回李丹英的起訴，認定事實清楚，適用法律正確，程序并無不當。據此裁定駁回上訴，維持原裁定。

李丹英向本院申請再審稱：1.再審申請人依據《行政復議法》第三十二條、第三十七條的規定向武漢市政府舉報江岸區政府不履行行政復議決定并要求查處相關責任人，符合法律規定。一審法院將舉報認定為信訪，屬認定事實錯誤。2.一審法院認定再審申請人并非舉報“違法行為人”，而是舉報行政機關違法，屬認定事實錯誤。《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》中提到的“相關違法行為人”既可以是個人，也可以是行政機關。申請人要求對直接負責的主管人員和其他直接責任人依法查處，是維護自身權益的正當途徑。從申請人提出舉報請求起，就具有行政復議申請人資格，湖北省政府作出《不予受理行政復議申請決定書》違反了上述答復的規定，適用法律錯誤，應予撤銷。3.一審法院在沒有開庭，沒有要求被告提供證據證明其行政行為合法，沒有質證，沒有事實證據認定的前提下，作出裁定駁回起訴，必然適用法律錯誤。一審和二審法院不對當事人進行任何調查和詢問，直接作出裁定，嚴重違反法定程序，影響公正審判。綜上，請求：1.撤銷一審和二審行政裁定；2.撤銷再審被申請人作出的鄂政復決〔2017〕26號《不予受理行政復議申請決定書》，判令再審被申請人限期履行法定職責，受理申請人的行政復議申請；3.公開開庭審理本案，同步錄音、錄像、同步查看筆錄。

本院認為：本件訴訟，告的是湖北省政府的《不予受理行政復議申請決定書》，在再審申請人向湖北省政府申請復議之前，有過一段比較繁復的過程，對此作一番簡單梳理，或許有助于我們找出案件的癥結之所在。

一、本案如何走向復議

根據再審申請人的訴狀載明的事實，最初，再審申請人是認為田園社區居民選舉委員會違反國家法律規定，侵犯其被選舉權，向武漢市江岸區政府舉報要求查處。后因江岸區政府不作為，又向武漢市政府提起行政復議。武漢市政府認定江岸區政府構成行政不作為，并責令江岸區政府對申請人的舉報進行處理并告知。但江岸區政府仍不履行該復議決定，再審申請人遂向武漢市政府提交舉報信，在武漢市政府作出《關于李丹英同志〈舉報信〉的回復》之后，再審申請人認為該回復侵犯其合法權益，乃向湖北省政府申請行政復議，湖北省政府作出了本案被訴的《不予受理行政復議申請決定書》。

二、不履行復議決定如何救濟

由此可見，對于原初的爭議，也就是再審申請人要求江岸區政府對田園社區居民選舉委員會侵犯其被選舉權進行查處的問題，武漢市政府的復議決定已經給予了救濟，問題出在——江岸區政府沒有履行復議決定，本案其實也正是因為行政復議決定的履行問題而引起。行政復議決定是行政復議機關根據申請人的要求，對具體行政行為進行審查后所得出的結論，一經生效，申請人、被申請人都應當履行。對于被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的應當如何救濟，《行政復議法》第三十二條第二款規定：“行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行”，第三十七條還規定：“對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。”由此可見，對被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的救濟，法律只規定了行政系統內部的監督渠道。結合《行政復議法》第三十八條的規定來看，這一監督程序的實現，是通過“行政復議機關負責法制工作的機構發現”，進而“向有關行政機關提出建議”，最終由“有關行政機關”作出處理的。固然，行政復議申請人的舉報和反映可以成為行政復議機關負責法制工作的機構“發現”不履行復議決定線索的渠道，但法律并沒有賦予行政復議申請人要求啟動這一內部監督程序的權利，更沒有賦予行政復議申請人針對行政復議機關負責法制工作的機構的答復行為向更高一級的行政機關再次申請行政復議的權利。所以，再審申請人援引《行政復議法》第三十二條和第三十七條，以此主張湖北省政府應當受理其復議申請，理由不能成立。

三、舉報與被舉報的“相關違法行為人”

再審申請人還援引《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》（〔2013〕行他字第14號），認為該答復中提到的“相關違法行為人”，既可以是個人，也可以是行政機關，以此主張其具有行政復議申請人資格。經查，該答復的原意，系根據《行政復議法》第九條第一款、《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第二項的規定，對舉報人是否與行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為具有利害關系、進而具有行政復議申請人資格進行界定。根據該答復，舉報人是否具有行政復議申請人資格，取決于舉報人是否“為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人”。通常來講，這里所說的“相關違法行為人”，一般指的是行政管理對象，而非行政機關。如果“相關違法行為人”是行政機關，舉報人認為該行政機關的“相關違法行為”侵犯其合法權益，完全可以直接針對該行政機關申請行政復議或者提起行政訴訟，并無先行舉報的必要。此外，舉報人是否“為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人”，在行政復議受理條件中，只是一項必要條件，而非充分條件。即使是“為維護自身合法權益”，但復議事項不屬于法定復議范圍，行政復議機關同樣不予受理。因此，再審申請人以自己對于上述答復的解讀，主張湖北省政府應當受理其復議申請，理由亦不能成立。

四、訴訟程序問題

一審法院系以不符合法定起訴條件為由裁定駁回再審申請人的起訴，并未進入實體審理，因此，再審申請人質疑一審法院“沒有開庭”，“沒有質證”，“直接作出裁定”，并無法律依據。

綜上，再審申請人李丹英的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人李丹英的再審申請。

審 判 長　李廣宇

審 判 員　閻　巍

審 判 員　仝　蕾

二〇一八年八月三十一日

法官助理　駱芳菲

書 記 員　王昱力

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