裁判要旨

所謂“事實根據”，是指一種“原因事實”，也就是能使訴訟標的特定化或者能被識別所需的最低限度的事實。通俗地說，是指至少能夠證明所爭議的行政法上的權利義務關系客觀存在。例如，如果請求撤銷一個行政決定，就要附具該行政決定；如果起訴一個事實行為，則要初步證明是被告實施了所指控的事實行為。

如果案件屬于共同訴訟，數個被告中既包括縣級以上地方人民政府，又包括低于縣級以上地方人民政府的其他行政機關，則采取“就高不就低”的原則，由中級人民法院管轄。

管轄權轉移是人民法院將本由自己管轄的案件移交給原本沒有管轄權的人民法院，移送管轄則是人民法院將不屬于自己管轄的案件移送到有管轄權的人民法院。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2016）最高法行申2301號

再審申請人（一審原告、二審上訴人)楊學奎，男，1964年10月10日出生，漢族，戶籍地天津市津南區，現住天津市津南區。

委托代理人王玉娟，女，1964年11月3日出生，漢族，戶籍地。

委托代理人楊云，女，1988年7月6日出生，漢族，戶籍地。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）天津市津南區人民政府，住所地天津市津南區八里臺鎮津港公路與天嘉湖路交口。

法定代表人劉惠，該區人民政府區長。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）天津市津南區咸水沽鎮人民政府，住所地天津市津南區咸水沽鎮南邊路。

法定代表人齊學武，該鎮人民政府鎮長。

一審第三人（二審被上訴人）天津市津南區康健房屋拆遷中心，住所地天津市津南區咸水沽鎮南環路。

法定代表人張兆武，該中心經理。

再審申請人楊學奎因訴天津市津南區人民政府（以下簡稱津南區政府）、天津市津南區咸水沽鎮人民政府（以下簡稱咸水沽鎮政府）房屋行政強制一案，不服天津市高級人民法院（2015）津高行終字第0051號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、代理審判員胡文利、代理審判員李緯華參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

楊學奎向天津市第二中級人民法院起訴稱：其系天津市津南區咸水沽鎮劉家碼頭村1區116號房屋的產權人和使用人。2013年6月至7月間的一天，共同被告及第三人組織多人對原告的房屋實施了強制拆除，致使其房屋內財產被損毀、滅失。故請求：1.確認共同被告對其房屋實施強制拆除的行政行為違法；2.判令共同被告采取將其房屋原址恢復原狀的補救措施。

天津市第二中級人民法院一審認為：楊學奎要求確認津南區政府、咸水沽鎮政府強制拆除其房屋行為違法并恢復原狀，但其提交的證據不能證明津南區政府實施了強制拆除其房屋的行為。楊學奎對津南區政府的起訴沒有事實根據，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第四十九條第三項規定的起訴條件。依據最高人民法院《關于行政案件管轄若干問題的規定》第一條“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第十四條第三項規定的應當由中級人民法院管轄的第一審行政案件：（一）被告為縣級以上人民政府的案件……”的規定，咸水沽鎮政府并非縣級以上人民政府，楊學奎對其提起行政訴訟，不屬于中級人民法院管轄的第一審行政案件，不應由該院管轄。楊學奎對咸水沽鎮政府的起訴亦不符合行政訴訟法第四十九條第四項規定的起訴條件，楊學奎可以向有管轄權的法院另行起訴。據此依照行政訴訟法第四十九條第三項、第四項，最高人民法院《關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第三條第一款第一項、第二款之規定，作出（2015）二中行初字第33號行政裁定，駁回楊學奎的起訴。

楊學奎不服，提起上訴。

天津市高級人民法院二審認為：依照行政訴訟法第二十六條第四款“兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告”的規定,楊學奎以津南區政府、咸水沽鎮政府為共同被告，請求確認津南區政府、咸水沽鎮政府強制拆除其房屋行為違法并恢復原狀。楊學奎向兩審法院提供的證據不能證實津南區政府實施了強制拆除其房屋的行為。楊學奎的起訴不符合行政訴訟法第四十九條第三項規定的起訴條件。一審法院裁定駁回上訴人的起訴，并無不當。據此作出（2015）津高行終字第0051號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。

楊學奎向本院申請再審稱：1.再審申請人向一審法院提交了由再審被申請人咸水沽鎮政府出具的《答復意見書》。該意見書寫明再審被申請人津南區政府對再審申請人下發了促拆執行公告，批準了對其房屋實施強拆行為，對強制拆除行為起主導作用。2.再審申請人向二審法院提交了天津市津南區集體土地房屋拆遷管理辦公室對再審申請人作出的促拆告知書。該告知書的內容證明該辦公室明確指示下級政府即咸水沽鎮政府可以拆除再審申請人的房屋。該辦公室應為再審被申請人津南區政府的下屬單位，其行為的法律后果應由其上級即津南區政府承擔。3.再審申請人對咸水沽鎮政府提起訴訟符合行政訴訟法第四十九條規定的起訴條件，本案未進入實體審理嚴重不公，侵害了再審申請人的訴訟權益。故請求本院依法撤銷一、二審裁定，依法對本案進行實體審理。

本院認為：本案的核心問題是，再審申請人楊學奎認為再審被申請人津南區政府、咸水沽鎮政府對其房屋實施強制拆除，向天津市第二中級人民法院提起訴訟，是否符合法定起訴條件。具體涉及兩個問題：

一、關于再審申請人對再審被申請人津南區政府的起訴。根據行政訴訟法第四十九條的規定，提起行政訴訟應當有“具體的訴訟請求和事實根據”。通常認為，所謂“事實根據”，是指一種“原因事實”，也就是能使訴訟標的特定化或者能被識別所需的最低限度的事實。通俗地說，是指至少能夠證明所爭議的行政法上的權利義務關系客觀存在。例如，如果請求撤銷一個行政決定，就要附具該行政決定；如果起訴一個事實行為，則要初步證明是被告實施了所指控的事實行為。再審申請人提起本案訴訟，系指控再審被申請人津南區政府、咸水沽鎮政府對其房屋共同實施了強制拆除的行政行為，故本案的被訴行政行為是實施強制拆除房屋的事實行為。再審申請人在再審申請理由中以咸水沽鎮政府出具的《答復意見書》和天津市津南區集體土地房屋拆遷管理辦公室對其作出的促拆告知書佐證津南區政府對其房屋實施了強制拆除，并稱上述證據已向一、二審法院提交。經審查，咸水沽鎮政府出具的《答復意見書》是該政府于2015年1月29日對王玉娟作出的信訪答復。該意見書載明，“依據劉家碼頭村進行土地整合，依據《咸水沽鎮示范鎮建設整合拆遷方案》，咸水沽鎮政府向區集拆辦報請促拆手續，批準向你戶下發促拆告知書，并貼公告，最后由區政府下發促拆執行公告。因你戶訴求過高，鎮黨委書記、鎮長親自與您做思想工作，主管副鎮長呂志華、韓世正及負責拆遷的機關干部10余人找本人協商，最終沒有達成一致。2013年7月5日對其房屋進行了促拆，整個拆遷過程有全程錄像。”可見，即使該意見書所載報請批準過程屬實，也不能證明津南區政府對涉案房屋具體實施了強制拆除。天津市津南區集體土地房屋拆遷管理辦公室所作促拆告知書則是該辦公室就劉家碼頭村委會與再審申請人之間的拆遷爭議調解無果后，于2013年6月14日對再審申請人所作關于雙方權利義務的告知。關于劉家碼頭村委會的權利，該告知書載明，“劉家碼頭村委會如認為被告知人楊學奎拒不搬遷的滯留行為已經嚴重侵犯了本村絕大多數村民的利益，即可以依照《中華人民共和國村民委員會組織法》的有關規定議決后申請有關部門予以拆除，也可以通過司法途徑予以拆除。”可見，再審申請人認為該告知書的內容可以證明該辦公室明確指示咸水沽鎮政府可以拆除再審申請人房屋與事實并不相符。同時，該告知書亦不能證明天津市津南區集體土地房屋拆遷管理辦公室或者津南區政府對涉案房屋具體實施了強制拆除。因此，再審申請人對津南區政府提起本案行政訴訟不具有事實根據，不符合行政訴訟法第四十九條第三項規定的起訴條件。

二、關于再審申請人對再審被申請人咸水沽鎮政府的起訴。一審法院對再審申請人針對另一被告咸水沽鎮政府的起訴亦一并駁回，但駁回起訴的理由并不是沒有事實根據，而是違反了級別管轄的規定。行政訴訟法第十五條第一項規定，對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄。如果案件屬于共同訴訟，數個被告中既包括縣級以上地方人民政府，又包括低于縣級以上地方人民政府的其他行政機關，則采取“就高不就低”的原則，由中級人民法院管轄。因為按照行政訴訟法第二十四條第一款的規定，上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件，法律并沒有規定下級人民法院可以審理上級人民法院管轄的第一審行政案件。因此，天津市第二中級人民法院對本案予以受理符合前述規定。但是，共同訴訟之管轄的要件之一是須有被告數人。在被告之一津南區政府被駁回起訴后，被告只剩下咸水沽鎮政府，共同訴訟既不成立，咸水沽鎮政府又非“縣級以上地方人民政府”，天津市第二中級人民法院也就不再具有管轄權。不過值得斟酌的是一審法院的處理方式，即，在這種情況下，究竟應當裁定駁回起訴，還是應當將針對咸水沽鎮政府的起訴移送有管轄權的人民法院。行政訴訟法第二十二條對移送管轄作出規定：“人民法院發現受理的案件不屬于本院管轄的，應當移送有管轄權的人民法院。”本案中，一審法院已經受理，受理后發現不屬于本院管轄，且案件尚未作出實體判決，應當符合移送管轄的要件。盡管有觀點主張，移送管轄主要發生在同級法院之間，對于上下級法院之間主要適用管轄權轉移，但是本院認為，管轄權轉移是人民法院將本由自己管轄的案件移交給原本沒有管轄權的人民法院，移送管轄則是人民法院將不屬于自己管轄的案件移送到有管轄權的人民法院。本案應當更符合移送管轄的情形，并且，采取移送管轄而不是裁定駁回起訴，更有利于當事人訴權的保護。

綜上，天津市第二中級人民法院裁定駁回針對津南區政府的起訴并無不當；針對咸水沽鎮政府的起訴亦裁定駁回，而非移送至有管轄權的人民法院，雖有不妥，但念及并不影響當事人另行起訴，且已時過境遷，因此沒有糾正的必要。再審申請人的再審申請不符合行政訴訟法第九十一條規定的情形。依照行政訴訟法第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人楊學奎的再審申請。

審　判　長　　李廣宇

代理審判員　　胡文利

代理審判員　　李緯華

二〇一六年九月三十日

書　記　員　　孔冰冰

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