走出去智庫（CGGT）觀察

在全球地緣政治博弈加劇的背景下，美國出口管制執法持續收緊，企業合規風險顯著上升。2022年聯邦快遞（FedEx）訴美國商務部案成為企業挑戰行政制裁的典型案例：FedEx因被指控違反《出口管理條例》（EAR）的嚴格責任制度，在未被證明存在主觀過錯的情況下遭重罰，遂以“越權行為”為由提起訴訟，但最終敗訴。

走出去智庫（CGGT）觀察到，美國通過《出口管理條例》（EAR）、《出口管制改革法案》（ECRA）等法規頻繁實施出口管制，企業因合規疏漏或政策誤判面臨高額罰款甚至業務中斷。2022年聯邦快遞（FedEx）訴美國商務部案中，揭示了美國司法體系對行政機關在外交政策和國家安全領域的“特別尊重”，因而企業通過越權訴訟或憲法挑戰救濟具有極高門檻。

企業應對美國制裁如何提起訴訟？今天，走出去智庫（CGGT）刊發這篇案例分析文章，供關注美國制裁訴訟的讀者參閱。

要點

1、雖然美國商務部主張ECRA規定排除了《行政程序法》下的的司法審查，即美國商務部相關出口管制決定不能被法院推翻或質疑。但是法院認為，越權審查并不依賴于《行政程序法》的司法審查條款，只要行為超越了法定權限，法院仍然可以審查

2、法院強調在涉及外交政策和國家安全的問題上，法院對行政決策持謹慎態度。大量最高法院先例表明，法院在審查行政機關在外交政策和國家安全問題上對法律的行政解釋時需要給予特別的尊重，因為行政機關對這些具備不確定性的問題具有更具專業性。

3、在憲法訴訟中，企業要特別注意法院適用不同審查標準對案件結果產生不同影響的區別，有針對性進行舉證和論證。

正文

引言

隨著全球地緣政治緊張局勢加劇，美國在出口管制等領域不斷加強執法行動，針對與中國相關限制和制裁也層出不窮，企業出口合規風險日益加劇。為應對各類限制措施，不少企業選擇司法途徑尋求救濟，2022年聯邦快遞（FedEx Express，以下簡稱FedEx）訴美國商務部一案即為典型代表——美國商務部依據嚴格責任制度，不考慮是否存在主觀過錯，僅客觀上存在EAR違法行為，便使FedEx承擔法律責任,進行了民事處罰，而FedEx則以“越權行為”（ultra vires）為由提起訴訟，最終因未能證明美國商務部的“極端錯誤”而敗訴。此案不僅揭示了企業在EAR嚴格責任制度下的合規壓力，更突顯了司法救濟路徑選擇的復雜性。本文將從該案例出發，探討在美國制裁下，企業司法救濟路徑的選擇策略及可行性。

案件背景

2012年，FedEx因在2004至2006年間6起涉嫌違反《出口管理條例》（Export Administration Regulations，以下簡稱EAR），向中國、敘利亞和阿聯酋無證出口受限物項，被美國商務部工業和安全局（Bureau of Industry and Security,以下簡稱BIS）處以37萬美元罰款。2018年，FedEx又因在2011至2012年協助53起向實體清單主體出口受限物項，被BIS認定違反EAR 764.2(b)而處以50萬美元罰款，并接受第三方合規審計。2019年，FedEx因未按名址投遞快件被我國有關部門調查。

FedEx稱，BIS要求FedEx對可能違反EAR的貨物承擔出口管制的嚴格責任[1]，對其造成了巨大操作上的復雜性和難以承受的負擔，相當于通過EAR將出口管制的“最終用戶審查責任”不合理的強加給承運人。隨后，FedEx宣布在美國哥倫比亞特區地方法院起訴，指控美國商務部及其管理的EAR，在不考慮公共承運人是否“知道”或有能力“知道”承運貨件存在任何違規行為證據的情況下，仍要求公共承運人對“協助”或“教唆”可能違反EAR的行為承擔嚴格責任，超出了法律授權范圍，屬于越權行為（ultra vires）[2]。

2020年，地區法院裁定駁回FedEx的起訴，認為EAR中的嚴格責任制度旨在防止公司協助和教唆可能危及國家安全或外交政策利益的出口違規行為，不構成越權行為（ultra vires）。2022年，美國哥倫比亞特區巡回法院維持地區法院裁決。[3]

判決核心

本案的核心爭議點為美國商務部及EAR的嚴格責任制度是否構成越權行為（ultra vires），具體來講是否有權對FedEx“協助”和“教唆”違反ECRA的行為實施嚴格責任，即不考慮行為人主觀是否存在過錯，僅客觀上存在違法行為便使其承擔法律責任，進行處罰。FedEx認為，根據ECRA，公共承運人僅在“知情”情況下違反相關法規時才承擔責任，而美國商務部EAR卻對公共承運人施加了嚴格責任，因此指控美國商務部對“協助”和“教唆”違法行為的嚴格責任解釋屬于越權行為。對此，法院認為EAR第764.2(b)節及其嚴格責任解釋不構成越權，判決從以下三個問題展開了論證：一是法院是否有權對美國商務部EAR執法行為開展越權審查；二是越權審查應適用什么審查標準；三是美國商務部的嚴格責任解釋是否構成越權。

一、法院有權對美國商務部EAR執法行為開展越權審查

法院論證了對行政機關“核心職能”開展越權審查的合法性。雖然美國商務部主張ECRA[4]規定排除了《行政程序法》[5]下的的司法審查，[6]即美國商務部相關出口管制決定不能被法院推翻或質疑。但是法院認為，越權審查并不依賴于《行政程序法》的司法審查條款，只要行為超越了法定權限，法院仍然可以審查。當一個行政行為“未經其據以行事的法律授權”時，法院通常有權給予救濟。如果行政行為明顯超出了法律授權，法院應當進行干預。[7]越權審查屬于憲法性權力保留（Constitutional Imperative），根據美國憲法分權原則和聯邦法院的司法職責，法院對行政機關是否超越其法定權限擁有不可剝奪的管轄權，是司法系統的根本職能之一。[8]即使國會試圖通過《行政程序法》這樣的立法完全禁止越權審查，該立法也可能因違反憲法分權原則而無效。[9]因此，法院有權對美國商務部EAR執法行為開展越權審查。

二、越權審查應適用極為嚴苛的審查標準

越權審查是一種非成文法審查形式，不同于一般的法定審查，僅適用于“極端”的錯誤，即行政機關“明顯超出了其法定權限”或“明顯違反了明確且強制的法律規定”，需要法院立即介入。常規的法律或事實錯誤不足以構成越權，這些錯誤在國會允許《行政程序法》所規定的司法審查時適用。超越權限的主張必須證明行政行為明顯超出了法定授權的界限，且這種越權行為必須“在記錄和法規表面上顯而易見”。這意味著只有當行政機關對法律的解釋明顯超出合理范圍時，法院才會認定其解釋無效。因此，越權審查應適用極為嚴苛的審查標準，其證明難度也極高。

三、美國商務部對“協助”“教唆”的民事違規行為適用嚴格責任不構成越權

基于上述的越權審查審查標準，就本案的實質爭議，法院認定美國商務部對EAR764.2(b)節的嚴格責任解釋未明顯超越法定授權，不構成越權，理由如下：

（一）嚴格責任解釋與法律文本一致

ECRA與EAR中關于民事的“協助、教唆”違法行為的規定[10]皆省略了關于犯罪意圖（mens rea）[11]的規定，兩者在措辭上的如出一轍，EAR文本不構成越權行事所要求的“公然違法”。國會在法律文本中明確省略民事違法行為的犯罪意圖，卻在臨近條款中規定了刑事違法行為所需的犯罪意圖。[12]而后，在關于民事處罰的條款中，再次省略犯罪意圖的規定。[13]國會立法針對不同類型的違法行為有選擇性地規定或者省略犯罪意圖要求，可以推定該省略是有意為之，即國會選擇此處不排除較低“犯罪意圖”或嚴格責任標準。

此外，《美國法典》中第50章第4819(c)（3）節授權美國商務部設定“基于諸如違法行為人的過錯責任（the culpability of the violator）等因素的民事處罰標準。換言之，美國商務部有權決定過錯因素在民事處罰中的作用，其嚴格責任解釋在其授權范圍之內。

（二）巡回法院先例支持嚴格責任解釋

在本法院的先前判例（Iran Air v. Kugelman）中，法院已明確支持對“導致”（causing）違法行為適用嚴格責任。而“導致”與“協助”“教唆”等動詞并列于EAR764.2(b)節，因此，基于先前判例，美國商務部將嚴格責任適用于“協助、教唆”違法行為并不構成越權。

（三）在外交政策和國家安全事務中司法部門對行政部門的長期尊重規則

法院強調在涉及外交政策和國家安全的問題上，法院對行政決策持謹慎態度。大量最高法院先例表明，法院在審查行政機關在外交政策和國家安全問題上對法律的行政解釋時需要給予特別的尊重，因為行政機關對這些具備不確定性的問題具有更具專業性。這一尊重規則在本案中完全適用，出口管制問題屬于美國國家安全和外交政策利益的核心，法院必須對美國商務部的解釋給予實質性尊重（substantial deference）。

綜上，法院認為EAR764.2(b)節及嚴格責任解釋不構成越權。EAR中的嚴格責任制度是根據ECRA文本、法院判例以及司法部門在國家安全和外交政策問題上對行政部門的尊重而允許的。因此，美國商務部有權對FedEx“協助”和“教唆”違反ECRA的行為實施嚴格責任。

案件啟示

針對美國行政機關不同的處罰或制裁行為，企業若要尋求司法救濟，通常基于美國《行政程序法》提起訴訟。根據《行政程序法》，法院有權對行政機關的行為進行司法審查（俗稱“可訴”），但也存在兩種例外：一是法定排除，即國會通過法律明文規定某類行政行為不可訴（如ECRA明確規定商務部做出的實體清單決定不可訴）；二是自由裁量行為不可訴，即行政機關在法律授權范圍內的自由裁量行為（如政策選擇、資源分配）不可訴。[14]根據《行政程序法》審查的可適用性的兩類情形，企業需據此制定差異化訴訟策略：

一是無法適用《行政程序法》審查的制裁行為。根據ECRA的規定，除了依據《美國法典》第4819(c)(2)節和第4843(c)節（隸屬于ECRA）作出的執法行為若違法可訴之外（主要是處罰程序違法可訴）[15]，美國商務部的其他大部分執法行為不受《行政程序法》的司法審查約束，例如將某實體列入實體清單，或者出口許可證的拒絕或延遲審批。這造成了企業挑戰美國商務部出口管制處罰或制裁的一個訴訟困境，即被出口管制制裁的企業若要通過訴訟路徑尋求救濟，只能訴諸于越權訴訟，其源自普通法傳統下法院審查行政行為的衡平法訴訟，這種訴訟并不依據成文法，通常被認為是非成文法審查行政行為的源頭；或者基于美國憲法（如正當程序條款）挑戰ECRA下的執法或制裁。

二是可以適用《行政程序法》審查的制裁行為。例如前述美國商務部依據特定條款作出的出口管制民事處罰決定、美國國防部將企業列入CCMC清單（1237清單）、CMC清單（1260H清單）等制裁行為。企業可以直接基于《行政程序法》提起訴訟，要求法院審查行政行為是否存在缺乏事實根據、未遵循法定權限等違法情形。

面對美國行政機關的處罰和制裁，企業如通過訴訟途徑尋求救濟，首先應確認制裁行為的法律依據是否含有排除《行政程序法》審查的條款，并根據行為本身慎重考慮訴訟策略，這將影響法院的審查范圍，即法院在受理當事人的申訴以后，能在多大的縱深程度以內對被訴行政行為進行審查。

（一）《行政程序法》審查被排除時的訴訟路徑：越權訴訟或合憲性挑戰

如果美國行政機關的處罰或制裁行為無法適用《行政程序法》下的司法審查，則司法救濟可能只能訴諸于越權訴訟或者憲法性權利保護，如第五修正案規定的正當程序權利條款。

如前文所述，越權訴訟的審查標準極高，原告必須證明行政機關明顯超出了其授權權限，并且違反了法律中的明確且強制性（clear and mandatory）的特定禁令。最高法院長期以來在越權審查中要求行政行為不僅僅是法律或事實錯誤，而是“明顯偏離其法定授權”或“公然違法”的行政行為。同時，美國法院對外交政策和國家安全事務中行政部門的長期尊重，“法無禁止即可為”，導致涉及外交政策和國家安全問題的越權訴訟對原告的要求更加嚴苛。

越權訴訟“本質上是一個孤注一擲的嘗試”。相較之下，憲法訴訟中的程序正義或許是更有效的突破口。例如，三一重工關聯公司羅爾斯（Ralls）訴外國人在美國投資委員會案（Ralls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in the U.S）確認了程序正義優先的原則：即使政府行為出于國家安全考量，仍需遵守法定程序。美國哥倫比亞特區聯邦上訴法院于2014年7月15日裁定，奧巴馬政府未提供充分證據和解釋，剝奪了羅爾斯公司受憲法保護的財產權，違反了程序正義。

在憲法訴訟中，企業要特別注意法院適用不同審查標準對案件結果產生不同影響的區別，有針對性進行舉證和論證。在可能的情形下，說服法院采用“嚴格審查”標準，而非“適用理性基礎檢驗”（rational basis test）標準，以便進行范圍更大、更深入的審查。根據美國最高法院在 Washington v. Glucksberg 一案中的判例，僅當立法涉及“基本權利”（fundamental rights）時，法院才會適用嚴格審查標準。在不涉及基本權利的經濟管制下，如本案中FedEx繼續從事全球商業活動的權利，法院通常僅適用理性基礎檢驗，即只要立法與合法政府目標之間存在合理關聯，便會被視為合憲。除非企業能夠證明明顯缺乏這種合理聯系，否則法院通常不會干預立法機關的判斷。

實際上，FedEx的起訴中也提出了美國商務部EAR的實施剝奪了其在憲法第五修正案下實質性正當程序（substantive due process）權利的指控。但FedEx僅以業務負擔過重的操作層面障礙為由，論述了作為公共承運人只有終止現有業務才能遵守EAR現有規定。FedEx并未基于理性基礎審查標準進行舉證，具體而言，FedEx未能提供更多證據，以破除其無主觀過錯的客觀違規行為和國家安全的因果關系，從而充分證明：EAR對不“知情”“從犯”施加民事嚴格責任的規定，與商務部維護國家安全和外交政策的目標之間缺乏合理關聯。

（二）《行政程序法》審查可用時的訴訟策略：程序與實體抗辯的雙軌制

《行政程序法》下的司法審查覆蓋行政行為的法律問題和事實問題，且法律問題包括程序法和實體法兩方面，適用相對寬松的證明標準。除非法律另有規定，聯邦法院在對行政行為進行司法審查時通常適用《行政程序法》第706節，認定符合下列情況的行政機關的行為、裁定和結論不合法并撤銷之，包括：（1）專橫、任性、濫用自由裁量權；（2）違法憲法的權利、權力、特權或特免；（3）超越法定權限；（4）未遵循法定程序；（5）依行政機關聽證記錄而審查的案件沒有實質性的證據支持；（6）沒有事實根據，達到事實必須由法院重新審理的程度等。

對于企業而言，可以依據《行政程序法》從以下兩方面挑戰制裁決定：

（1）程序瑕疵抗辯：質疑行政機關是否履行法定程序義務，如是否充分通知、是否保障申辯機會等，若發現程序存在缺陷，可主張未遵循法定程序；

（2）實體缺陷抗辯：質疑制裁決定的事實依據是否充分，如證據是否確鑿、邏輯是否合理，或者質疑法律適用錯誤，如行政機關對法規的解釋是否偏離立法本意。通過這種多維度的訴訟策略，企業可以更有效地挑戰制裁決定的合法性，以期提高勝訴幾率。相比越權訴訟的高門檻，這種基于《行政程序法》的審查路徑更具可操作性和勝訴可能性。

近期，部分中企因被列入CMC清單（1260H清單）[16]而發起針對美國國防部的訴訟，核心爭議點即聚焦美國國防部未能提供充分的事實證據支持列名決定，且列名過程存在程序瑕疵。

（三）其他可行的訴訟策略：依據《信息自由法》的信息公開

企業還可以考慮基于《信息自由法》（Freedom of Information Act，簡稱FOIA）下的政府信息公開義務，申請法院要求行政機關公開處罰或制裁決策所依據的證據并接受質證。雖然在涉及國家安全時，行政機關可能援引“國家秘密特權”限制信息披露，但需提供非保密證據的替代方案。上述羅爾斯案中就進行了嘗試，并取得了積極結果。近期國內某半導體制造公司的代表律所也提起了《信息自由法》訴訟（簡稱FOIA訴訟），申請公開美國商務部將其列入實體清單的決策依據。如果法院支持該公司要求美國商務部公開添加實體清單決策依據的訴求，那么FOIA訴訟將成為企業挑戰美國政府出口管制措施的可用路徑。雖然ECRA排除了《行政程序法》下的司法審查，列入實體清單的行政行為不可訴，企業仍可以利用法院裁定予以公開的信息為清單移除做更充分的準備。但，這將取決于聯邦法院如何平衡國家安全與透明度。

綜上，在面對美國行政機關的制裁或處罰時，企業通常可以基于美國《行政程序法》向法院提起訴訟（申請司法審查）來尋求救濟。同時，因為部分法律可能明文排除《行政程序法》司法審查的適用，因此需分情況決定訴訟路徑：若未排除，企業可依據《行政程序法》主張程序或實體違法，適用門檻較低，審查范圍廣；若被排除，如ECRA明確規定商務部主持的最終用戶委員會（ERC）做出的列入實體清單決定不可訴，企業則需轉向門檻更高的越權訴訟或憲法訴訟，挑戰行政機關明顯超越授權或違反憲法。此外，《信息自由法》（FOIA）亦可作為輔助路徑，促使行政機關披露制裁依據，為后續訴訟或清單移除積累證據。企業應結合行為性質和法律框架，靈活選擇訴訟策略。

我們將持續關注企業應對出口關注領域執法或制裁的法律應對策略。

腳注

[1] 嚴格責任指無論行為人是否具有（主觀上的）過錯，如故意或過失，只要其實施了法律禁止的行為或導致特定損害后果，即需承擔法律責任。嚴格責任是一種不以過錯（fault）為要件的法律責任形式，其核心在于行為或產品的固有危險性，而非行為人主觀意圖或過失。

[2] ultra vires的拉丁文含義是超越權限，廣義指未經授權而實施行為。在行政法上，越權原則在英國是司法審查根據的原則，是行政法的一個核心問題。根據英國法院的判例，產生越權行為的理由有：1、違反自然公正原則；2、程序上的越權；3、實質的越權。行政機關越權的行為是無效的行為，法院可以宣告其無效或將其撤銷。這一原則也適用于委任立法、權力下放的立法行為。越權行為在美國主要指超越法定的管轄權、權力或限制，如市鎮超越法律授予的權力所作的行為。

[3] 國內媒體對2019年6月后的案件進展缺乏報道，本文旨在填補信息空白，更好地理解案件爭議焦點及最終的司法裁決。同時，此案揭示了司法審查在救濟出口管制處罰和制裁上的局限性。

[4]《出口管制改革法案》（ECRA，Export Control Reform Act）于2018年8月簽署成為法律，在很大程度上將美國商務部現有的實踐進行了法典化，并為EAR提供永久性法定授權。

[5]《行政程序法》（APA，Administrative Procedure Act）是美國聯邦法律，規定了聯邦政府機構的決策和規則制定的標準程序，并允許受影響的個人或企業向聯邦法院起訴，挑戰政府機構的決定。

[6] 50 U.S.C.§4821(a), Except as provided in section 4819(c)(2) or 4843(c) of this title, the functions exercised under this subchapter shall not be subject to sections 551, 553 through 559, and 701 through 706 of title 5.

[7] 這種審查通常被稱為越權索賠(ultra vires claim)，適用于以下情況：1、沒有明確的法律規定排除所有司法審查；2、沒有其他程序可用來審查法定索賠；3、行政機關明顯超出了其授權權限，并且違反了法律中的明確且強制性（clear and mandatory）的特定禁令。

[8] Marbury v. Madison, 1803.

[9] 在Leedom v. Kyne (1957)中，最高法院明確表示“即使某項法律規定禁止對機構行為進行司法審查，法院仍可對機構完全超出其法定權限的行為進行審查”。（Even where a statute bars judicial review of agency actions, courts may still review claims that the agency acted entirely outside its statutory authority.）后續案例如Heckler v. Chaney (1985)和Thunder Basin Coal Co. v. Reich (1995)進一步確認，越權性指控始終可訴。

[10] 50 U.S.C.§4819(a)(2), No person may cause or aid, abet, counsel, command, induce, procure, permit, or approve the doing of any act prohibited, or the omission of any act required by this subchapter, the Export Administration Regulations, or any order, license or authorization issued thereunder. 15 C.F.R.§764.2(b), Causing, aiding, or abetting a violation. No person may cause or aid, abet, counsel, command, induce, procure, permit, or approve the doing of any act prohibited, or the omission of any act required, by ECRA, the EAR, or any order, license or authorization issued thereunder.

[11] 在普通法上，“犯罪意圖”或“犯罪心態”（mens rea）與“犯罪行為”（actus reus）是犯罪主客觀方面的兩個基本要素。犯罪心態指行為人在實施社會危害行為時應受社會譴責的心理狀態，包括蓄意（intention）、明知（knowledge）、輕率（recklessness）和疏忽（negligence）。

[12] 50 U.S.C.§4819(b), A person who willfully commits, willfully attempts to commit, or willfully conspires to commit, or aids and abets in the commission of, an unlawful act described in subsection (a)-(1) shall be fined not more than $1,000,000; and(2) in the case of the individual, shall be imprisoned for not more than 20 years, or both.

[13] 50 U.S.C.§4819(c), Civil penalties

[14] 《行政程序法》第701條。

[15] 第4819(c)(2)節規定了美國商務部對違反出口管制進行民事處罰（罰款、取消許可證、禁止出口）應遵守法定程序（如事先通知、聽證機會），若處罰程序違法，企業可依據《行政程序法》向法院提起訴訟。第4843(c)節為反抵制規定，規定禁止美國企業配合外國對以色列等盟友的抵制行為，該條款授權商務部對違規企業處罰，并允許企業就處罰決定向法院提起訴訟。

[16] 與聯邦快遞訴美國商務部案不同，NDAA 2021的1260H條款中沒有類似USC 4821(a)的排除《行政程序法》下司法審查的條款。

來源：合規小叨客，作者：Ch.WX，Zh.H

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