周六就給自己放個小假，公眾號這邊就不寫新文章了，改為完整發一篇星球的問答，關于最近新修訂的《保障中小企業款項支付條例》。

　　提問：國務院發布第802號令，修訂了2020年頒布的《保障中小企業款項支付條例》，內容是機關、事業單位、大型企業包括央國企，從中小企業采購的貨物、工程、服務，付款期限都不允許超過60天。

　　這個國務院令看上去是要解決中小企業收款難的問題，但我沒理解的是，收款期限按說都是有合同約定的，違約了打官司不就行了，如果打官司還是收不回該收的欠款，那應該說明的是法律系統有缺陷，該調整吧，為什么要通過一個國務院令來解決呢？如果國務院令解決得好，2020年那次不就應該解決了嗎？

　　回答：

　　首先國務院令僅僅是發布法規的形式，2020年也是一樣的，正如法律發布通過主席令的形式。

　　這次修訂，本質上，就是以從上到下的行政強制力，來彌補當前司法途徑保障的不足。

　　這次是2020年基礎上的修訂，修改的幅度比較大，從2020年版本的29條增加到37條，并且對一些呼聲強烈地進行了新增、強化，小鎮關注的有三個，先介紹完這三個，再回答疑問，也方便理解。

　　第一、明確“背靠背”條款無效。

　　所謂“背靠背”條款，在新版第9條有明確說明，原文是“不得約定以收到第三方付款作為向中小企業支付款項的條件或者按照第三方付款進度比例支付中小企業款項”，這一點很重要。

　　因為目前欠款，大多數是三角債、長鏈條債務，比如在欠款最嚴重的建筑領域，由于中小企業規模太小、資質不足，所以不可能直接承接大單，于是如政府、機關、大型企業等發單，需要由足夠資質的企業甚至多家企業組團接單，然后再層層分包，到最終施工的中小企業，可能經過了好幾手。

　　2020年版本，沒有禁止“背靠背”條款，所以合同中往往約定以第三方付款作為支付的前提，那就有的拖了。就算是資金到賬了，一個環節卡半年、幾年過去了，更何況沒錢。

　　過去建筑行業雖然拖欠嚴重，兩三年很常見，七八年也不稀奇，但如果企業特別需要錢，可以打折把債務賣出去，根據甲方和項目的不同，折扣比例不同，一般政府項目只是拖，終究會兌現，所以折扣一般在六成以上。只是這幾年不太景氣，大量房地產商破產，尤其是建筑、基建的關鍵源頭地方政府沒錢了，那就難辦了。

　　當然如你所說，可以通過訴訟解決。但訴訟周期太長了，而且作為中小企業，不能直接訴訟欠款的源頭比如政府和大型企業，而是要起訴直接拖欠自己的上家，一個官司打一兩年很正常，贏了之后又如何呢？上家沒錢，還得去起訴更上家，更上家還是沒錢，層層起訴且等吧，畢竟合同也約定了以第三方付款作為支付條件。

　　拖欠嚴重、上游沒錢，這是客觀問題，但法律上允許“背靠背”存在，也確實制造了很大的障礙。所以2024年8月，最高法發布了《關于大型企業與中小企業約定以第三方支付款項為付款前提條款效力問題的批復》，就回應了這個問題，認為雖然2020年版《保障中小企業款項支付條例》沒有直接禁止，但依據第6、第8條規定，認定“背靠背”條款屬于以大欺小、中小企業被迫接受不公平、不合理的付款條件，因此認定無效。

　　這次修改，就把最高法的最新司法解釋納入。這一條還是很重要的，雖然可能還是拿不到錢，但起碼邏輯上順暢了，維權難度降低。

　　第二、不得以審計結果作為結算的依據。

　　其實舊版第11條也規定“不得強制要求以審計機關的審計結果作為結算依據”，但是后面跟著尾巴“合同另有約定或者法律、行政法規另有規定的除外”。用常理想想就知道，中小企業顯然是弱勢方，哪有資格對合同挑挑揀揀，“合同另有約定”就成了甲方想定就可以定。

　　問題就出現了，最突出的還是建筑工程領域，施工方完工后會匯總一個實際施工量，然后拿著這個施工量與甲方協商，大家商量著確定最終的結算施工量。但有的甲方就會要求審計機關提供審計報告為準，一般來說審計機關傾向于審核的嚴一點，會往下壓施工量，這顯然對中小企業不利。

　　所以這次直接把“合同另有約定”刪去了，僅保留“法律、行政法規另有規定的除外”，這也很合理，畢竟有些項目還是要有正規審計。

　　第三、兩個新增的款項支付規定。

　　去掉把原法條拆成多條的，這次完全新增的一共五條，其中第4條是總體強調保障中小企業款項支付的重要性，提高政治站位；第21、22、35條是強調監督管理和法律責任；核心的款項支付規定上，只增加了兩條，也就是第15條無爭議部分的付款義務，第19條大型企業督促子工資及時支付。

　　新增的顯然是呼聲極為強烈的。小鎮覺得不用多解釋了，直接復制法條就很清楚了，顯然過去這方面做得不到位。

　　第15條：機關、事業單位和大型企業與中小企業的交易，部分存在爭議但不影響其他部分履行的，對于無爭議部分應當履行及時付款義務。

　　第19條：大型企業應當將保障中小企業款項支付工作情況，納入企業風險控制與合規管理體系，并督促其全資或者控股子公司及時支付中小企業款項。

　　實際履行交易的時候，并非都是全部完成再付款，一般都有階段性或者按比例劃分支付，過去就有甲方以存在爭議為由拒絕支付，這次直接明確不可以。

　　還有大型企業子公司，大型企業為了避免法律責任，由財務和法律責任獨立的子公司出面簽合同，就算吃了官司也無所謂，反正大型企業都有一堆用來分散責任的子公司，現在明確，大型公司必須承擔相應責任。

　　配合后面第26條的失信責任，明確對大型企業拖欠中小企業款項依法依規被認定為失信的，要在財政資金支持、投資項目審批、融資獲取、市場準入、資質評定、評優評先等方面進行限制，針對失信的機關和事業單位，則限制公務消費、辦公用房、經費安排等，這也是一種倒逼。

　　基本實現了閉環。

　　從這三個修改來看，2020年頒布之后，還是有很多問題漏洞，畢竟涉及錢，不要低估人鉆漏洞的能力，何況訴訟成本高、周期長，就算打贏官司，也要面臨執行難。

　　其實就算2025年新修訂后，也不能根本解決問題。

　　目前中小企業拖欠，根本還是地方財政緊張、土地財政萎縮、房地產下行等等原因導致的，雖然要求政府投資不能墊資施工，但現實中到底如何呢？這么多企業，總有愿意賭一把的，而且建筑行業，墊資就是行規，合同約定已經包含了欠款和墊資成本，只要錢最終能到賬，一把就能賺回來，回報還是很豐厚的。

　　所以就要回答這位讀者的提問，為什么要通過一個令的方式？

　　本質來說，就是要以行政強制力去彌補司法途徑不足以維權的現狀。畢竟要說拖欠，大多數拖欠的源頭都能追溯到政府或者政府相關單位，包括一些大型國資比如城投，本質還是服務地方要求。

　　所以就要說到這次修改幅度最大的，也就是監管和法律責任。

　　有三點：

　　一是大大擴充了承擔責任的部門范圍。

　　比如第5條，就把所有相關部門點名了，如發改、財政、住建、交通運輸、水利、金融管理、國資、市監等等。更重要的是，明確省級政府承擔總責，這也是近些年一個大的趨勢，就是各方面的工作，最終的責任由省級兜底承擔，畢竟中央精力有限，對省級還是能把握住的，再往下就力不從心了，只能重點或者專項。

　　二是把地方政府的責任給細化了。

　　從上面就看出來，中小企業欠款，一個主要原因就是地方政府欠款，然后層層拖欠。拖欠的源頭之一是地方，而監管也是地方，之前規定的不夠細化，有太多可以推諉的空間。這次就明確了，比如第23條要求省級建立督查制度，要對落實不到位、推進不力的部門和地方政府主要負責人進行約談，這就納入常規的督查體系。

　　對縣級以上的責任也是明確的，要求縣級以上要對拖欠的具體機關、事業單位和大型企業進行函詢約談，還可以督辦通報甚至聯合相關上級機關進行。

　　一方面政府本就是拖欠的源頭之一，但另一方面還有條塊關系，而且國資和民營大型企業也是非常獨立的，甚至級別和影響力比縣級更高，過去縣級根本沒法管，現在授權縣級可以開展工作了。這是權力，但也是義務，如果給了權力卻不去開展工作，那么省級就可以追責，如果省級履行不到位，自然可以由中央督辦。

　　三是給中小企業提供了新出路，也就是細化了投訴的處理流程。

　　2020年版本只是籠統地說可以投訴，但沒有明確的路徑，這就很難辦，投訴無門啊，各部門誰都不愿意給自己找事，最終還是只能走司法途徑，但司法途徑太難了，就算贏了也很難執行，在目前情況下，自上而下的行政強制力要比司法途徑更有威懾力。

　　于是第24條就明確了責任，包括省級要建立專門的綜合管理部門受理投訴，中央也要建立國家統一的投訴平臺；第25條則細化了流程，比如受理后10個工作日內轉交有關部門處理，有關部門收到投訴30日內形成處理結果，處理時間最長不得超過90日等具體規定，不一一列舉了。

　　總的來說，這次修改非常務實。

　　就目前的欠款問題，真不是司法能獨立解決的，如此修改，已經說明了中央的態度，但也不要指望很快就能解決，畢竟沒錢能怎么辦？總不能要求地方政府破產吧？

　　還是得向地方提供增量資金，比如去年允許專項債可以用于償還欠款，未來應該加大力度。比如清華經管學院院長白重恩就建議，目前地方政府財政緊張不僅僅因為土地財政萎縮，財政突然惡化，關鍵是因為2020-2022年額外支付了巨額資金，防疫本應該是中央責任，中央對這部分地方投入進行撥款，是合理的，也能夠有效緩解拖欠問題，白重恩估算大概是4萬億。

　　不過還是有一些問題沒有解決好，比如到底什么是“中小企業”。2011年工信的《中小企業劃分標準》還是過時了，而且簽訂合同、處理糾紛、起訴等環節，中小企業還得自證自己是中小企業，比如出個認證書，或者在提前聲明是中小企業，這也很復雜，能不能有很簡單的方式，直接認定中小企業？比如在營業執照上明確？

　　一步步走吧，如此復雜的問題，不可能一個法規修改就能解決。

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