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近日，商務部印發的《深化國家級經開區改革創新以高水平開放引領高質量發展工作方案》，該《方案》第五條舉措中提到：“有序推動產業承接合作和梯度轉移”。

筆者認為，這再次強調了要用國家級經開區引導發達地區的企業把目光投向廣闊的中西部和東北地區，指導該區域及平臺通過積極改革和科學規劃去吸引國內外的產業轉移，尤其要重點發展加工貿易。這是為了應對日趨復雜的國際經貿形勢，激發國內各地充分發揮比較優勢和加強區際產業合作，鼓勵更多優質產能留在國內，建立更多生產要素的“全國統一大市場”。

從2010年中國首個“承接產業轉移示范區”獲批算起，這是近15年來多個部委共同努力的重點方向之一。不僅可以促進后發地區施展產業擴張能力、帶動區域城市化和經濟增長，而且可以有效地“穩外貿”“促升級”“保鏈條”。

加工貿易

2024年，全國232個國家級經開區共完成外貿額10.7萬億元，約占全國外貿總額的25%。此外，實際利用外資272億美元，占全國的23.4%。這印證了經開區作為產業集聚高地、對外開放窗口和制度創新試驗田的重要地位。

追溯發展歷程，經開區的設立與中國改革開放進程緊密相連。1984年，在充分吸收經濟特區成功經驗的基礎上，國務院批準設立了首批14個國家級經開區。1992年后，經開區布局加速向內陸延伸，數量躍升至54家，實現了從沿海到內地的拓展。

作為國家級經開區的“大師兄”和中國改革開放的重要標志，首批經濟特區的設立與重點承接加工貿易目標密不可分。在改革開放初期，“三來一補”加工貿易模式為中國贏得了對外開放的"第一桶金"。

此后，加工貿易的主導地位延續了三十余年。直到2014—2015年間，沿海經濟強省江蘇和廣東才首次實現一般貿易規模超越加工貿易。

當前，在中西部和東北地區，加工貿易仍占據重要地位，其比重維持在21%—50%間。以陜西省為例，2025年前四個月加工貿易占比高達45%，可以看出，這種貿易形式仍是推動該區域經濟發展的關鍵引擎之一。

更重要的是，發展內陸省份的加工貿易可以部分應對產業“南下”（出海）的挑戰。近十年來，有些東部沿海地區的企業持續的將生產基地或部分產能向東南亞等地區轉移，主要動因在于降低生產成本和規避關稅壁壘。

回溯8年前，經濟學界曾有兩場影響深遠的學術論辯。除廣為人知的"張維迎—林毅夫產業政策之爭"外，另一場是中科院地理所經濟地理學家劉衛東與林毅夫就"南下vs西進"展開的辯論。劉衛東主張優先考慮產業向中西部轉移的發展路徑，而林毅夫則更傾向于支持企業"走出去"的國際化戰略。

實際上，在當前中國市場經濟體制下，無法干涉微觀主體“西進”還是“南下”，只有通過東北和中西部承接地營造更具吸引力的環境，才能有效防止企業過快外流。

承接產業轉移

在承接產業轉移的國家戰略布局中，除了商務部之外，發改委、工信部、海關總署等部委對此也比較重視。其中，早在16年前，發改委便開始研究產業轉移承接機理及區位關系。并于2010年起陸續批復了多個承接產業轉移示范區。

從實施成效看，作為"先行者"的皖江城市帶表現最為亮眼。示范區設立后，安徽省人均GDP排名從全國后六位躍升至第十三位，皖江城市帶成員的平均發展水平更進階為"優等生"。該示范區以全省54%的國土面積、不到一半的人口規模，貢獻了69%的GDP，81%的研發投入和93%的外貿額，示范引領效應明顯。

其成功經驗是，緊鄰中國最大的產業轉移地—長三角核心區，利用獨特的區位優勢，不斷完善的綜合交通條件，豐富且經濟的人力和資源要素，順應產業轉移大潮的趨勢，以制造業為先導，再帶動其它產業聯動發展。在整個示范區內，通過規劃新建或擴建若干個產業園區，形成了產業集群效應和規模效應。此外，安徽省近幾年對科技投入增速很快，其R&D（研究與試驗發展）經費投入高于全國平均水平，并升至中部第一。

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除了發改委批復的“承接產業轉移示范區”，還有一系列由商務部（牽頭）批復的相關示范區，包括“加工貿易承接轉移示范地”“加工貿易梯度轉移重點承接地”“國家加工貿易產業園”等。商務部批復的會強調“加工貿易”方式、“產業園區”載體。而發改委批復的目標更加宏觀多樣，面積更大，而且多是數市連片。在這些示范區中，有部分城市是重疊的，比如皖江城市帶中四大城市在商務部批復的名單上也榜上有名。

戰略縱深

近幾年，國際經貿環境正面臨深刻變革。以美歐為代表的發達國家及部分發展中國家頻繁對我國實施貿易保護措施，包括加征關稅、設置配額限制及發起反傾銷調查等。這一趨勢折射出全球經貿秩序正遭受嚴峻挑戰，為中國經濟發展帶來了顯著的不確定性。

在此情形下，充分發揮內陸地區的戰略縱深優勢，就顯得更為重要。這時，產業轉移示范區和國家級經開區的作用不可或缺。

從移出地視角來看，梯度轉移已成為必然的發展趨勢。比如，寶山鋼鐵廠因承載力要求遷出上海；北京城區服裝批發市場也因交通擁堵而遷出北京；富士康和比亞迪等占地龐大的制造企業難以在土地資源緊張的深圳繼續擴張。因為這類城市需要更高水平的產業升級和“騰籠換鳥”，它們需要對接全球和引領全國。

然而，對于內陸承接地來說，若缺乏充分準備和條件，將難以有效承接較優質的產業轉移。這是因為企業大多都有自己熟悉的上下游產業鏈，其發展依賴標準的產業配套、專業技術人才，以及經濟可靠的物流體系和良好的營商環境。所以，單純靠稅收優惠、土地成本和勞動力價格優勢，并不足以支撐產業轉移的實現和發展。

那么，為何要強調各類經開區是承接產業轉移的主力軍？

首先，它們有不同的分類和側重，更加專業化、高效率，有多項合法的補貼和獎勵。

其次，這些經開區相對容易找到相關的產業集群或上下游配套產業，能夠降低生產成本，尋找專業人才，得到專業生產性服務。

第三，在這些園區內布局，普遍可以大幅度降低能耗和污染。

此外，國家級經開區與所在地的30多個自貿試驗區的片區和60多家綜合保稅區有聯動發展關系，具有開放平臺的疊加優勢，形成了要素流動、權益保護、市場秩序等多方面的制度創新成果和便利條件。

精準對接

企業和廠商是產業轉移的主體，企業不僅要評估當地的產業配套和基礎設施條件，更要著重考察軟環境，包括地方政府的契約精神和服務效能。部分特定行業還需要沿著產業鏈、供應鏈和價值鏈三個維度深入考察潛在轉移目的地。

從地方發展實效來看，各類優惠政策成效的關鍵在于執行，取決于各地的戰略定位是否精準和實施細則是否到位。

承接地要根據自身基礎、未來前景綜合選擇發展定位和主導產業，要選擇處于不同生命周期的行業。

另外，承接地還應當建立精準對接機制，一方面要鎖定重點產業轉出區域，通過建立產業聯盟、設立招商辦事處、創新利益分享機制等方式深化合作；另一方面要主動對接科技創新策源地、商貿集散中心和交通樞紐城市，探索"飛地經濟"等新型合作模式。招商引資應當突出產業鏈思維，重點引進具有帶動效應的鏈主企業。

而在產業集群培育過程中，也要注重與周邊地區形成優勢互補、錯位發展的產業格局，盡量避免內卷和惡性競爭。

目前，中國已步入全球第五次全球產業轉移浪潮中，并且成為核心參與方。因此，引導部分沿海優質富余產能有序合理地向內陸轉移，不僅有利于發揮各大區域的比較優勢、形成合力，而且能培育出一批新的增長極。與此同時，還將有利于構建國際新秩序和助推“一帶一路”經貿合作的縱深推進。

（作者系區域經濟學者）

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