楊一凡 中國社會科學院榮譽學部委員，已出版獨著、合著和主編的科研成果50余部。獨立整理、合編和主持整理法律古籍叢刊25部，內收文獻2100余種。科研成果獲20多項國家和省部級獎。

陳靈海 上海師范大學教授，博士生導師，專著有《唐代刑部研究》等，合編有《清代章程選編》等。

本書是新中國成立以來首次對散見清代章程的匯集。編者在查閱上萬部各類史籍、檔案、方志、碑刻的基礎上，選編首尾相接、內容完整、未曾刊印的代表性章程700余件。甲編14冊，收入吏政、食貨、軍政等3類章程。乙編11冊，收入獄訟、治安、學堂、河工與營造、通商等6類章程。本書所收文獻，填補了我國館藏空缺，不僅是研究清代法制史特別是古代法律向現代轉型的珍貴資料，對于研究清代政治史、經濟史、社會發展史也有重要的史料價值。

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中華典籍中所說的“章程”，內涵有廣義、狹義之別。廣義上的“章程”，泛指國家的“法令制度”；狹義即立法中使用的“章程”的含義，特指“國家法制的規程細則”。本書編纂及《前言》所論述的“章程”，是指后者而言。

從“國家法制的規程細則”意義上使用“章程”一詞，始于漢代。《史記?太史公自序》中有“張蒼為章程”的記載，該句后如淳注：“章，歷數之章術也。程者，權衡丈尺斗斛之平法也。”可知張蒼制定的是歷書及度量衡的規章制度。魏晉南北朝隋唐時期，當時人已常把“章程”與“法制”聯系起來，表述法令制度方面的細則規定。如《晉書?刑法志》說晉初將官府辦理日常事務的標準、法式稱為“常事品式章程”；《舊唐書·朱敬則傳》記武則天執政時，中書省右補闕朱敬則上疏建言“改法制，立章程”。宋、元、明時期擴大了章程的適用范圍，史籍中有這一時期行用“制度章程”“律令章程”“法令章程”“格令章程”“禮樂章程”“科舉章程”“賦役章程”的記載。清代以前的章程基本失傳，從仍存于世的明代“海運章程”看，其內容是針對某一事項的立法，行文簡約。歷史文獻表明，清以前各代制定的章程，數量甚少，內容狹窄且不規范，還不是獨立的法律形式，而是事例的一種，在國家治理中的作用是很有限的。

進入清代以后，章程從“事例”的一種轉化為國家和地方立法中的獨立法律形式，從零星發布到大量編纂、頒行，晚清時又擴展到在簽訂外交事務、中外通商協議和制定社會組織活動規則時使用，大體經歷了三個發展階段。

清前期的順治、康熙、雍正三朝，頒行的章程較少。康熙時，潘杓燦撰《未信編》的“刑名”篇下，列有“放告”“準狀”“承行”“拘提”“聽審”“用刑”“問擬”“照提”“監禁”“發落”章程十則，這是作者對康熙十二年（1673年）前朝廷頒行的刑名類章程細則的摘編和綜述。咸豐時，步軍統領載銓等編《金吾事例》一書，內收有順治十一年（1654年）議奏的《白塔山及內九門設立號桿燈籠》章程，康熙三十三年（1694年）奏準的《印信令箭年分》章程，雍正朝制定的《陰文合符》章程。從兩書所記章程看，其內容均系某一事項實施細則的規定。章程與君主因事隨時頒發的一般單個事例的區別，是對原奏事例文書作了刪整，保留了具體運作規則，文字更加簡潔、嚴謹；便于“通行”，廣泛適用。清人把禁衛類章程編入《金吾事例》，表明當時人是把章程作為“事例”看待的，章程是事例的一種特殊形式。

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乾隆朝是清代法制空前健全的時期，也是章程編纂走向興盛的開端。這一時期，國家基本法律制度已經確立，各部院都制定了本衙門則例，建立了定期修例制度。朝廷為把國家法律貫徹到基層，制定法律制度的實施細則成為執法、司法的迫切需要。就是在這種背景下，朝廷提升了章程在法律體系中的地位，將其確立為獨立的法律形式。乾隆朝編纂章程較清代前期的重大進展，一是擴大了章程的適用范圍，在吏政、食貨、軍政、刑事等領域的立法中使用，頒行的數量驟增。查閱《乾隆朝實錄》，“章程”一詞出現了814次，足見清廷對編纂章程是何等重視，頒行的次數是何等頻繁。二是章程編纂進一步規范化，綱目分明，條分縷析，規則具體，行文規范。這些章程不僅在定期修例期間及時發布，彌補了中央各部院則例的不足，而且成為下次修訂部、院、寺、監則例的文本來源。如《欽定戶部則例》《欽定吏部則例》《欽定兵部則例》《欽定工部則例》等部院則例文獻中，就收有不少章程。在中國歷史上，章程自乾隆朝始以獨立法律形式登上法律舞臺，成為國家的立法形式。嘉慶朝繼受了乾隆朝注重編纂章程的傳統，《嘉慶朝實錄》中有關章程的記載達585處。

道光以降，列強入侵，中國社會進入大動蕩、大變革時期。在不變則亡的歷史危機面前，清廷先是推行以富國強兵為目標的洋務運動，大規模引進西方先進科學技術，興辦近代化軍事工業和民用企業，后是以庚子之變、辛丑之辱拉開序幕，被迫宣布實行新政。官制、軍事、法律、商業、教育等一系列改制措施的推行，需要制定新法予以規范；新興的各行各業亟待有更加詳盡、規范的規程強化管理，清朝原有的法律形式和編纂方法，無論是定期修典、修例，還是因事因時頒布內容單一的通行條例，都無法適應變法的要求。章程較之定期修典、修例，有適時立法定制、針對性強、各級官府和社會組織皆可行用的優點；較之通行條例有包容量大、條目清晰、規范性強的優點，更適合變法的需要，因而受到朝廷和各級官府的青睞。清代后期各級官府頒布的章程，是社會大變革時期法制革新的產物，稱謂、制定機構、內容都帶有濃厚的時代特色。

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其一，與社會變革時期法律細則實施方式多元化相適應，章程稱謂呈現多樣化。

晚清各級官府發布的章程，均冠以“章”字，名稱各色各樣。除了多數以“章程”命名外，也有徑稱“章”者，如《重訂蘇省水卡捐章》等；有稱“例章”者，如《直隸清賦例章》等。由于章程多是創新性規定，一些章程以“新章”為名，如《浙江通省鹽茶牙厘總局捐厘新章》等；一些以“試辦”為名，如《京師高等以下各級審判廳試辦章程》等；也有一些以“暫行”或“暫行試辦”為名，如《北滿洲稅關暫行試辦章程》等。有些章程需要全國或某一領域的臣民全體遵行，以“通行”為名，如《整頓園法酌定通行章程》等；有些章程或因涉及事務單一，或適用領域較小，以“簡章”為名，如《奉天各級檢察廳對于巡警局辦事權限簡章》。章程稱謂的多樣化,反映了社會變革時期內容各異的法律細則編纂方法和實施辦法的多元化。

其二，章程適用范圍和制定權空前擴大。

清代以會典、律、例為主要法律形式，例又有則例、條例、事例之分。會典是國家的“大經大法”，律是刑事法律規范，則例是中央機構的活動規則，條例、事例為“變通之法”。條例與事例的區別，是條例可以“通行”，事例因事而立，系權宜之法。以會典、律、例為稱謂的法律，其性質是國家法律，立法權在中央，須經皇帝欽準才能頒行。晚清各級官府編纂的章程，與編纂典、律、例等法律規范的顯著區別，是地方官府也有章程的制定權，因而就章程制定的主體和內容而言，可區分為“部章”“省章”、府州縣章程。“部章”是指中央各衙門奏定的章程，屬于朝廷立法，在全國或某一行業領域通行。“省章”是指省一級機構制定的章程，在本省區內通行。知府、知州、知縣也可在許可的權限范圍內制定章程，在本府、州、縣內通行。省、府、州、縣發布的章程，屬于地方法律。清代各級衙門制定的章程，就法律效力而言，中央高于地方，省高于府，府高于縣，下級衙門發布的章程，不得與上級衙門頒行的章程內容相抵觸。

晚清發布的章程中，也有大量規范實業公司、銀行、醫院、學校和社會團體活動的章程，這些章程因制定機構的法律地位不同，性質、適用范圍和功能各異。一般來說，由中央機構及其直屬衙門制定的，屬于國家法律；由各省、府、州、縣制定的，屬于地方法律；由依法享有民事權利和獨立承擔民事義務的非政府機構制定的，均需經官府核準，它們雖不屬于國家法律，但對本機構所有成員及相關人員有約束力。不具有獨立承擔民事責任能力的民間村社、宗族、行會等社會團體，其制定的章程系自治、自律規范，屬于民間規約性質，雖不具有法律效力，但對自治組織成員有約束力。各種社會民間組織發布的章程，同樣發揮著補充和完善國家法制的功能。

其三，章程的內容，很多帶有“新法”性質。

晚清時期，在變法圖強思潮推動下，出現了中國古代法制向近代轉型的法制變革。章程作為實施國家法律制度的細則，因具有全面、詳細規范某一事項活動規則的功能，逐漸取代條例成為制定“新法”的重要形式。清末法制變革中制定的章程，內容相當廣泛，涵蓋官制、經濟、軍事、法律、教育、外交事務等方面。如配合立憲運動和改革官制，頒布了《資政院院章》《各省咨議局章程及案語并選舉章程》《奏定東三省職司官制章程》等；為挽救經濟危機，廣興實業、振興民族工商業，頒布了《興辦實業章程》《公司注冊試辦章程》《商會簡明章程》《酌定厘金章程》《錢局銀廠章程》《重訂鐵路簡明章程》《奏定礦務章程》《大清銀行則例章程》等；為編練新軍，頒布了《大清北洋海軍章程》《陸軍部奏定校閱陸軍軍隊章程》等；為廢除科舉，實行教育改革，頒布了《奏定學堂章程》《欽定高等學堂章程》《欽定中學堂章程》《欽定小學堂章程》等；為推動司法制度改革，頒布了《奏定審判廳章程》《新增通行章程》《清理獄訟章程》等；為強化治安，建立近代警察制度，頒布了《浙省試辦警察章程》《巡警章程》等。在外交事務和對外通商方面，也頒布了數百個章程，內容涉及遣使、通商、稅務、交際儀文、優待保護、游歷、學習文藝、傳教、租界、疆界、獄訟、招工等，這類章程對締約國有約束力。清末頒布的章程，內容反映了當時推行新政的法律措施，編纂方法借鑒了近代西方的立法經驗，名稱、內容、法律條款的規范性都較清代前期法律發生了顯著變化，編纂體例與西方類似的近代條例、章程沒有多少差別，可以說初步實現了法律編纂的近代化。

清代中后期注重以章程為變革、完善法制的立法措施，章程的編纂出現了持續繁榮。據筆者粗略統計，《清實錄》《大清會典》出現的“章程”“新章”等關鍵詞，嘉慶朝的年均數約為乾隆朝的兩倍，道光朝增至嘉慶朝的近兩倍，咸豐朝又增至道光朝的1.2倍，同治、光緒、宣統三朝的數據仍保持高位。清末法制改革是在君主體制的大框架下進行的，章程的編纂范圍受到極大限制，基本上是對不觸動政治體制的各類具體管理制度的調整。雖然如此，章程的大量頒行，仍為完善這一歷史時期的國家法制，推動法制和社會變革發揮了重大作用。長期以來，學界對清代章程甚少涉及，為推動這一領域的研究，筆者歷時幾年，查閱了上萬部清代史籍、檔案、方志、碑刻資料，西北大學法學院王若時博士協助我們查閱了數百種文獻，從中復制首尾相接、內容完整的清代章程1500余件，因出版經費所限，僅把700余件由各級官府頒布的代表性章程收錄本書出版，供讀者參閱。

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內容來源：第七編輯部

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