（本文發表于《經濟研究參考》2015年21M-1）

首都新型城鎮化進程中的農民土地權益保障研究

（三）國內外城鎮化進程中農民土地權益保障借鑒及啟示

財政部財政科學研究所、北京財政學會聯合課題組*

摘要:改革開放三十多年來，我國土地管理制度經歷了不斷改革完善的過程，為 經濟社會發展提供了有力支撐。然而，工業化和城鎮化的快速推進對于從農村到 城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰性問題。土地制度改革已成為我國 新型城鎮化、農業現代化、城鄉一體化、農民市民化、農民權益保障等諸多問題的焦點。本文以首都北京為分析對象，從新型城鎮化與農民土地權益保障的一般情況與相關理論考察入手，對農民土地權益保障現狀從集體土地征用、農村承包地流 轉、集體建設用地直接流轉、農村宅基地流轉等方面進行深入分析，找出農民土地權益保障存在的主要問題與挑戰，在借鑒國外和國內其他地區經驗做法的基礎上，提出首都新型城鎮化進程中保障農民權益的基本原則、總體思路及政策建議。

關鍵詞:首都; 新型城鎮化; 農民土地權益保障

中圖分類號:F321.1文獻標識碼: A文章編號: 2095－3151(2015)21－0003－61

一、其他國家或地區城鎮化進程中土地權益保障措施

在私有制國家或地區的城鎮化進程中，土地作為私有財產可以自由流轉，但征地和補償則需要政府干預并進行保障。關于土地權益問題各個國家及地區做出了不同的思考和政策實踐。許多國際化組織也就土地權益保障問題提出了相關的政策建議。聯合國糧食與農業組織(FAO)在《關于土地使用權治理責任的自愿性指導規則》中提出:“一國在計劃和實施征用土地時要確保政策的透明化和民主化。要明晰所有征地有可能涉及的各方面人員，并使其全面了解相關政策。……各國需根據本國法律對征用土地做出公正的評估和即時的補償。補償形式可以是現金，也可以是選擇權，或是兩者的組合補償形式。”同樣，世界銀行就征地安置問題也提出了相關標準框架:首先，安置政策和項目不能降低相關被征地人員的福利水平;其次，安置要符合國內和國際上的人權原則;第三，要符合國家和國家土地征用管理標準;第四，應當允許相關被征地人員參與安置方案選擇并合理協商安置補償范圍;第五，安置需對被征地人員的社會、文化、經濟和心理等方面損失予以適當補償。然而，征地補償的多少、形式的選取很大程度上取決于一個國家或地區的財力大小，以及征地所面臨的不同的經濟、文化、社會問題。不同國家在城鎮化進程中面臨著不同的國情，相應其土地權益保障政策也各有側重。因此，我們探尋其他國家或地區在城鎮化中如何保障農民土地權益，在各個不同的國情和政策實踐中尋求共性。

1.英國。英國是最早推行和實現城鎮化建設的國家之一，制定公共政策以引導城鎮化發展方向，注重立足統籌城鄉發展治理“城市病”。目前英國城市化率已高達90%以上，形成了比較完備的城市規劃、建設、保障體系，在土地權益保障方面也具有完善的制度體系保障。

英國土地征用被稱作是“土地的強制購買”，這種強制購買主要是以實現公共利益為目的，而英國并沒有公共利益用地的目錄，也沒有通過強制購買征地必須是為了狹義的公共利益即直接的公共使用的限制。同樣，土地的強制購買權并不僅僅局限于公共部門，相關法律也并沒有將私人用途排除在強制購買之外。英國的大部分公共事業都實現了私有化，這些事業性公司可以依照相關法律通過強制購買來獲得土地進行投資建設。為保障征用過程中的土地權益，自1845年頒布《土地條款統一法》至今，英國相繼出臺了9部法律，目前最新的一部為2004年出臺的《2004年規劃與強制性購買法》。這些法律對土地強制購買在補償原則、補償標準和范圍、爭議處理等方面做出了全面的法律性規范。

(1)土地征用補償原則。①補償以市價為基礎，即以當事人在公開土地市場交易能夠獲得的價格為基礎;②補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則;③不因為被征購土地的特殊用途而給當事人以價格補貼;④如果土地的目前使用有違反公眾利益或違反法律的情形，由此發生的收益在征購價格中也不予考慮;⑤在特別情形下，土地裁判所會不考慮市場價格，而考慮一個“重置等價”;⑥考慮打攪補償。

(2)土地征用補償的范圍和對應標準。①土地(包括建筑物)的補償，其標準是以被征用的土地所有者在公開土地市場能得到的出售價格為計算標準的;如果有些土地在征用之前因要轉為公用事業開發地，而造成的地價上漲，原則上補償價格不包括這一部分。但是，某些合理的上漲可以考慮。假如一塊特定的土地由于缺少市場賣不出去，不能確定它的市價，則補償費可以參照相當的地塊給予占有者的合理成本確定。在一定條件下，根據沒有被征地的地價的折舊確定補償費也可以是有效的。②殘余地的分割或損害補償，其標準為市場的貶值價格。③租賃權損失補償，其標準為契約未到期的價值及因征用而引起的損害。遷移費、經營損失等干擾的補償。假如一個人在一塊農業用地上至少經營了三年，而由于征地失去這種經營權，則他有權要求得到額外經營損失費，條件是他如果在英國境內在三年期限內開始經營另一塊農業單元。④無土地征收情況下的補償。因征地而使周邊土地(無土地征收情況下)受到的侵害也需補償，分為兩種情況:一是征地及建設中導致臨近土地權益的損害，針對征地和建設造成周圍土地的損害或貶值，補償金額為土地價值的減少，估價日期為損害發生之日。二是公共設施運營中對周圍土地的侵害，針對征地后建成的公共設施在利用中對周邊土地造成的有害影響，如噪音、人造光等，侵權日期為初次使用的日期，估價日期為申請補償之日。⑤其他必要費用支出的補償。征地補償可在征地機構占有土地前后支付。如當事人有權要求先期支付，可由征地機構在申請之日起3個月內支付，先期支付的價值一般為補償金額的90%。如果征地對居住年滿一年以上的當事人造成的不便的，可以獲得基本損失補償，一般為土地價格的7.5%，但最高上限不超過7.5萬英鎊;當事人還可獲得相應的居住者損失補償，為土地價格的2.5%，最高不超過2.5萬英鎊。若征地機構在補償金額確定前占有土地，必須按照指定的利率支付自占有之日直到補償支付期間的利息。對于無土地征收的補償，利息計算自提交補償申請之日起到支付之日。征地機構對于當事人無法定安置義務，但通常情況下會討論是否提供安置，其費用將在補償費用中扣除。

(3)解決矛盾的方式。如果對征地本身存有異議，需要在征地令批準前舉行聽證會，而在征地令批準后則可以訴諸法院裁決。土地產權人對補償數額有爭議，可以申請土地裁判所進行裁決。土地裁判所既不屬于法院，也不屬于行政系統，組織上與行政機關聯系，活動上保持獨立性。

2.德國。德國復制了英國的城鎮化之路，并在第一次世界大戰前基本上完成了城鎮化進程。尤其是普法戰爭后，統一的德國消除了城鎮化的許多障礙，通過一系列統一經濟法規政策措施的調控引導，大城市發展迅速，第一次世界大戰前城鎮化率達到60%以上。第二次世界大戰后，在政府和市場的雙重推動下，德國走出了一條可持續的鄉村城鎮化之路，城鎮化率甚至接近90%。德國通過土地整理，把一些傳統鄉村轉變為第二、第三產業主導的工商城鎮。傳統鄉村在向工商城鎮轉變的過程中，并沒有增加城鎮建設用地，工商城鎮周邊的農業和森林用地性質不變，大都市區域內的郊區一二三次產業協同發展。

德國的土地使用遵循“公益優先”原則，即土地征用必須符合公共利益，且必須在與被征地當事人進行多次協商未果的情況下才能動用征地權，德國土地征用主體被嚴格限定為地方政府和依法取得公益建設的單位。

德國在《聯邦建筑法》中對土地征用的補償范圍和補償標準進行了詳細的規定。土地征用補償的范圍主要包括實體損失補償、其他財產損失補償與負擔損失補償三種。(1)實體損失是指被征收土地以及其他征收的“標的的價值”，其補償標準為征收官署決定征收計劃時的“市價”。所謂市價是指在通常交易的情況下，該被征收的土地與其他標的具有的法律權利，事實特征，其他狀況及其所在的地點，所具有的價值;特殊與個人關系，在計算該被征收土地與其他標的時，不予以考慮。(2)其他財產損失是指實體補償之后，財產權人仍有的損失，營業損失補償、殘余地補償與遷徙費補償都屬于此列。對于營業損失的補償最高額，不能超過將另一塊土地重建為原來品質的必要花費，也就是不能超過重建費用。關于殘余地的補償，依照德國法院實務，若是對于已征收部分的市價補償，已經超過原有整塊土地的實際價值很多的時候，就不可以另外提起獨立的殘余地補償。(3)負擔補償主要是指因征收而解除的租賃契約，或是該契約的解除(或中止)是因為該房屋即將被整建或是強制更新，以致無人承租或是致使閑置無用，這將使財產權人短暫的失去租金的收入;以及因此承租人或承租人因被解約，必須遷居以及暫時另覓居處，而所需遷徙費等的損失，包括在特別負擔的范圍之內。

當土地所有者對補償金額有爭議時可向轄區所在的土地法庭提起訴訟，以保障土地所有者的合法權益。

3.日本。20世紀50年代至70年代中期，伴隨著工業迅速發展，日本走出了一條政府主導下的集中型城鎮化道路。在資源較為匱乏的情況下，實現了以大城市為核心的空間集聚模式，使得資源得以集約利用，進一步加快了日本工業化進程，支撐了其第二次世界大戰后一個時期的經濟高速增長。日本政府通過對國土進行合理規劃，在制定“國土綜合開發計劃”的基礎上，制定了諸如《國土綜合開發法》等全國性的法律政策來引導國民對土地的高效率開發利用，保障城鎮化進程的順利進行。

日本的《土地征用法》規定土地征用必須從公共利益出發。其中公共利益采取列舉方式進行了詳細的界定，主要包括依照《城市規劃法》進行的公路等的建設，依據《河川法》進行的水庫、堤防等防洪設施的建設，根據《港灣法》進行的港灣建設等，界定十分具體，操作性較強。征地主體資格必須得到建設大臣或者相應都道府縣知事的批準，并按照土地征用的公益性進行程序審批。

日本的征地補償金額為市場價格乘以物價變動修正率，征收補償從該項目公告之日算起，參照附近類似土地交易價格，并綜合考慮從公告之日到取得權利之日期間物價的變動因素。根據《土地征用法》，土地征用制度補償金額以被征用的土地或其附近類似性質土地的地租或租金為準。具體內容包括:(1)地價補償，補償金額為市場價格乘以物價變動修正率，征收補償從該項目公告之日算起，參照附近類似土地交易價格，并綜合考慮從公告之日到取得權利之日期間物價的變動因素。(2)對于殘余地的補償，其計算標準與土地收用法第71條規定的對被征收土地地價的補償相同。(3)附著物的補償，一律參考附近同類物品的交易價格，以相應的價格進行補償。除了上述規定以外，日本《土地收用法》第90條規定，在屬于同一土地所有人的整塊土地上，征收其中的一部分土地時，即使實施征收該土地的事業引起殘地的價格上漲，以及形成殘地的其他收益，也不能用這些收益抵消征收土地造成的損失。

4.我國臺灣地區。我國臺灣地區，20世紀50年代開始，城鎮化進程與經濟發展同步協調，城鄉發展互促共進，城市規模和數量適度，城鎮化的速度與質量同步上升，走出了一條同步協調的城鎮化之路。臺灣地區大中小城市在功能上呈層級模式，有效緩解和消除城鄉對立，克服了“大城市病”，成為城鎮化比較成功的典型案例。

臺灣地區政府要求對土地的征收必須符合事先制定的土地利用規劃，5～10年內不能隨意改變土地的用途。土地的征收也必須是為了公共事業，并對公共事業的范圍有比較明確的界定。臺灣規定協議購買為申請征收的法定先行程序。除舉辦具有機密性的國防事業以外，在臺灣用地單位計劃興辦事業時，必須首先舉辦公聽會，讓被征收人和其他利害關系人知道到底是哪個機關需要這塊土地，要興辦什么樣的事業，利害關系人可以對該事業土地利用規劃發表意見。如果各方面的反饋不錯，用地單位就將事業計劃報請事業主管機關批準，獲得批準后，用地單位必須要與土地所有權人協議購買。協議購買為申請征收的法定先行程序，只有當用地單位與土地所有權人不能達成購買協議，則要考慮申請土地征收。

臺灣地區土地征收補償以“相當于被征收者因土地征收所受經濟上的損失”為必要原則，使完全恢復到征收前的狀態。根據“土地征收條例”、“土地法”及其他相關法律的規定，征地補償范圍和標準為:(1)地價補償的補償標準是以征收公告的土地現值，補償其地價。其中，如果依法征收的土地為出租耕地的，依“平均地權條例”第11條的規定，土地所有權人應以所得的地價補償扣除土地增值稅后余額的1/3，補償耕地承租人，即為“佃農補償”。如果政府征收私有出租耕地，而該耕地坐落于實施平均地權地區之外，實際上仍以征收土地申報地價扣除增值稅后余額的1/6，發給該耕地的承租人作為補償，一般稱為“生活轉業補助金”。(2)建筑改良物的補償費用，按征收當時該建筑改良物的重建價格估定;農作改良物的補償費，在農作改良物被征收時與其孳息成熟時期相距在一年以內的，應按成熟時的孳息估定，如果超過一年的，按其種植及培育費用，并參酌現值估定。需說明的是，雖由直轄市或縣(市)主管機關會同有關機關估定，但查估基準，則由“中央”主管機關統一確定。(3)遷移費、營業損失補償均由“中央”主管機關確定;接連地損失補償補償金以不超過接連地因受征收地使用影響而減低的地價額為準。

5.其他國家或地區土地權益保障實踐對我國的啟示。

(1)完善地方立法，明確土地補償標準。完善土地征管，需法律先行。法律先行，需做到有法可依。從法律層面來看，首都征地補償范圍、形式都比較完備，但在地價補償標準制定并不完善，會導致補償標準極大的隨意性，也會為土地征管帶來不必要的困難。我國《土地管理法》規定:“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。……征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。”首都《北京市建設征地補償安置辦法》(148號令)第九條規定:“征地補償費最低保護標準由市土地行政主管部門以鄉鎮為單位結合被征地農村村民的生活水平、農業產值、土地區位以及本辦法規定的人員安置費用等綜合因素確定，報市人民政府批準后公布執行。征地補償費最低保護標準應當根據社會、經濟發展水平適時調整。”由此可以看出，《土地管理法》以土地產量作為征地補償基礎，不能很好地公允反映土地價值;而首都148號令則并沒有明確確定征地補償標準的計算方法，這將會導致土地征管過程中土地補償操作的隨意性，也給予部分“釘子戶”討價還價的空間，不利于首都土地征管的效率和效果。關于地價補償標準方面，英國以當事人在公開土地市場交易能夠獲得的價格為基礎;德國也是以“市價”為基礎;日本的征地補償金額為市場價格乘以物價變動修正率;我國臺灣地區則是以征收公告的土地現值，補償其地價，大都是以市場價格為基礎對征地補償費計算方法做出明確的法律規范。因此，首都可以借鑒這些國家和地區的方法，以市場價格為基礎，將征地補償費的計算方法作為法律條款予以明晰，合理確定土地補償費用區間。

(2)完善土地爭議處理制度，規范爭議處理程序。“釘子戶”問題一直是征地過程中長期存在且難以解決的問題。“釘子戶”之所以存在，一方面由于征地補償對個人來說存在討價還價空間;另一方面，便是征地程序存在缺陷，土地爭議處理制度不夠完善。如果個別被征地當事人因對征地補償金額存在異議，長期拒搬，不合法也不合規，在社會上也會造成非常不好的影響，嚴重影響征地效率。我國可以借鑒英國土地爭議的相關經驗，征地普遍存在異議時實行聽證會進行協商;如個別當事人對土地補償存在異議，可向人民法院予以訴訟，但不得拒絕搬遷。應制定適當的強制搬遷措施，既要防止不當的暴力執法，也要防止暴力拒搬。

二、國內其他地區城鎮化進程中農民土地權益保障措施

我國土地呈現為城鄉二元的制度結構，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。城市居民享受“五險一金”的社會保障，農村居民則實行“新農保”、“新農合”;城市市政、治安等社會職能由政府負責，農村則需要自籌建設。中國“征地”的含義也與國外有所差異，農村集體土地想要進入市場流轉，必須經過政府征地這一環節，由集體所有土地轉變為國有土地。這些制度性障礙造成了政府不僅要保障征地過程中的土地權益，更需要協調兩種土地流轉過程中農民的土地權益。在過去集體土地征收過程中，普遍出現“同地不同權”、“同地不同價”的問題，嚴重侵害農民合理的土地權益。然而相關法律法規和政策并未對農民土地權益做出詳細保障，甚至過去一些制度不利于農村居民向城市居民轉變，嚴重阻礙了城鎮化發展。如何促進集體土地入市流轉，流轉過程中如何保障農民土地權益，如何保障農村居民順利轉居，這些問題亟待解決。在當前制度短期內不能做出改變的情況下，部分城市地區勇于創新，積極改革，探索出了集體土地流轉過程中農民土地權益保障的新道路。

1.廣東省佛山市南海區。早在1992年，佛山市南海區便開始土地股份制試點，將集體土地折成股份組建股份合作組織進行建設用地投資運營，農民憑借股份入股并分享土地增值收益，形成了獨具一格的“南海模式”。2012年為貫徹落實《國務院農村綜合改革工作小組關于開展農村綜合改革示范試點工作的通知》(國農改［2012］12號)的要求，南海區結合自身實際，進一步深化制度創新，探索建成了“權益清晰、盈損自負、流轉規范、監管有力”的新型集體經濟產權制度，建立集體建設用地市場體系，完善集體建設用地交易規則，探索集體建設用地產權設置和農村宅基地管理交易新模式，保障農民在土地改革中的各項權益。2014年1月8日，南海區集體土地交易中心正式掛牌成立，成為南海區探索集體建設用地入市、構建城鄉統一的建設用地市場的又一創新舉措。在此基礎上，南海區選擇部分村進行“村改居”，在保持農民原有權益和身份不變的情況下推動農村管理機制和管理模式向城市轉變。同時南海區也在社會保障方面全面配合各項改革做好農民的權益保障工作。

(1)創新集體經濟產權制度。清晰界定集體經濟組織成員資格是保障農民土地權益的基本前提，只有明確哪些農民具有權益，有什么樣的權益，才能做到保障切實到位和有效落實。產權模糊也引發了不少利益紛爭，特別是掛靠戶、知青、退伍軍人等特殊群體對參與股權分配的訴求問題。針對當前法律、政策對集體經濟組織成員資格缺乏具體規定的問題，南海區進行了深入研究，按照“依法依規、尊重歷史、成員自主”的原則，制定了集體經濟組織成員資格界定標準，探索集體所有制下產權關系“長久不變”的實現形式，即引導集體經濟組織建立“固化到戶、社內流動”的股權管理新模式。首先，推動股權從“固化到人”變成“固化到戶”的轉變，以戶為代表作為股權登記主體，進一步明晰集體產權和股份分配關系，促使農村股權從動態調整型向穩定規范型轉變，妥善解決股權爭議問題。其次，建立集體經濟組織成員股權管理交易系統，加快集體經濟資源、要素優化配置和有序流轉。

(2)創新集體土地流轉制度。

一是建立城鄉統一的土地市場體系。南海區創新集體建設用地使用權流轉制度，探索建立了城鄉統一的土地市場體系，健全和完善集體建設用地抵押融資、產權登記等機制;探索建立宅基地流轉制度，規范和創新宅基地管理模式，大力推動村鎮社區公寓建設，以釋放集體土地潛力，優化土地資源配置，促進集體建設用地的節約集約利用。

針對集體建設用地，為建立城鄉統一的土地市場體系，逐步實現城鄉土地“同地、同價、同權”，南海區進行了一系列制度創新:第一，創新集體土地產權登記制度，加快推進農村集體建設用地使用權確權登記發證工作，完善農村集體土地上房產(物業)確權登記辦法。針對多主體共用同一宗集體建設用地的，探索采用共用宗土地的形式解決權屬登記問題。建立健全城鄉統一、房地一體的產權登記制度，促進集體建設用地和房產(物業)產權登記制度規范化。第二，探索建立集體建設用地使用權流轉制度，建立健全集體建設用地基準地價體系，搭建農村集體資產管理交易平臺，探索建立集體建設用地使用權的產權設置和流轉制度。第三，創建集體建設用地抵(質)押融資機制，探索設立集體建設用地融資擔保機構，制定集體建設用地抵押融資風險防范辦法。爭取金融管理部門支持開展集體建設用地融資抵(質)押試點，研究制定融資抵(質)押登記辦法。鼓勵國有商業銀行等金融機構在南海區開展集體建設用地抵(質)押融資業務。同時，探索利用集體建設用地建設租賃住房，盤活農村存量建設用地，增加農民創收渠道，并滿足中、低收入階層的居住需求。

針對農村宅基地，南海區在做好農村宅基地與舊村莊范圍內土地確權的基礎上，改革宅基地分配制度，大力推進村鎮社區公寓建設。鼓勵宅基地換房，探索多種模式社區公寓建設，推動建設用地的統一規劃、連片改造。加快開展農村空置住宅、“一戶多宅”和閑置宅基地清理工作，探索建立規范有序的宅基地流轉市場，推動宅基地在鎮內集體經濟組織成員間有序流轉，提高宅基地利用效率和合理配置。

二是創立集體土地交易中心。南海區經過上述農村集體土地確權發證、完善流轉市場體系、建立基準地價體系等多方面改革努力之下，取得了顯著的成果，并為進一步改革鋪平了道路。2014年1月8日，為有效加強農村集體建設用地交易信息的透明度，強化對農村集體用地交易的監管力度，在鎮(街道)農村集體資產管理交易中心的基礎上，南海區集體土地交易中心正式掛牌成立。南海區集體土地交易中心是集體建設用地流轉交易唯一場所，在符合規劃和用途管制的前提下，已核發所有權和使用權證的集體建設用地，必須進入中心掛牌流轉。它將農村集體建設用地的流轉交易職能從鎮(街道)農村集體資產管理交易平臺分離出來，成立了“規則明確、標準統一、產權清晰”的區集體土地交易中心。集體土地交易中心的掛牌成立，促進和規范了農村集體土地流轉，擴大了集體土地流轉范圍，進一步實現了城鄉“同地、同價、同權”目標，是對交易平臺的進一步完善和發展。

三是集體建設用地流轉的成效。據初步統計，自2005年至2013年12月31日，南海區出讓集體建設用地88宗，土地面積2188.05畝;出租集體建設用地1464宗，土地面積6413.55畝;流轉后抵押的集體建設用地15宗，土地面積314畝。進一步完善集體建設用地的流轉，為南海區農村社會經濟發展產生了巨大的成效。第一，有效提高了農民收入，首先農村集體土地出讓和出租的流轉收益100%歸村集體，政府不參與分配，村集體再按一定比例給全體村民分紅;其次是集體土地的流轉有利于促進工商業的發展，農民的從業機會和經商給予增加。第二，推動南海區的產業轉型升級，中小企業作為產業轉型的主力軍，可通過集體建設用地流轉彌補與大企業在國有土地方面的競爭劣勢，較為容易取得發展載體，獲得發展平臺。第三，推進農村基礎設施的建設改造，農村集體通過土地流轉獲取流轉收入后，有更多的資金投入農村基礎設施的建設與改造，提升基礎設施建設水平。

(3)“村改居”推動農村管理機制和管理模式向城市轉變。南海區政府在深化農村體制綜合改革的基礎上，選擇了部分村進行“村改居”，在不改變農民原有的權益和身份，原農村集體資產的產權權屬不變的前提下，推動農村管理機制和管理模式向城市轉變。“村改居”后，各種土地政策保持不變。其中，“三舊”改造政策、村鎮新社區建設等會給予原村民更大的優惠支持。土地性質的改變必須尊重原村民的意愿。除政府投資興建的公益性項目需征收、征用集體土地外，其他項目需將集體所有的土地征收、征用變為國有土地的，必須按照有關法律法規和程序進行，必須在集體所有制內部成員進行表決，只有表決通過才能辦理。社會保障上，凡屬“村改居”的原農村居民，按區深化農村管理體制改革相關規定享受就業與社會保險優惠政策;屬“村改居”的社區“兩委”成員，按原村“兩委”成員參加社會養老保險的規定參加社會養老保險。

“村改居”政策的實施在保障原農村居民土地財產權益基本不變的基礎上，推進了新型城鎮化建設發展，實現了城鄉公共服務均等化新突破。在不改變原村民身份和產權權屬的情況下，將原先需村委自籌解決的市政交通、醫療衛生、行政治安等職能納入政府職能范圍，實行向城市社區化管理轉變。

(4)做好對被征地農民的社會保障。對被征地農民做好就業和社會保險保障工作，是各項改革順利推進的有力保證。南海區通過組織農村適齡人員參加技能培訓，提高勞動技能水平，增加就業率，使其通過企業自然的參加職保。根據《關于靈活就業人員參加社會保險的通知》(南勞社［2005］12號)規定，從2005年4月起，凡具有南海區戶籍，采取靈活就業方式就業、未達到退休年齡的人員可選擇參加職保、職工基本醫療保險和失業保險。2009年南海區開展了城鄉居民參加職保試點工作，將2008年12月底前，男未滿60周歲，女未滿50周歲的城鄉居民納入了職保范圍，對以靈活就業形式參保繳費的“3545”人員發放參保補貼，補貼標準為每人每月20元，大大提高了被征地農民的參保積極性，受廣大被征地農民認可。

2005年1月起，南海區實施全征地農民養老保險補貼制度。將征地后人均集體性質農用地面積低于0.22畝的股份經濟合作社中年滿16周歲的成員均納入實施范圍，約有3萬多人受益。2008～2012年符合退休年齡的農村居民可享受150元/月的養老保險補貼，由區、鎮、經濟合作社(含個人)各負擔25%、25%、50%。此外每人每年可領取100元的老人慰問金，參保人死亡符合改革要求的一次性支付給死者親屬喪葬補貼1000元。2013年1月起全征土地農村居民基本養老保險補貼由每人每月150元提高至300元。

2.重慶市。2007年，國家批準重慶市為全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區。為落實這一重大戰略，市委、市政府明確了以解決農民工問題為突破口推進統籌城鄉改革發展的戰略思路，重點是從體制機制著眼，促進城鄉資源要素互動，探索以工補農、以城帶鄉發展的長效機制。2008年，重慶市探索出設立重慶農村土地交易所，開展土地實物交易和指標交易實驗，即地票制度改革試驗。

(1)地票制度下的土地流轉——讓農民帶著資本進城。所謂地票，是指將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合栽種農作物要求的耕地，經由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設用地指標，由市國土房管部門發給等量面積建設用地指標憑證。這個憑證就稱為“地票”。

地票制度的基本思路是在充分尊重農民和農村集體經濟組織意愿的前提下，將閑置、廢棄的農村集體建設用地復墾為耕地，騰出的建設用地指標優先保障農村自身發展后，節余部分以市場化方式公開交易形成可在全市規劃建設范圍內使用的建設用地指標。通過這種機制，開辟了市場化的占補平衡新渠道，既減少了農村建設用地，增加了耕地，提高耕地質量，也沒有新增城鎮建設用地規劃空間，實現土地集約化利用，符合用途管制制度、建設用地總量控制制度、占用耕地補償制度、“一戶一宅”制度等現行土地管理制度。同時，農民土地財產權也通過引入市場機制得到補償，有利于統籌城鄉發展。

地票制度的核心內容主要有“自愿復墾、公開交易、收益歸農、價款直撥、依規使用”幾個方面。一是自愿復墾，嚴格管理。在住有居所的前提下，土地復墾完全由農戶或農村集體經濟組織自愿，市里不得下指標，不得強拆。復墾過程中嚴格控制驗收，復墾土地必須符合以下條件:①以土地利用現狀調查或“二調”確定的、有合法的房地產權證的宅基地及附屬設施用地或其他農村集體建設用地;②復墾后農民有合法穩定居所;③復墾后能與周邊農用地集中連片，具備管護和利用條件。堅持“一戶一宅”制度，復墾后不得再申請宅基地。二是公開交易，市場定價。按照公開、公平、公正的原則，地票統一在農村土地交易所交易，主要采用掛牌、拍賣等市場交易方式，公開發布交易信息、公證組織交易活動、公平對待交易主體，交易過程公開透明，力求充分發現農村土地價值。三是收益歸農，價款直撥。地票價款扣除復墾成本后，全部收益歸“三農”所有。其中，宅基地收益由農戶和集體經濟組織按85∶15比例分享;屬農村集體經濟組織使用的建設用地，復墾交易后的地票收益歸集體經濟組織所有。設定最低交易保護價，保障農戶受益不低于12萬元/畝，集體經濟組織收益不低于2.1萬元/畝。建立地票價款直撥制度，由農村土地交易所委托銀行直接將價款注入農戶或集體經濟組織賬戶，并實行信息公示，暢通電話和網上咨詢、投訴、舉報渠道，接受各方面全程監督。四是制度銜接、依規使用。建立計劃指標、地票、增減掛鉤指標分類保障用地需求的制度，嚴格執行主城區、區縣城新增經營性用地使用地票的規定。

(2)地票改革的成效——發揮市場機制在土地資源配置中的決定性作用。在實踐過程中，重慶地票改革在保護耕地、保障農民權益、統籌城鄉土地利用、促進新型城鎮化發展等方面的作用日益顯現。目前全市累計交易地票13.79萬畝，280.09億元價款全部反哺“三農”，惠及17.3萬農戶。其成效主要體現在:①很好地發揮了市場機制在土地資源配置中的決定性作用，建立了農民退出宅基地及附屬設施用地的市場化通道，提高了土地資源的利用效率。②突破了城鄉建設用地的界限，促使建設用地資源實現大范圍、遠距離優化配置，優化了城鄉建設空間布局。③地票以農村建設用地作為復墾耕地為來源，避免了生地開拓，保證了耕地總量不減少、質量不降低。④有利于城市反哺農村，增加了邊遠地區農民財產性收入。地票還撬動了農房抵押融資，截止2014年8月，全市農房抵押融資達到116.8億元。⑤構建了轉戶進城居民自愿退出宅基地的市場化通道，助推了農民工戶籍制度改革。

(3)轉戶居民宅基地退出制度及戶籍制度改革。自農民工戶籍制度改革啟動以來，重慶市認真貫徹落實國務院以及重慶市戶改工作的有關要求，加快農村宅基地及附屬設施用地處置，加大公租房建設力度，積極保障轉戶居民權益落地。

重慶市在戶籍制度改革過程中創新性地堅持轉戶農民身份轉換和財產分離的原則。在戶籍改革之前，農民從農村轉入社區，土地經營承包權應當退回集體經濟組織，同時不再享有宅基地相關權益，農民轉戶沒有獲得任何財產性權益，嚴重損害了農民的土地權益，也嚴重阻礙了城鎮化發展進程。因此重慶市在戶籍改革過程中保留了農戶經營承包權、宅基地及其附屬設施用地等相關財產權益。農村居民在轉居過程中，可以自愿處置土地，可以完全自愿地選擇保留、流轉或是退出。如農村居民自愿選擇退出，可以將土地復墾成為耕地，通過地票的方式進行變現。

在戶籍改革過程中，重慶市在資金籌措和公租房供給上做好了積極地保障措施。重慶市通過銀行融資和財政資金調度的方式籌集落實市級戶改周轉資金，提前預付轉戶居民部分退地價款，為轉戶居民進城籌措資金。截至目前，已向區縣累計撥付戶改周轉金44.19億元，到期收回37.37億元。抓好轉戶居民住房保障工作，重慶市將符合條件的轉戶居民和農民工納入公租房的住房保障范圍，與城鎮住房困難居民享受同等住房保障政策。在已進行的9次公租房搖號中，有75 238戶轉戶居民和農民工成功申請到公租房，占配租總數的45.41%。

3.深圳市。深圳市是經濟特區，得改革開放風氣之先，城鎮化進程起步早。通過兩次城市化土地統征(轉)，深圳市整個市域的土地已實現全部國有，其中1992年統征實現了原特區內土地國有化，2004年統轉實現了原特區外土地國有化，因此深圳法律框架下不存在農村集體用地，不存在農民。但由于城市化過程中形成了一系列土地歷史遺留問題，仍存在土地二元管理現象，即存在原農村土地問題和原農民土地權益保障問題。目前原農村集體經濟組織實際占用土地中，仍有約300平方公里存在歷史問題，稱為“合法外用地”，存在產權復雜、補償不清、違法建設等問題。針對這些問題，深圳市探索形成了“依現狀明晰產權”及“以利益共享推動產權明晰”并行的改革思路，進一步出臺了一系列政策措施，深化城鎮化進程中農民土地權益的保障改革工作。

(1)全市土地國有化過程中農民土地權益的保障。深圳市早在1996年的城市總體規劃已將規劃范圍拓展至全市域，不區分城市和農村，統籌安排全市域土地，配套公共市政基礎設施，并在其后《深圳市規劃標準與準則》中采用統一標準，為特區一體化奠定了堅實的基礎。該舉措有別于國家在城鄉規劃層面的做法，中心城區部分按城市標準規劃，其余部分按農村標準規劃，從規劃層面保障了農民土地權益(配套設施和土地價值一體化)。

在土地政策方面，深圳市不僅按照政策標準支付補償款，對城市化后城市管理、戶籍和計劃生育、社會保障和勞動就業、學校教育等進行了妥善安排，同時劃定了非農建設用地、征地返還用地、支持發展用地(同富裕工程、扶貧奔康、固本強基)等多種農村“留用土地”，進一步保障和擴展了農村集體經濟組織和農村的權益，有效地使深圳原農村集體經濟組織和農民分享改革開放紅利。在留用土地權益設計上，從保障原農民和原農村集體經濟組織平穩過渡為市民和現代企業出發，明確非農建設用地和征地返還用地土地使用權權益以及入市流轉途徑。

深圳市的土地完全國有化，一次性解決了制度框架上的權益不公平問題，具有重大的全局性啟示意義。但由于當時的歷史條件局限，也遺留下了許多問題。在此基礎上，深圳市探索改革創新，逐步完善對原住農民的土地權益保障。

(2)新形勢下有關農民土地權益的改革創新舉措。為解決深圳市土地資源緊缺問題，有效盤活原農村集體經濟組織土地資源，合理保障原農村集體經濟組織土地權益，深圳市于2009年啟動土地管理制度改革，形成了區政府試點實踐、各職能部門政策支撐、社會力量積極參與的改革工作格局和“產權明晰、市場配置、利益共享”協同推進的改革核心思路。

“依現狀明晰產權”，2013年年底深圳市在《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》基礎上進一步細化規則，出臺了試點實施辦法，探索按照全面摸底、區別情況、尊重歷史、實事求是、甄別主體、寬嚴相濟、依法處理、逐步解決的原則，推進農村城市化歷史遺留違法建筑的處理工作。

“以利益共享推動產權明晰”，土地利益合理分配為核心，統籌考慮城市、集體、村民等多方發展訴求，充分運用規劃、土地、金融、財稅等多元手段，與市場形成合力，共享土地增值收益，從城市更新、土地整備和入市流轉三個方面破解歷史難題。城市更新方面，深圳市根據本地實際，創新了產權處置辦法，建立了“20～15”的利益共享機制，即允許經批準納入城市更新計劃的城市更新區域內未簽訂征(轉)地協議或已簽訂征(轉)地協議但土地或者建筑物未作補償，用地行為發生在2007年6月30日之前，用地手續不完善的建成區，原農村集體經濟組織在自行理順經濟關系，完善處置土地征(轉)手續的協議，將處置土地20%作為確權成本納入政府儲備后，可將處置土地剩余80%視為合法土地進行城市更新，同時還需繳交公告基準地價10%的費用，用作歷史用地行為的處理。

深圳市在土地整備中創新性地提出了“整村統籌”土地整備新模式，即政府與社區算“大賬”，社區與內部成員算“細賬”的談判合作模式。對于“整村”土地，政府綜合利用規劃、土地及相關政策，與原農村集體經濟組織(社區)直接協商談判，明確政府與集體的利益分成。其中，社區自行厘清土地歷史遺留問題，清拆地面違法建筑，自行協商補償分配方案，從而整村解決歷史遺留問題，以實現各方利益平衡和城市發展利益的最大化。整村統籌實行了以后，政府就從整個體系中的主角變成了一個配合組成的部分，農民社區則成為了與開發商談判的主體。社區作為主體來承辦拆遷與開發商談判，與開發商直接對接，避免了政府和社區的利益摩擦，也避免了政府和開發商的協調，根本上調動了原村民的積極性，讓他們自己做主改變城市的面貌。社區主體對每一個原農民負責，比如說規劃不公、非農建設用地不公的問題，要把它在一個村的范圍內解決掉，在社區整體中將收益按不同情況分配。同時，“整村統籌”模式的運作也避免了村干部私下賣地，暗中抽取土地收益等違法行為，加強了村務透明化管理，實質上也是一個顯化資產和加強內部管理的過程。目前，該項工作正在坪山南布、沙湖等社區試點，未來將總結試點經驗，逐步向全市推廣。

入市流轉方面，深圳市政府以1號文出臺了拓展產業發展空間的“1+6”文件，明確提出允許原農村集體經濟組織繼受單位尚未進行開發建設的、符合規劃的工業用地進入市場交易，對于合法工業用地，所得收益全部歸原農村集體經濟組織，對于尚未完善征(轉)地補償手續的，繼受單位需先行理清土地經濟利益關系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除，入市所得收益政府與繼受單位“五五分成”或者“七三分成”，繼受單位持有不超過20%物業。2013年12月20日，深圳市首例原農村集體工業用地成功入市，充分發揮了市場配置作用，實現了有需求的企業與原農村集體建設用地的對接，既拓寬產業發展空間，又通過土地出讓利益分成解決了原農村土地歷史遺留問題，支撐了原農村集體轉型發展，為實現不同權利主體土地的同價同權開辟了新路。

(3)城鎮化中的生態保護與發展。2013年，深圳市制定并出臺了《深圳市人民政府關于進一步規范基本生態控制線管理的實施意見》，明確探索以市場化方式實現生態保護與社區轉型發展共贏的新路徑，探索建立線外新增建設用地、建筑物功能改變、容積率增加與線內建設用地清退掛鉤機制，以及線內城市更新、土地整備實施新機制。目前深圳市正在南山水源三村、寶安黃麻布社區試點探索。

4.國內部分省市農民土地權益保障實踐的啟示。

(1)“南海模式”和“地票模式”的比較與啟示。佛山市南海區的“南海模式”和重慶市“地票制度”改革在土地流轉中農民土地權益保障以及農民戶籍改革方面進行了不同形式的探索，結合本地特點走上了不同的創新道路。但從根本上堅持的大原則都是一致的，為首都城鎮化過程中的農民權益保障提供了寶貴的經驗。

第一，集體土地流轉中農民土地權益保障的個性及共性。在土地流轉方面，南海區和重慶市的土地運營模式是不同的。“南海模式”在土地流轉的運營過程中并沒有進行產權細分，而是把集體土地作為一個整體由集體經濟組織這一法人組織進行運營，即通過“委托代理”方式將集體土地推向市場進行流轉和運營。在收益分配環節再將整個土地進行股份化細分，農民憑借股份份額獲得分紅。這種運營模式可以避免個人在土地流轉過程中的盲目投資，規避了個人投資的特殊風險。同時這種運營模式具有長期可持續性，能夠保障農民長期穩定的財產性收入。但委托代理的運營方式同樣降低了運營的透明度，如何規范集體經濟組織運營以保障農民權益，如何避免集體重大決策失誤成為難題。一榮俱榮一損俱損成為這一模式的顯著特征。

重慶“地票制度”改革則并沒有限制土地流轉主體，地票的持有主體既可以是農民，也可以是集體經濟組織。然而，地票的交易是一次性交易，農民或集體經濟組織獲得的財產性收入是一次性的，不具有可持續性。農民和集體經濟組織獲得這部分資金后如何進行再投資，如何培養和提高農民理財意識成為難題。地票價格穩定問題也需要進行保障，地票成交后價格大幅上漲是否會產生不穩定因素，這些都需要我們去考慮。

雖然“南海模式”和“地票制度”選擇的市場化環節不同，前者直接建立集體土地交易市場，后者是將土地指標進行市場化運作，但是這兩種改革的大方向都是一致的:使集體土地進入市場流轉，通過市場價格實現其公允的價值。農民土地權益有多少，需要補償的量為多少，市場價格是最好的衡量標準。公眾都認可都接受的市場價格能夠最好的反映農民所擁有土地權益的量，是一個帕累托最優的配置結果，實現土地資源的合理最優配置。這些做法都為首都新型城鎮化進程中農民土地權益保障提供了有益借鑒。

第二，農村居民戶籍轉換過程中的區別與共性。“南海模式”選擇“村轉居”的方式進行城鎮化建設，是在原村落的基礎上進行城市建設，同時并不改變改居居民的身份和產權權屬，僅僅把轉居農村的市政、交通等職能納入政府職能中來，實質上相當于城鎮的新建或擴張。重慶“地票制度”的“轉戶”則并沒有限制居民的流動，轉戶的居民既可以留在本地也可以搬遷至城區。“轉戶”政策改變的是農村居民的身份，但并沒有改變其財產的權屬。這種方式通過人口的流動，并沒有增加政府的職能范圍。

“村轉居”也好，“轉戶”也罷，這兩種戶籍改革政策都堅持了轉戶居民的財產產權權屬不變，并沒有因為戶籍的轉變而產生財產的減少。也許南海區選擇居民身份和財產權屬都不改變的方式趨于保守，或者說重慶市堅持身份和財產分離邁的步子大了一些，但在保證農民土地權屬不變，保證農民土地權益不減少方面，都是值得肯定和借鑒的。

(2)深圳市農民土地權益保障實踐的啟示。深圳市早在20世紀90年代初便將全市域土地轉為了國有土地，因此法律框架已不再存在集體土地流轉和轉居的問題，從制度建設上根本地解決了土地權益上的二元不平等結構。深圳的可取之處，是在政府的通盤規劃之下，有效發揮政府應有的職能，在終極產權統一化、清晰化大前提下，面對歷史遺留問題，承認利益差異，從做大蛋糕入手，動態優化，因地制宜，循序漸進地探索消除矛盾，最終歸于全面的規范化局面而達長治久安。在統一的制度和市場條件下，土地流轉不再存在權益上的不公平、不平等問題，因此深圳市政府保障農民土地權益的重心集中在了征地方面。在城市更新、土地整備和入市流轉方面，深圳市都采用“征地返還(留地)”制度，實現了政府和農民的利益共享。在利益分配的協調方面，政府又通過“整村統籌”的模式超脫出來，讓社區與土地開發商直接對話，自主協調社區內部利益分配。在深圳市政府的統籌規劃下，每個社區整體帶著土地開發權進入市場，通過市場化的行為保障自身利益。小規模的社區內部利益協調更具自身特色，避免不必要的摩擦和損失，具有更高的分配效率。北京作為首都，在形成城鄉統一的土地市場后，可以借鑒深圳的統一化制度框架和動態推進的利益協調機制。

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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