隨著近期網(wǎng)上鬧得沸沸揚揚的“貴州六盤水‘以刑化債’”事件持續(xù)發(fā)酵，引發(fā)了眾多關(guān)注。

實際上，這正是城市研究室之前一篇《12個債務(wù)省份暫停基建，釋放了什么樣的信號》提到的，債務(wù)省份如今化債困難，新人不認舊賬的直接體現(xiàn)。

2023年12月24日，《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》（國辦發(fā)〔2023〕47號文，簡稱47號文）開始流傳，由于文件內(nèi)容敏感，城市君根據(jù)財新網(wǎng)等多家媒體報道，進行了介紹和分析。

文件要求，我國12個債務(wù)省份，包括：內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏以及天津和重慶，2024年要嚴控新建政府投資項目，除基本民生工程外，不得出現(xiàn)新開工項目。

被點名的省市都是債務(wù)負擔(dān)很重的“化債大省”，不僅被停止建設(shè)地方基建，同時還需盡一切努力將“債務(wù)風(fēng)險降至中低水平”。

簡單來說，就是中央給上述“化債大省”劃下了基建紅線，債務(wù)不減輕，就不得重啟大型基建項目。

不過，這個叫停政策并非一刀切。

按照“有保有壓”的政策要求，12省市的地方高速公路、不涉及增建跑道的民用運輸機場改擴建、城市軌道交通、樓堂館所等均屬于“不得新建”范圍。

而城市燃氣、排水、供水、供熱以外的市政基礎(chǔ)設(shè)施和棚戶區(qū)改造項目等，列為“嚴控新增”。

但一些中央已批準的重大項目，比如“三大工程”（保障房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施、城中村改造）依然是綠燈放行。

通知還要求，被點名的地方政府壓縮投資完成率超過50%項目的投資規(guī)模。

不過，調(diào)整舉措只是希望進一步緩解財政壓力，并不能立即消除越欠越多的地方債帶來的風(fēng)險。

2023年各地特殊再融資債公告發(fā)行情況

資料來源：WIND，中國債券信息網(wǎng)，長城證券產(chǎn)業(yè)金融研究院

事實上，這項政策也只是去年一項新規(guī)的“升級版”而已。

2023年10月，《關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險化解的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號文，簡稱35號文）規(guī)定，上述12個債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)限制發(fā)行新債和上馬新項目，要求其只能進行中央批準項目，自行建火車站或發(fā)電廠等項目則不被允許。

從35號文和45號文如此密集的發(fā)布時間來看，中央是下決心要“標本兼治”，從暫停債務(wù)地區(qū)的“無效基建”和“過度基建”入手，徹底遏制地方債新增勢頭，化解財政風(fēng)險。

2024年已經(jīng)過了2個月，政策文件的影響力已開始顯現(xiàn)。

31個省市在近期公布的2024年GDP增長目標中，都相對“保守”起來，有的甚至比去年還低。

31個省市2024年GDP預(yù)期目標

其中最令人意外的是天津，目標增速是設(shè)定在4.5%，僅比今年（4.3%）多了0.2%。

還有寧夏、甘肅、重慶，也都將今年的預(yù)期目標降低為6%左右。

顯然上述感受到壓力的省市有著自知之明，擔(dān)心預(yù)期目標完不成，那就啪啪打臉了。

這點江西就很尷尬，2024年的實際GDP增速竟然只有4.1%，跟預(yù)期目標的7%相差甚遠，今年就老老實實將目標值設(shè)定到了5%。

即使沒有降低預(yù)期的省市，對比去年也只是微漲，努力一把還是有希望的。

放低預(yù)期的主要原因，就是之前提到的45號文“掐”住了當?shù)谿DP增長的咽喉。

就拿其中貴州、云南、重慶來說，這些省市在過去十年間的GDP名義增速都位居全國前列，主要因素就是固定投資的不斷加大。

上述12個地方債務(wù)杠桿率較高的省市由于固投領(lǐng)域遭到管束，使得原本有希望拉動地方經(jīng)濟數(shù)據(jù)的基建等行業(yè)被強制按下“暫停”鍵，經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)自然不會那么好看。

以重慶為例，截至2月28日，其政府官網(wǎng)上已經(jīng)有16條工程招標終止公告，正是受到政策限制導(dǎo)致。

值得注意的是，如今別說債務(wù)負擔(dān)重的城市，就連富裕省市也是“地主家都沒有余糧”了。

比如上海這樣看似不差錢的地區(qū)，今年都明確要求放緩基建。

上海公布的最新一項文件顯示：

全市不再審批新建商場、寫字樓等商業(yè)類項目（已列入計劃項目不影響），不再大拆大建；國有企業(yè)要加快兩舊一村、零星舊改力度，原則上只做城市更新，盡快形成典型案例；對于虹口四川北路、浦東陸家嘴、前灘、花木、松江G60走廊、奉賢美谷、閔行漕河涇等部分區(qū)域空置率超過40%的情況，需拿出切實可行方案，務(wù)必確保上半年空置率低于20%。

尤其是原本備受關(guān)注，涉及上海多個區(qū)域整體改造的“金色中環(huán)”項目，如今也暫緩實施。

從眼下情況來說，各地已經(jīng)遠不止“還債”這么簡單。

很重要的原因就是全國各地轟轟烈烈的基建項目，有不少是“只做事，不成事”，地方政府“只開局，無結(jié)局”。

從十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革決定到十九大報告，都明確指出“使市場在資源配置中起決定性作用”。

可問題是中央的指導(dǎo)思想并未真正得到落實，政府和市場的關(guān)系中，政府指令始終占據(jù)首要位置，大量“面子工程”、“重復(fù)基建”等項目屢見不鮮。

地方項目要么規(guī)劃不合理，要么配套設(shè)施和服務(wù)跟不上，浪費了大量資金，債務(wù)負擔(dān)越來越重。

特別是許多資源和產(chǎn)業(yè)匱乏的城市，以發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)為旗號，投入巨資建設(shè)各種類型項目，可游客根本不買賬，導(dǎo)致已建設(shè)和后續(xù)項目“建也沒錢建、拆也不能拆”，紛紛爛尾。

拿六盤水市舉例，官網(wǎng)顯示，全市2013年到2017年每年的固定投資增速都在20%以上；六盤水GDP五年增長65%；人均GDP從3萬，大幅提高到5萬，全市貧困率也從23.3%快速下降到7.34%。

數(shù)據(jù)是好看了，但翻開六盤水財政賬卻是另一回事。

從2013年到2017年，全市財政收入僅從123億提高到138億，大手筆的固投根本沒有帶動當?shù)亟?jīng)濟增速，反倒是財政開支迅速從219億提高到292億，接近40%的幅度。

開支多了，收入也沒增加。

2023年六盤水市財政局數(shù)據(jù)顯示，總預(yù)算收入110億，比2013年還低；預(yù)算開支為341億，超過2017年近50億。

收入越來越低，開支越來越高，窟窿也越來越難填，地方債務(wù)怎么可能不高？

這說明，越是經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，投資正向拉動的作用周期就越短，債務(wù)反噬的困境就越深。

可能有人奇怪，像六盤水這樣的地方，每年財政收入只有百億元，為何能掏出幾十億甚至上百億資金從事大型基建呢？

奧妙正是這些地方債嚴重的省市，有一批資產(chǎn)規(guī)模和質(zhì)量以及信用評級都過得去的融資平臺。

地方性的融資平臺公司某種意義上充當了地方政府的“第二財政”，在當?shù)刂卮蠡A(chǔ)設(shè)施項目投資建設(shè)、資本招商、土地開發(fā)等投資領(lǐng)域扮演著極為重要角色。

根據(jù)統(tǒng)計，六盤水市共有融資平臺18家，其中地市級平臺7家、區(qū)縣級平臺11家。從主體級別來看，AA級、AA-級、A+級分別為12家、4家、2家，資質(zhì)一般。

這些平臺公司通過銀行貸款和發(fā)行各種債券及融資工具等負責(zé)籌措資金，一方面用于新增項目的投資開發(fā)，另一方面也負責(zé)償還歷史債務(wù)的利息以及各類資本招商的資金。

2023年化債以來，貴州省城投債規(guī)模明顯減少

資料來源：Wind，廣發(fā)證券發(fā)展研究中心

這幾年，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)某個剛剛脫貧的國家級貧困縣，沒錢發(fā)人員工資，卻不惜成本通過當?shù)馗黝悋姓脚_公司借款投資新能源汽車、生物醫(yī)藥、航天火箭、機器人等熱門項目。

可現(xiàn)實情況是，當?shù)乜赡芗葲]有配套的產(chǎn)業(yè)鏈，也沒有合適的技術(shù)團隊，花費巨資好不容易招進來的企業(yè)都要開工了，卻發(fā)現(xiàn)相關(guān)指標都還沒有拿到，只能干等。

這正是被中央批評多次的“不顧風(fēng)險亂舉債、盲目跟風(fēng)上項目、好大喜功鋪攤子”的情況，直接體現(xiàn)的是地方政府“過度有為”和“盲目有為”。

六盤水此次事件背后，已經(jīng)曝出與時任六盤水市委書記的李再勇有著直接關(guān)系。

央視的反腐紀錄片中，披露了原貴州常務(wù)副省長李再勇主政六盤水市期間，盲目舉債搞項目，使得當?shù)貍_高筑，新增債務(wù)達1500多億。

那位被捕女企業(yè)家承包的六盤水公路自行車賽道、鞭陀小鎮(zhèn)以及世界最大的鞭陀文化博物館等項目，均與李再勇當年希望“搞一些大手筆、大動作”有關(guān)。

他自己也坦承：

如果當時我借的這筆錢要由我來還，我肯定不會去借，但是由政府來還我就去借了，反正過幾年一換（崗位），一拍屁股走人，后邊繼任者誰來接誰承擔(dān)責(zé)任。

為什么要借錢搞開發(fā)？

李再勇目的是要當副省級的干部，后來也果然如愿。

正因看到李再勇的“成績”，貴州某些干部有樣學(xué)樣，才有了那么多爛攤子的“政績工程”，欠下一屁股債。

2023年11月，中國債券信息網(wǎng)披露，貴州特殊債發(fā)行規(guī)模達1447.6億元，是中國發(fā)行特殊債占比最高的省份之一。

顯然，貴州省如今的巨額債務(wù)，很大程度上與當?shù)卮笏僚e債建設(shè)項目有關(guān)。

如今，隨著多地基建項目被叫停，等于原本有希望拉動地方經(jīng)濟數(shù)據(jù)的基建等行業(yè)被強制按下“暫停”鍵，導(dǎo)致地方經(jīng)濟增速直接放緩，新一年的預(yù)期目標也只好放低了。

有人可能覺得，基建一直被視為拉動地方經(jīng)濟的“馬車”，被叫停是不是有些遺憾？

確實，基建曾經(jīng)對于地方經(jīng)濟的拉動，功不可沒。

根據(jù)北京大學(xué)國家發(fā)展研究院的研究，2011年之前，全國新增基建的GDP拉動作用顯著，平均增加0.5個單位的GDP，經(jīng)濟效益明顯。

但2012年以后，新增基建的GDP拉動作用，顯著下降。

2013年至2014年間，基建的邊際拉動效益降至0.13個單位GDP，2015年和2016年幾乎為0。

原因就是大部分的基建項目是自說自話的“過度基建”、“重復(fù)基建”，并沒有真正促進當?shù)氐纳a(chǎn)和消費。

問題來了，基建既然沒有拉動地方經(jīng)濟，那花掉的錢去哪里了？

答案是，掉進太多利益相關(guān)勢力的腰包了。

國家審計署發(fā)布的《2022年審計報告》顯示，全國有49個地區(qū)通過承諾兜底回購、國有企業(yè)墊資建設(shè)等方式，違規(guī)新增隱性債務(wù)415億元。

同時根據(jù)通報，有20個地區(qū)通過虛報項目收入、低估成本，將項目“包裝”成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專項債券198億元。

近十年來，被譽為“基建狂魔”的中國走入了一個極端，從“基建匱乏”走到了“過度基建”。

重要原因就是部分地區(qū)將大型基建項目當成了“搖錢樹”，形成了一個龐大的“基建利益集團”。

從項目拍板人到總包，再到整個鏈條上的建筑與建材等商人，人人都從中撈到了好處。

為了讓某些收益過低的項目過審，還有專門人負責(zé)財務(wù)與數(shù)據(jù)造假，并且以國企墊資的方式推動項目上馬。

這種情況在決策不夠透明的三、四線城市以及縣城尤為嚴重。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門單位來說，為了迎合某些好大喜功的領(lǐng)導(dǎo)提出的項目，整天疲于應(yīng)付。很多地方“千分制”綜合考核升級為“雙千分制”甚至“三千分制”，脫離實際的考核頻率過高，更加重了基層負擔(dān)。

眼下，這么多省市的大型基建被叫停，當?shù)乇姸嗖磺袑嶋H的項目是不是也應(yīng)翻出來抖一抖，查一查？

畢竟，大量“無效基建”和“過度基建”，透支的是當?shù)匚磥淼慕?jīng)濟發(fā)展，損害的是當?shù)厝罕姷那猩砝妗?/p>

對于老百姓來說，再豪華氣派的政府大樓，再現(xiàn)代的高鐵站，都不如讓當?shù)氐木蜆I(yè)機會增加一點，看得見摸得著的社會民生項目覆蓋得更廣泛些。

政府的任何財政投入，核心就是“以民為本”，如果建設(shè)的項目于民無益，甚至與民爭利，那建之何用？

把那些“過度基建”、“重復(fù)基建”的錢，用在解決住房、教育、醫(yī)療等關(guān)系民眾切身利益的領(lǐng)域，或許更實在些。