近日，湖北省17個地市州的“住房和城鄉建設局”集體更名為“住房和城市更新局”，引發關注。

2023年底的中央金融工作會議和中央經濟工作會議均提及，要加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造等“三大工程”。

今年430政治局會議又提出要“統籌研究消化存量房產和優化增量住房的政策措施”。

5月31日，財政部發布《2024年城市更新行動評審結果公示》，包括上海、南京、杭州、合肥、成都等15個城市在列，資金支持方向包括城市地下管網更新改造、城市污水管網全覆蓋樣板區建設、市政基礎設施補短板、老舊片區更新改造四個方面。

房地產市場非常而敏感的時刻，住建局翻牌成城市更新局，這一話題立即引發了社會各界的各種聯想和猜測。

住建局更名為城市更新局，其中有何深意？

以更新取代建設，以城市取代城鄉，釋放出什么信號？

又要啟動新一輪大規模拆遷了嗎？

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廣州、深圳走在前列

湖北全省完成更名

國家層面，住建部曾經過多次更名。

1979年中共中央批準成立“國家城市建設總局”，1982年多個部門合并成立“城鄉建設環境保護部”，1988年改為“建設部”，2008年改為“住房和城鄉建設部”，并沿用至今。

此次多個城市將“住房和城鄉建設局”更名為“住房和城市更新局”，目前還停留在個別省份，而國家層面的部門仍是住房和城鄉建設部。

在最近湖北省17個地市州住建局集體翻牌為城市更新局之前，有兩個特殊的城市已經設立了城市更新局，一個是廣州，另一個是深圳。

但這兩個城市的住建局仍存在，只是單獨設立了一個城市更新局。

這是兩個特殊的城市，眾所周知，廣州和深圳的城市更新任務和體量在全國各城市中是最大的。

廣州自2009年啟動“三舊”（舊城、舊廠、舊村）改造時，曾面臨就項目論項目、整體統籌不足等諸多問題。在此背景下，2015年2月，廣州在原市“三舊”改造工作辦公室基礎上成立了城市更新局，成為全國首個市級城市更新工作的承接機構。

2019年1月，《深圳市機構改革方案》發布，原深圳市城市更新局、土地整備局二者合并為深圳市城市更新和土地整備局，歸屬市規劃和自然資源局領導和管理。2024年4月，深圳市用“城市更新局”發文，第一篇文章是《深圳市城市更新局主要職能》。

02

城市更新局的職責是什么？

我們不妨先來看一看，此前深圳發布的城市更新局主要職能：

不難看出，無論是擬訂城市更新戰略，還是組織協調全市城市體檢、城鎮老舊小區改造，所有的職能都圍繞著“城市更新”這一主題。

6月18日，湖北省召開專題會議研究推進城市更新工作，要把危舊房改造作為推進城市更新的核心內容。

探索以市場化方式推進危舊房改造的新模式，著力解決城鎮危舊房“不安全、不成套、不配套、不完善”等突出問題。

武漢大學城市設計學院院長李志剛對這“四不”進行了解讀：

不安全，超過建筑年限的老舊建筑因結構老化、年久失修或建筑材料及施工質量問題都存在巨大的安全隱患，是“四不”中首先要解決的問題；

不成套，戶型設計不合理、采光通風不足、戶型面積狹小、衛生設施配置不足等問題突出，既有建設上追求規模和速度的原因，也有部分設計上不夠精細及欠缺考慮的問題；

不配套，部分城市社區的設施配套如基礎設施、公共服務存在短板，與當下倡導的完整社區和15分鐘生活圈仍有較大差距；

不完善，是老舊建筑普遍面臨的問題，電梯設施缺乏、綠化、休閑環境跟不上居民需求，影響居民的生活體驗。

城鎮危舊房改造，或是接下來湖北省各城市完成更名的住房和城市更新局的重點推進任務。

以湖北省武漢市為例，完成更名后，武漢城市更新局發布了主要職責，包括貫徹執行關于住房保障、房地產市場、房屋管理、物業管理及市政基礎設施建設、城市更新等領域的法律法規；負責保障性住房監督管理；負責規范房地產市場發展秩序；負責統籌城市更新工作等等。

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釋放什么信號？

大規模拆遷重來？

一個省單獨將某一個政府行政管理部門全面更名，這是一件比較罕見的事情。

全面更名到底意味著什么？

正值房地產市場的敏感時刻、非常時刻，格外引人關注。

眾多輿論將這一現象指向為，或將迎來新一輪大規模的城市更新的信號。

但這一事件又有很多令人不解之處。

1、原來的住建局職能定位主要是房地產市場管理、住房保障等。更名后，會變成以城市更新為主要功能嗎？

城市的基礎設施建設，包括道路橋梁和管線等，通常是由城市的另外一個部門即城鄉建設委員會來負責的。

從廣義上來說，城市更新仍應該屬于城市建設的一部分。那么，城鄉建設委員會和城市更新局在很多功能上會發生重疊。

當然可能有人會說，建設歸建設，更新歸更新。

2、房地產市場是不是真的已經進入了以城市更新為主要形式的歷史階段？

有人認為，房地產市場已經從增量開發為主，進入到了存量維護為主的階段。

但就目前的形勢來說，房地產市場面臨的最緊迫的任務仍然是去庫存和化解風險，特別是防止風險向銀行和地方財政傳導。

3、城市更新的體量能替代原來的房地產開發市場嗎？

重慶市原市長黃奇帆曾算過一筆賬：中國已經建成并使用的住房面積超過500億平方米（黃沒說清數據的來歷，姑且認可），如果以50年折舊期計算，即每年產生10億平方米的換房需求，再加上2億平方米其他需求，12億平方米住房交易量應該是底線。

于是也有人推算出，12億平方米將對應12萬億元的城市更新GDP。

這種算法混淆了重要概念。

房地產市場從一級市場的土地開發和出讓，到二級市場的商品房開發，再到三級市場的存量二手房，帶動了建筑材料、建筑設計、建筑施工、金融服務、中介服務、裝飾材料和工程、家電家具等50多個行業和產業。

以2021年全國商品房銷售額為例，達到了18萬億元，但其實置于整個產業鏈條中遠不止這個數字，還存在巨大的乘數效應。

但城市更新不同，多數是修修補補，哪怕是原拆原建，也僅僅是在原來的土地上重復進行了一次建筑安裝。

以杭州自主更新的浙工新村小區為例，原拆原建部分業主只需要出1350元/平方米的建安成本費，超出面積的部分（也不可能有大規模的擴面），也僅僅是約3.5萬元/平方米的價格。

即使每年產生12億平方米的更新需求，也絕無可能拉動12萬億元的產值，產業鏈條和資金的乘數效應與新建商品房的開發，根本無法比擬。

將城市更新與房地產開發對等替代的經濟邏輯，是天真和荒唐的。

況且城市更新的難度和復雜性遠遠高于房地產開發，推進效應遠遠低于房地產開發。

4、2016年大規模的貨幣化安置棚改，是由政府投入了大量的拆遷安置資金。而現在所處的城市化歷史階段，與2016年已經有天壤之別。

市場需求、人們的購買力和購買欲望，特別是政府的財政能力，已經遠不能和那個歷史時期相比了。

因此，僅僅將住建局翻了一個牌子就認為可以替代房地產開發市場、替代土地財政，或許過于理想化。

一個問題是，在湖北省之后，其他各省市都會將原來的住建局翻牌為城市更新局嗎？