許述工作室

執(zhí)筆 ashes of time

按語(yǔ)：下文摘自本工作室創(chuàng)始人許述2024年新作《這也是美軍：美軍的50個(gè)弱點(diǎn)》，該書(shū)已經(jīng)進(jìn)入國(guó)防科技大學(xué)圖書(shū)館以及香港、臺(tái)灣和海外圖書(shū)市場(chǎng)。

市場(chǎng)反饋情況

關(guān)于美國(guó)的官僚主義，羅斯福總統(tǒng)有一個(gè)形象的比方：“聯(lián)邦政府像一只巨大的怪獸：你朝它尾巴上踢一腳，兩年后它腦子里才會(huì)感覺(jué)到。”當(dāng)時(shí)美國(guó)正面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，官僚主義尚且如此嚴(yán)重，后面就更不用說(shuō)了。據(jù)鮑威爾（時(shí)任白宮行政管理與預(yù)算局研究員）回憶，到了尼克松時(shí)期，“總統(tǒng)下達(dá)過(guò)不少指令，可是誰(shuí)也不曉得這些指令離開(kāi)橢圓形辦公室后的下文。”[1]

羅斯福在辦公室

官僚主義的典型表現(xiàn)之一，衙門(mén)多

建國(guó)初期，美國(guó)是典型的“小政府、大社會(huì)”，整個(gè)政府就三個(gè)部門(mén)（財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、戰(zhàn)爭(zhēng)部），總共不到1000人，但國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)正常而高效。現(xiàn)在，瞅瞅白宮的政府機(jī)構(gòu)，特別是花樣繁多的委員會(huì)、董事會(huì)、專(zhuān)題小組等，令人目不暇接、眼花繚亂、暈頭轉(zhuǎn)向。國(guó)防部作為軍事系統(tǒng)的“首腦機(jī)關(guān)”和美國(guó)政府最重要的部門(mén)之一，其官僚主義幾乎到了積重難返的地步，以至于有國(guó)會(huì)議員和研究者建議，消滅軍隊(duì)官僚主義的唯一辦法就是裁掉國(guó)防部：“五角大樓關(guān)閉后，國(guó)防官僚體制將大幅精簡(jiǎn)，這必將提高國(guó)防管理的質(zhì)量”，同時(shí)，“美軍內(nèi)部的官場(chǎng)政治斗爭(zhēng)將會(huì)急劇減少”。[2]

1947年國(guó)防部創(chuàng)建時(shí)，被認(rèn)為是美軍統(tǒng)一號(hào)令的革命性舉措，如今卻成為官僚主義的代表，令人唏噓。國(guó)防部是怎么從精干小牛變成臃腫怪獸的呢？

很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，美國(guó)奉行開(kāi)國(guó)總統(tǒng)華盛頓定下的“中立政策”，很少發(fā)動(dòng)對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)，戰(zhàn)爭(zhēng)部是一個(gè)清水衙門(mén)，幾乎沒(méi)人愿意去當(dāng)差。后來(lái)，由于二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)的需要，戰(zhàn)爭(zhēng)部演化而來(lái)的國(guó)防部越來(lái)越重要，機(jī)構(gòu)和人員越來(lái)越多，而今已尾大不掉。想當(dāng)年，整個(gè)美國(guó)政府也就1000人，如今僅國(guó)防部就有2萬(wàn)多工作人員！

隨著國(guó)防部新增衙門(mén)越來(lái)越多，從國(guó)防部長(zhǎng)發(fā)出命令經(jīng)過(guò)的程序也隨之增加，效率則不斷降低。國(guó)防部長(zhǎng)與普通員工之間有多達(dá)30個(gè)層級(jí)，前國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨感慨道：“國(guó)防部的規(guī)模和結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致其反應(yīng)遲緩（如果不用癱瘓這個(gè)詞的話），因?yàn)榧幢闶悄承┓浅＜?xì)微的決策，也要將許多不同部門(mén)牽涉其中。對(duì)這個(gè)龐大機(jī)構(gòu)來(lái)講，目前正在進(jìn)行的軍事行動(dòng)（指2007年初向伊拉克增兵 筆者注）所要求的速度與靈敏度是他們聞所未聞的概念。”[3]國(guó)防部如此，美軍部隊(duì)也是如此。美國(guó)軍事戰(zhàn)略問(wèn)題專(zhuān)家阿拉奎爾爆料：“即使是最簡(jiǎn)單的心理戰(zhàn)傳單分發(fā)行動(dòng)，也需要經(jīng)過(guò)12-16項(xiàng)審查和批準(zhǔn)。”[4]

效率高，意味著執(zhí)行力快而強(qiáng)。大明首輔張居正并未進(jìn)行革命性改革，只是采取措施提高了國(guó)家行政系統(tǒng)的效率就青史留名，可見(jiàn)效率之重要。

回到美國(guó)國(guó)防部，命令僅僅在國(guó)防部機(jī)關(guān)流轉(zhuǎn)都這么費(fèi)勁兒，到了部隊(duì)系統(tǒng)，類(lèi)似過(guò)程還要再重復(fù)一遍，不僅效率進(jìn)一步降低，而且命令還可能走樣。美國(guó)陸軍參謀長(zhǎng)凱西上將[5]（2007-2011年在任）提醒說(shuō)：“當(dāng)指令離開(kāi)高層指揮所后，開(kāi)始在指揮鏈上各個(gè)層級(jí)流動(dòng)時(shí)，只會(huì)變得越來(lái)越混亂。如果從上級(jí)發(fā)來(lái)的指令就是混亂的，地面上可憐的士兵就會(huì)更加混亂。”[6]官僚主義特別講究程序，認(rèn)為它能讓系統(tǒng)有序運(yùn)行，但按部就班的程序也意味著難以適應(yīng)變化的情況，不能及時(shí)做出調(diào)整。

羅斯福說(shuō)白宮是一頭反應(yīng)遲鈍的巨大怪獸，這個(gè)比喻用來(lái)形容國(guó)防部同樣貼切。按說(shuō)，軍事部門(mén)的效率應(yīng)該比其他行政機(jī)構(gòu)更高，五角大樓為何如此低效？

筆者曾問(wèn)過(guò)一個(gè)美軍士兵：“據(jù)說(shuō)美軍官僚主義嚴(yán)重？”他回答說(shuō)：“對(duì)啊，不過(guò)有權(quán)力制衡。”筆者不太認(rèn)同他的回復(fù)，美國(guó)國(guó)防部的官僚主義和低效，一定程度上恰恰是分權(quán)所致——辦成同一件事，需要多個(gè)衙門(mén)點(diǎn)頭。

不要說(shuō)國(guó)防部長(zhǎng)，連三軍總司令羅斯福對(duì)分權(quán)也很惱火。他實(shí)施新政和領(lǐng)導(dǎo)二戰(zhàn)，威望極高，國(guó)會(huì)言聽(tīng)計(jì)從很少唱反調(diào)，他幾乎把行政權(quán)和立法權(quán)都攥在手里了。只有最高法院作為“第三權(quán)力”，屢屢否定總統(tǒng)提議的法案。羅斯福心說(shuō)：我這都是為了國(guó)家，你們最高法院為啥處處阻撓。為了把司法權(quán)也拿過(guò)來(lái)，他提議增加最高大法官的人數(shù)：舊的大法官非自己任命就算了，新增大法官是他羅斯福總統(tǒng)說(shuō)了算。[7]

官僚主義的典型表現(xiàn)之二，會(huì)議多

2011年美國(guó)時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨游覽中國(guó)長(zhǎng)城

在中國(guó)，開(kāi)會(huì)多經(jīng)常被吐槽，其實(shí)美國(guó)的會(huì)議也不少。以國(guó)防部為例，連部長(zhǎng)都帶頭吐槽。國(guó)防部前部長(zhǎng)蓋茨回憶：“我在華盛頓的每一天，幾乎都是從早晨6點(diǎn)45分與哈德利和賴(lài)斯（分別是國(guó)家安全事務(wù)助理和國(guó)務(wù)卿 筆者注）的電話會(huì)議開(kāi)始的，然后是沒(méi)玩沒(méi)了地開(kāi)會(huì)。在白宮，我要與哈德利和賴(lài)斯開(kāi)會(huì)，或者再加上切尼，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)、中情局局長(zhǎng)和參聯(lián)會(huì)主席；在興師動(dòng)眾的‘負(fù)責(zé)人’會(huì)議上，人人都在埋頭做筆記，我通常也保持安靜。此外，還要與總統(tǒng)開(kāi)會(huì)。” [8]

上面這些只是“例行會(huì)議”，還有一種會(huì)議數(shù)量更多——“緊急會(huì)議”，遇到緊急情況就要開(kāi)。蓋茨繼續(xù)抱怨：“真的很讓人沮喪，因?yàn)榇蠹铱偸窃谕粋€(gè)問(wèn)題上重復(fù)同樣的內(nèi)容，耗費(fèi)大量的時(shí)間就是為了達(dá)成一個(gè)共識(shí)，很多會(huì)議簡(jiǎn)直就是在浪費(fèi)時(shí)間。即使達(dá)成共識(shí)，我們也常常未能向總統(tǒng)明示：一致的表象下隱藏著嚴(yán)重的分歧。”面對(duì)無(wú)窮無(wú)盡的會(huì)議，蓋茨的總體感覺(jué)是：“不免感到無(wú)聊和枯燥。”[9]

像蓋茨這類(lèi)高官，雖然會(huì)多，但只需要帶上耳朵和嘴巴去就行了，真正苦逼的是那些“材料公”。既然會(huì)上一直都有人講話，必然有無(wú)數(shù)的講話稿，背后就是加班熬夜的筆桿子們。美國(guó)這種現(xiàn)象不是現(xiàn)在才有的，而是長(zhǎng)期存在。里根總統(tǒng)時(shí)期，時(shí)任國(guó)家安全事務(wù)助理的鮑威爾曾這樣描寫(xiě)筆桿子們加班的情景[10]：

苦逼的鍵盤(pán)俠

“男人們挽著袖子，領(lǐng)帶結(jié)拉下一半，女人頭發(fā)散亂，人們俯身在涂改得亂七八糟的文稿上，桌子上到處是咖啡喝剩一半的泡沫杯和塑料匙，秘書(shū)們坐在文字處理機(jī)前噼噼啪啪地打字，打印機(jī)吐出最新的修改稿。”

和平時(shí)期會(huì)多，這很正常。打仗了，要求效率，會(huì)總該少了吧？伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)總指揮弗蘭克斯可不這么看。他退休后寫(xiě)回憶錄，為彌補(bǔ)記憶不準(zhǔn)的缺點(diǎn)，專(zhuān)門(mén)去中央司令檔案查閱資料，這才發(fā)現(xiàn)自己在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)期間參加的會(huì)議有“數(shù)百次”，至于和參謀、分部司令、五角大樓和白宮之間的商談，更是“數(shù)千次”！[11]

官僚主義的典型表現(xiàn)之三，委屈多

華盛頓陸軍醫(yī)院一角

2007年，工人在沃爾特?里德（Walter Reed）陸軍醫(yī)院剝下18號(hào)樓

因丑聞被解職的陸軍醫(yī)院院長(zhǎng)韋特曼少將

2007年2月18、19日，《華盛頓郵報(bào)》連續(xù)刊登兩篇文章曝光了美軍一個(gè)大丑聞：傷兵們住在垃圾堆里。位于首都華盛頓的陸軍醫(yī)院（建立于兩次世界大戰(zhàn)期間），不少傷兵們住被安排在比貧民窟條件還差的18號(hào)樓——到處是霉斑和污垢，很多地方漏水，地毯很臟，老鼠和蟑螂肆無(wú)忌憚橫行，旁若無(wú)人。[12]在丑聞背后深挖一鍬，可以看到丑陋的官僚主義：要在這里就診，必須辦理大量的、難以理解的書(shū)面手續(xù)；傷病軍人想尋求進(jìn)一步治療或是否帶傷服役，還要面對(duì)冗繁的行政審批程序。

在前線，美國(guó)大兵要面對(duì)敵人的路邊炸彈和火箭彈，負(fù)傷回國(guó)治療，還要面對(duì)另一個(gè)敵人——官僚主義。此時(shí)此刻，他們一定十分委屈：我太難了。這些傷病軍人作為弱勢(shì)群體，成為官僚主義的犧牲品，其權(quán)益遭到漠視。

陸軍醫(yī)院的丑聞被媒體曝光后，軍方的反應(yīng)如何呢？

陸軍部長(zhǎng)哈維[13]甩鍋給醫(yī)院的少數(shù)人：“有些軍士沒(méi)有做好他們的工作，僅此而已。”[14]陸軍軍醫(yī)長(zhǎng)基利中將則表示：媒體的報(bào)道是“一面之詞”。就是這樣一個(gè)人，在醫(yī)院院長(zhǎng)韋特曼少將引咎辭職后，居然被陸軍部長(zhǎng)派去接任院長(zhǎng)。

這事兒越鬧越大，陸軍部已經(jīng)擺不平，驚動(dòng)了國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨。他指出：“最容易解決的問(wèn)題是硬件設(shè)施問(wèn)題，最大的問(wèn)題是官僚主義和資源問(wèn)題”，而且“解決官僚主義的問(wèn)題遠(yuǎn)比獲得足夠的資源困難。”[15]

官僚主義的典型表現(xiàn)之四，斗爭(zhēng)多

衙門(mén)多意味著官兒多，官兒多意味著爭(zhēng)斗多。對(duì)此，美軍上將弗蘭克斯發(fā)表了所見(jiàn)所感：“每個(gè)部門(mén)都是龐大的官僚機(jī)構(gòu)，擁有數(shù)百各色人等，許多人心慕高位，擠破腦袋希望相關(guān)決定按照自己的意愿發(fā)展。”他特別強(qiáng)調(diào)了國(guó)務(wù)院和國(guó)防部之間的矛盾：“許多情形中，國(guó)務(wù)院視國(guó)防部為一群鷹派——鼓吹軍事行動(dòng)無(wú)視區(qū)域或國(guó)際后果。國(guó)防部視國(guó)務(wù)院為一幫子官僚，沾沾自喜于開(kāi)會(huì)寫(xiě)文件，但在重大問(wèn)題上慢慢騰騰。事實(shí)真相可能源于兩者所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧幸患率强梢源_定的：兩個(gè)部門(mén)缺乏信任。”他還打了一個(gè)十分形象的比方：“華盛頓機(jī)構(gòu)像一個(gè)口袋里的老鼠互相咬斗，這種現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。”[16]

國(guó)防部長(zhǎng)與國(guó)務(wù)卿斗最厲害的是拉姆斯菲爾德與鮑威爾，不僅鬧得連總統(tǒng)小布什都沒(méi)辦法調(diào)解，而且在整個(gè)官場(chǎng)都滿城風(fēng)雨。小布什在回憶錄中寫(xiě)道：“成功解放阿富汗之后，國(guó)務(wù)院和國(guó)防部長(zhǎng)之間的權(quán)力之爭(zhēng)還是可以忍受的。但是關(guān)于伊拉克的爭(zhēng)論變得激烈時(shí)，兩個(gè)部門(mén)的高級(jí)官員開(kāi)始相互惡意中傷。我在場(chǎng)的時(shí)候，鮑威爾和唐都很尊重對(duì)方。一段時(shí)間后，我發(fā)現(xiàn)他們倆其實(shí)是兩個(gè)老角斗士，都把槍藏在槍套里，讓自己的二把手、三把手開(kāi)火。”[17]連續(xù)指揮阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的司令部司令弗蘭克斯本來(lái)不擅政治，也明顯感覺(jué)到拉姆斯菲爾德與鮑威爾之間關(guān)系緊張。[18]

國(guó)防部有一個(gè)職務(wù)被很多人忽略——助理，他們既不是部長(zhǎng)也不是副部長(zhǎng)，卻能架空各軍種一把手的上將們。這里舉個(gè)例子讓大伙兒開(kāi)開(kāi)眼，看看卡特總統(tǒng)時(shí)期的國(guó)防部部長(zhǎng)和第一副部長(zhǎng)特別助理、38歲的凱斯特是怎么做到的。

在美國(guó)混到將軍太難，將軍們要進(jìn)一步朝金字塔頂端爬也很難。升遷人選在提交晉升委員會(huì)討論之前，推薦哪些候選人進(jìn)入討論程序是非常關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。各軍種一把手沒(méi)有決定權(quán)，但有推薦權(quán)，而國(guó)防部長(zhǎng)一般不會(huì)否決其推薦。凱斯特玩伎倆，卡在國(guó)防部長(zhǎng)和軍種一把手之間，巧妙剝奪了后者的權(quán)力。他的辦法是：以前軍種一把手只推薦一個(gè)人，現(xiàn)在必須推薦兩個(gè)人。有一次，陸軍參謀長(zhǎng)羅杰斯推薦某人出任部隊(duì)司令部司令（統(tǒng)管美國(guó)本土的陸軍），凱斯特要他再推薦一個(gè)人，最后勝出者不是羅杰斯推薦的那個(gè)人。要知道，羅杰斯早已答應(yīng)把某人提拔為四星將軍，這下尷尬了。[19]

官僚主義的表現(xiàn)形式多種多樣，上面只是“四個(gè)代表”。只要有人的地方就有江湖，只要有官場(chǎng)的地方就有官僚主義，只要有官僚主義的地方就有丑聞。

本文參考資料：

[1]（美）科林?鮑威爾著、王振西主譯：《我的美國(guó)之路》，北京：昆侖出版社，1996年，第182頁(yè)。

[2]（美）約翰?阿爾奎拉著、董浩云等譯：《頑敵：阻力重重的美軍轉(zhuǎn)型?緒論》，北京：解放軍出版社，2013年，190-191。

[3]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責(zé)任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第115頁(yè)。

[4]（美）約翰?阿爾奎拉著、董浩云等譯：《頑敵：阻力重重的美軍轉(zhuǎn)型?緒論》，北京：解放軍出版社，2013年，第118頁(yè)。

[5] 凱西：1948年生，軍二代（父親參加過(guò)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)和越南戰(zhàn)爭(zhēng)，少將），但凱西沒(méi)能考上西點(diǎn)軍校，只能以地方大學(xué)“國(guó)防生”的身份入伍，長(zhǎng)期在裝甲部隊(duì)服役，曾任駐伊拉克美軍司令和陸軍參謀長(zhǎng)，2011年退役。

[6]“許述工作室”編譯：《中美兩軍人事異同?上?美軍人事制度要覽》，2020年，第98頁(yè)。

[7] 最后，最高法院做了進(jìn)行了妥協(xié)：部分最高大法官主動(dòng)退休。這樣，算是維護(hù)了三權(quán)分立的體制。

[8]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責(zé)任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第80頁(yè)。

[9]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責(zé)任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第80頁(yè)。

[10]（美）科林?鮑威爾著、王振西主譯：《我的美國(guó)之路》，北京：昆侖出版社，1996年，第405頁(yè)。

[11]（美）弗蘭克斯著、沈君安等譯：《美國(guó)士兵》，北京：中國(guó)青年出版社，2006年，第318頁(yè)。

[12] Dana Priest and Anne Hull. Soldiers Face Neglect, Frustration At Army's Top Medical Facility, Washington Post, February 18, 2007

https://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/02/17/AR2007021701172.html

[13] 哈維：1943年生，畢業(yè)于賓夕法尼亞大學(xué)，長(zhǎng)期在軍火商公司工作，為美國(guó)國(guó)防部提供產(chǎn)品和服務(wù)。2004年，他被小布什提名擔(dān)任陸軍部長(zhǎng)（之前曾在陸軍部擔(dān)任過(guò)文職雇員），2007年因陸軍醫(yī)院丑聞事件被國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨炒了魷魚(yú)。

[14]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責(zé)任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第109頁(yè)。

[15]（美）羅伯特·蓋茨著、陳逾前等譯：《責(zé)任》，廣州：廣東人民出版社，2016年，第110、111頁(yè)。

[16]（美）弗蘭克斯著、沈君安等譯：《美國(guó)士兵》，北京：中國(guó)青年出版社，2006年，第252頁(yè)。

[17]（美）小布什著、東西網(wǎng)譯：《決策時(shí)刻》，北京：中信出版社，2011年，第84頁(yè)。

[18]（美）弗蘭克斯著、沈君安等譯：《美國(guó)士兵》，北京：中國(guó)青年出版社，2006年，第114、251頁(yè)。

[19]（美）科林?鮑威爾著、王振西主譯：《我的美國(guó)之路》，北京：昆侖出版社，1996年，第258頁(yè)。

“許述工作室”創(chuàng)始人簡(jiǎn)介

許述，軍事學(xué)博士，出版過(guò)《這才是美軍》《兵道》《這也是美軍：美軍的50個(gè)弱點(diǎn)》，現(xiàn)創(chuàng)辦工作室，聚焦研究美軍。