導讀

1月22日下午，2024年度賞海市政府決策咨詢研究大都市規劃建設專項課題城市更新專場成果交流會成功舉行。會上，圍繞城市更新工作的一些熱點議題，來自高校、智庫、研究機構的八位課題組代表，分享了各自課題的研究成果。

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為深入學習貫徹陳吉寧書記在參加市規劃資源局領導班子民主生活會上的重要講話精神，圍繞深入推進可持續城市更新模式，強化前瞻性、針對性、儲備性研究，更好發揮市政府決策咨詢研究大都市規劃建設專項課題對上海城市規劃建設工作的支撐作用，1月22日下午，2024年度市政府決策咨詢研究課題城市更新專場成果交流會，在上海城市規劃展示館召開。交流會由上海市規劃資源局和上海市政府發展研究中心共同主辦，市規劃資源局副局長徐明前出席會議。上海市市級相關委辦局的負責同志、市規劃資源局各處室負責同志、16個區規劃資源局領導和管委會規劃資源處室的負責同志共約120人參加了成果交流會。

上海市規劃資源局徐明前副局長在致辭中指出，規劃資源系統在近兩年，按照市委、市政府對推進城市更新工作的總體部署，集中推進以“三師聯創”新機制為牽引的可持續城市更新模式。相關工作的開展，必須堅持實踐探索與課題研究并重，以長周期、儲備性的課題研究積累支撐城市更新實踐。組織召開本次成果交流會，主要是為了強化決策咨詢年度重大課題成果的推廣運用，用好各課題對問題的剖析、對案例的分析，以及提出的對策建議，為各單位、各部門為更好謀劃布局當前和今后一段時期的工作提供思路，充分發揮好決策參謀作用。徐明前副局長在致辭中提出了三點建議：一是強化持續研究，提升精準服務能力。決策咨詢研究要持續性關注城市更新這一長期任務，深刻把握形勢要求，緊跟市委、市政府重大決策部署，緊貼重大現實問題，與破解城市更新瓶頸裉節緊密結合，提出更務實、更有操作性的意見建議，為上海可持續更新模式的深化推進提供更多智慧支持。二是強化成果轉化，做好研究“后半篇文章”。課題研究既要深入調研、寫好報告，更要解決問題、辦好實事，真正發揮以研資政、以研輔政的重要作用。市規劃資源局相關處室和部門要切實增強運用研究成果解決問題的實效性，與課題組一同探索出臺相應政策或建立長效機制來推進解決系列問題。三是強化交流共享，促進共同學習進步。要進一步強化開放協作，打造專業化、開放型研究平臺，也要為課題更好服務城市發展搭建了交流平臺，充分發揮決策咨詢作用，不斷提升專項課題影響力。

本場成果交流會，圍繞城市更新工作的一些熱點議題，來自高校、智庫、研究機構的八位課題組代表，分享了各自課題的研究成果。

課題一：《存量商務樓宇使用現狀及分類更新策略研究》

匯報人：王劍，上海大學上海城市更新與可持續發展研究院副研究員

報告立足全球視野，聚焦存量商務樓宇發展規律，從政策設計、空間布局、產業結構、樓宇建設四個維度，針對紐約、倫敦、巴黎、東京、芝加哥及國內多個城市案例，開展分析與經驗總結。在此基礎上，結合上海存量商務樓宇現狀及趨勢，提出四方面啟示：一是嚴控規模，“規劃統籌與源頭引導”并重。針對中心城區CAZ核心區域，嚴守商務辦公規模。土地供應源頭上，按照“總規統領、總量統籌、結構優化、節奏把控”原則，合理調整土地供應節奏。二是優化布局，“空間分區與建筑分級”同步。根據整體布局結構，對中心城區CAZ核心區域、經濟性差的老舊商務樓宇，以及新城中心、地區中心，提出針對性的“分區、分級”策略。三是提升效能，“垂直混合與立體集約”兼具。積極探索高層樓宇植入產業功能，做好產業上樓與立體配套服務，實現垂直混合發展。四是加快改造，“政策激勵與分類施策”并舉。注重招商、協同和運維具體措施，制定符合政策導向的產業商務樓宇發展策略，推動促進各類功能與商辦功能的深度融合與混合發展。

匯報人：郭淳彬，上海城策行建筑規劃設計咨詢有限公司規劃設計部部門經理、產業發展研究中心主任

報告基于企業長期積累的全市商務樓宇基礎數據，結合分類別、分樓齡、分區域、分權屬、分功能的分析，指出商務樓宇更新工作總體呈現“兩高，兩難”的特征，即更高復合、更高成本、產權歸集更難、功能轉型更難。對此，提出“多維度評價、多問題識別、多路徑更新”的方針：一是分區域統籌，強調“一區一策”。關注區域產業發展關聯、城市功能需求、未來發展導向以及市場供需情況等綜合因素，針對各商務集聚區提出差異化的更新策略。二是分功能更新，強調“一業一策”。關注轉型提質的管控和引導，在明確監管機制的前提下，完善樓宇改建、嵌入、轉型標準，區分過渡型、長期型兩類樓宇更新情境，逐步建立起存量商務樓宇向其他功能業態進行轉換的政策通道。三是分樓宇運營，強調“一樓一策”。關注主體運營過程中的實際問題，研究樓宇提質增效的運營對策。最后，基于商務樓宇的經營屬性，提出政策抓手上需要加強多部門協同，從更新主體的角度出發，做到三個“一把”：“放一把，留出通道，讓主體能做”，“推一把，建立機制，讓主體敢做”，“拉一把，減少成本，讓主體想做”。

匯報人：范華，上海市自然資源調查利用研究院副院長

報告圍繞加快建設“五個中心”，實現超大城市高質量發展目標，梳理了本市存量商務樓宇使用現狀和運營情況，結合當前開展的商務樓宇更新試點工作，指出商務樓宇更新提升面臨“產權分散難歸集、市場主體活力低、產業成鏈不顯著、配套設施待提升、機制標準不適配”五大問題。報告借鑒國內外先進經驗，聚焦“優結構、升能級、促復合、增動力、把節奏、提效率”的目標，提出商務樓宇提質增效的對策建議：一是夯實數字底座和監測評估。構建商務樓宇動態監測網絡，開展商務樓宇綜合績效評估，為更新單元劃定和更新項目識別提供參考。二是完善彈性管理和合理用途轉換。分區分類明確不同的更新與運營模式，研究支持低效退出的路徑和政策，制定彈性適應管理政策與技術指引。三是細化政策工具和綜合舉措。完善新老規范和標準銜接，細化完善更新政策工具箱，吸引產業培育、多元資金、多方力量，集成推動樓宇更新。

課題二：《城市更新中的不動產確權登記制度創新研究》

匯報人：唐杭，上海市自然資源調查利用研究院調查評價所副所長

報告深入剖析了上海城市更新面臨的土地和建筑產權狀況“散”、“亂”、“缺”等現實瓶頸，結合歷史風貌區保護性更新、舊區改造、商務區更新、復雜公共空間更新等具體案例，深入分析了當前登記登記制度政策工具、組合應用模式、嵌入管理程序等創新需求。一是創新設計了1套面向不同類型城市更新的確權登記政策工具箱，包括歷史遺留問題處理、復雜立體空間確權、文物保護建筑和歷史建筑確權登記、跨時空產權置換等瓶頸問題的解決方案。二是面向“四資”貫通需要，按照產權“滅失-再生-流轉”全生命周期，創新設計了1套融入城市更新全周期管理的不動產調查確權登記管理流程。三是為降低城市更新成本，提出加強責任評估師和不動產登記制度銜接，以三維產權體為核心探索數字孿生空間期權預告登記，兌現期權期值。通過不動產確權登記制度集成創新，推動城市更新降本增效。

課題三：《基于人工智能技術的城市更新區域空間識別及演化特征研究》

匯報人：周靜，上海大學副教授

報告基于大語言模型和知識圖譜等人工智能技術，識別人-地情感關聯空間，洞察深層次的情感訴求和矛盾焦點。一是從政府內部數據（如12345反饋的數據）和公開社交媒體數據（如抖音、小紅書等），批量提取其中和城市更新相關的條目，詳盡解讀人民群眾與特定城市空間的情感關聯。二是細分城市街區人-地情感類型，疊加訴求的空間落位，形成反映人民心聲的“更新空間訴求地圖”，為城市更新單元生成、劃定提供一定的參考依據。三是提出建立城市街區人-地知識圖譜和遺產信息庫，開展“街區記憶圈”設計導則研究，保持街區獨特的文化身份和情感價值等策略建議，為城市更新注入更深層次的人文關懷。

匯報人：苗絲雨，同濟大學博士后

報告圍繞成片更新、零星更新和微更新三個方面，探討了人工智能輔助下的上海城市更新空間識別、演化特征分析及更新潛力預測，并提出“底線-普惠-提質”的城市更新對策：底線方面，上海市中心城區及市域西部的老城區成片更新潛力較高，外圍郊區潛力高值地區呈現出點狀分布特征。普惠方面，針對零星更新潛力較高的老舊小區共建共享幸福家園。提質方面，區分大幅度微更新、中幅度微更新和小幅度微更新，開展精細化城市微更新。報告指出人工智能技術識別拆除重建等類型城市更新具有高效率、精準化和廣泛應用的優勢，但如何識別功能置換、內部整治等建筑外觀無明顯變化的城市更新還需進一步結合人工干預和多源數據展開分析。

匯報人：王偉，上海市測繪院政策研究與科技發展處處長

報告從上海城市更新區域識別需求出發，分析目前存在的瓶頸問題，提出綜合運用多時序遙感影像、手機信令、熱門APP等時空數據資源，構建面向城市更新潛在區域的時空數據體系、分析評價體系和識別模型體系，支撐上海潛在城市更新區域的識別與評價。提出三點啟示：一是人工智能結合空地影像，精準識別物理空間變化規律；二是基于流數據的人地分析，精準發現要素配置的不平衡；三是挖掘熱門點評APP，精準捕捉市民訴求和需求熱點。同時，針對人工智能技術在城市更新區域識別中的運用，提出四點建議：一是開展城市更新項目的全周期數字化管理，促進評價指標體系的迭代完善。二是開展專題語料庫建設，聚焦小尺度時空數據的人工智能分析能力。三是通用大模型和專業模型形成組合拳，構建城市更新識別模型。四是以商業商辦類城市更新項目為切入口，采用市區協同、小切口逐步迭代的應用模式。

課題四：《土地復合利用的空間政策和管理機制創新研究》

匯報人：陳杰，同濟大學城市設計中心副主任

報告基于政策研究、空間經濟學理剖析和多輪實地調研訪談，探討了“土地復合利用”在利用存量土地解決增量空間需求、提升城市公共空間品質和活力、促進更新經濟可持續和城市精明增長方面的重要作用。報告梳理了近10年上海市優秀的土地復合利用實踐案例，指出規劃新政“0類”用地的推出是激發新型三維立體復合發展的有效觸媒，并進一步提出5項空間政策和3項管理機制創新動議，包括公益類土地復合重點、土地價值捕獲和轉移、垂混功能兼容性、公私利益評估與協商機制、專業規范與技術標準協同、跨部門聯動審批機制、多功能產權間的矛盾解決機制和功能調整簡易許可機制。

圓桌研討環節，由政研科技處范宇處長主持，4位行業專家、2位業務處室負責同志和2位課題負責人，針對上海城市更新降本增效與商務樓宇轉型升級的現實困境、應對策略，結合各自的研究、實踐和管理領域，進行了交流分享。

上海城策行建筑規劃設計咨詢有限公司董事長詹運洲聚焦戰略先導、市場培育和尊重市場選擇等內容展開探討，指出商務樓宇運營情況是衡量國際化水平的重要指標，提出規劃先導要走深走細，強化區域中心尺度的專項研究，構建監測系統和評估體系，通過建立規劃動態反饋調節機制應對當前的結構性失衡。注重前期的功能性導向，強化對區域人群、產業功能、市場特點的研究。在守住底線的同時給予規劃調整一定的彈性，建立相對寬松的用途轉換機制，以適應市場的變化。

上海地產（集團）有限公司總規劃師沈果毅從工作實踐出發，分析了商務樓宇更新面臨的供需矛盾、空置率上升等問題，指出政府應加強調控的方向。一是通過“三師聯創”機制，實現社會綜合效益與經濟效益的平衡，激發企業更新積極性。二是理清政府在城市更新中的社會職責邊界，確保城市更新與可居住的住宅產品供給、就業崗位提供等民生保障職責相銜接。三是試點制定因地制宜的技術規范，出臺跨部門聯動政策，切實推進存量商務樓宇項目更新。

高和資本（高和更新）首席執行官王柯翔就商務樓宇更新中的資金瓶頸問題提出了市場端的解決方案，指出可以聚焦土地使用年限到期續期和產權歸集等關鍵問題突破。關于續期問題，加快研究出臺土地及產權續期的相關實施細則，明確土地價款補繳算法、鼓勵“零買”的方式增加對資本的吸引力；關于產權分散歸集難問題，探索資產短期補貼與長期價值兌現相結合的方式，用時間換空間，完善收益分配機制與退出機制，強化城市更新實施方案編制前期的政策宣傳，增強市場參與。

浙江大學百人計劃研究員、博士生導師張永平認為人工智能技術與當代社會發展趨勢相契合，在城市更新區域評估領域具有很大潛力。如何在城市更新的過程中更好地應用人工智能技術，首先要找準合適的場景，充分利用人工智能在城市更新事前、事中、事后評估方面的優勢為規劃提供支撐，但不能忽略核心環節人工智能技術的局限性，在人工智能模型構建的過程中要注重邏輯自洽，在技術應用過程中還需考慮數據安全和隱私倫理問題。

上海市規劃和自然資源局更新處處長駱悰分享了赴英學習城市更新的心得體會。一是城市更新的精度應聚焦在個體的需求上，在營造空間舒適度、安全度的同時，也要體現情感的濃度與文化的粘度，關注內容更為多元復雜。二是兩國城市更新進程在時間維度上存在差異。我國城市化進程的速度遠高于英國，導致在更新過程中面臨時間更緊迫、政策標準急需在短時間內調整突破等問題。三是城市更新是系統性工程，需要全社會參與治理、協同多方智慧共同支持推動城市更新探索實踐。

上海市規劃和自然資源局詳規處副處長徐瑾結合已開展的10個商務樓宇更新試點單元實踐，介紹了本市“摸底數、提品質、推政策”等一系列推進商務樓宇更新提升的探索，希望通過底數底版構建與典型案例示范，識別更新單元與區域，強化分區分類功能引導與彈性適應的管理模式，運用靈活多樣的社會化方式與前沿技術手段，協同多方力量、激發市場活力、暢通更新路徑，促進本市商務樓宇品質與區域能級的提升。

上海市土地整理中心高級工程師孫彥偉闡述了郊野地區再自然化對上海的意義。強調郊野地區是超大城市稀缺資源，通過對再自然區域的識別，引入原生野生物種，構建生態安全網格，結合郊野單元村莊規劃編制與全域土地綜合整治實施，能夠有效提升生態環境品質，助力上海“生態之城”建設。同時指出郊野地區再自然化與城市更新的異同，兩者均著眼于空間效能與品質的提升，但在資金機制方面全域土地綜合整治面臨著社會資本參與度低的問題。

廣州市城市規劃勘測設計研究院上海分院院長桑勁對比了廣州和上海的城市更新工作，指出兩地在文化背景、土地權屬、規模布局、財政結構、參與主體等方面都存在顯著差異，對城市更新運行模式、收益分配機制、土地供應方式等方面都有較大影響。通過獵德村改造項目等案例的分享，展現廣州城市更新中政府、市場、村集體多方協同且民營經濟深度參與的特色，為兩地后續城市更新互學互鑒、優化模式提供了思路。

本場成果交流會上，各位學者、專家的分享和交流，為上海城市更新與商務樓宇功能培育提供了寶貴的思路和建議。未來，上海市規劃和自然資源局將繼續加強規劃引領、深化市場機制改革、創新技術手段和政策措施，切實推動城市更新高質量發展。

本文來源：上海規劃資源

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