賀雪峰

日前，2025年中央一號文件發布，對于如何管好用好農村資源資產，強調“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房”，明確劃定紅線與禁區，引起社會熱議。

今年1月自然資源部、農業農村部就已印發相關通知，要求嚴禁違法違規買賣宅基地和違規搞合作建房；嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地和住房；不得以所謂的“特殊資格權”、村民決議等方式，變相給回鄉退休干部等非農村集體經濟組織成員分配宅基地建房。

兩個“不允許”被寫入中央一號文件釋放了什么信息？這項政策背后有何深意？南方農村報記者采訪了武漢大學社會學院院長、中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰。他表示，兩個“不允許”是出于底線思維的考慮，這有利于保障弱勢農民的“返鄉權”。為發揮 宅基地 的保障功能，要允許宅基地資源出現必要的冗余，而非一味想要讓宅基地生財。即使放開宅基地流轉，宅基地也難以成為農民的“金飯碗”。同時，兩個“不允許”也能防止城市資本對農村的過度侵蝕，避免擠占農民獲利空間。

保障弱勢農民“返鄉權”

允許宅基地資源必要冗余

兩個“不允許”，保障的是誰的權益？賀雪峰認為，能夠在城市立足的農民出于故土難離的心理，不具備出讓宅基地的強烈動機，若允許宅基地自由買賣，最有可能變賣宅基地的，是需要以此增加收入的、農民中最弱勢的、在城市生存最為艱難的那部分農民，他們往往難以達到在城市體面生活的經濟條件。鄉村是農民進城的出發點，也是他們“萬一進城失敗”的退路。農民中最弱勢的群體缺乏進城能力，他們也可能在市場競爭中失敗，農村宅基地將為他們提供住房保障，這也保障了他們的“返鄉權”。

他認為，在進城務工農民中，這一弱勢群體十分龐大，“這一部分人才是我們最應該關心的，他們的狀況最為艱難，需要政策保護。中央就是站在這部分人的角度考慮問題”。“失去宅基地后，一旦他們進城失敗，就退不回去了。”退不回去的農民無法在城市體面安居，將可能面臨在城市漂泊的處境。

據他介紹，我國農民的城鄉流動呈現出“年輕進城、年老返鄉”“經濟形勢好進城、經濟形勢差返鄉”的特征，家庭條件、經濟機會、勞力狀況等是農民考慮的主要因素。為他們留住宅基地，能為他們保留在城鄉之間往返的權利。這一說法與他此前的觀點一脈相承：“中國的城市化，最重要的是保留了農民的主體性，允許農民在城鄉之間往返。”為這種城鄉提供彈性空間的，正是農民在宅基地等方面所享有的權利。

為此，需要允許宅基地資源存在必要冗余，即一定程度的閑置，而非將閑置簡單看成浪費。“農民可能用、可能不用，你給他保留了，萬一他要用呢，底線治理就是以防萬一的。”

宅基地并不是“金子”

土地“生財”核心在于用地需求

有觀點認為，限制宅基地流轉，不利于發揮宅基地的金融屬性，影響農民增收。針對這種聲音，賀雪峰表示，農村宅基地被寄托了巨大的、虛妄的財富想象，宅基地不是農民的“金飯碗”，“土地能產生財富的核心不是地塊本身，只有當城市建設需要占用土地時土地才值錢。”

他指出，宅基地流轉需求較大的是經濟發達地區，而宅基地閑置情況較多出現在欠發達地區。按照市場規律，這些地區的宅基地即使能流轉，價格也并不會高，對增加農民收入的作用并不大。“不能用看城市土地的方式去看農村土地，不能用看發達地區土地的方式去看中西部地區的土地。”

在他看來，不能用同樣的方式看待的，還有宅基地和集體經營性建設用地。“三塊地”改革工作開展以來，集體經營性建設用地入市改革成效較為顯著。有學者認為，應當參考集體經營性建設用地入市改革，進一步推動同樣作為建設用地的宅基地流轉，推動城鄉土地同權化。

賀雪峰表示，集體經營性建設用地主要來源于沿海發達地區大辦鄉村工業時因執法不嚴形成的歷史遺留閑置用地，這主要集中在沿海發達地區。沿海發達地區有更加旺盛的建設需求，而存在大量閑置宅基地的中西部地區，缺乏這一有利條件。中西部地區的宅基地缺乏開發價值和增值空間，不能相提并論。

堅持底線思維

防止城市資本對農村過度侵蝕

賀雪峰認為，不愿進城、無法進城、無法融入城市而留在鄉村的農民，是相對弱勢的群體。若放開城鎮居民到農村購買農房、宅基地，允許退休干部到農村占地建房，這些強勢群體進入鄉村，將擠占缺少進城能力的弱勢農民在村莊獲利的機會。“不要為城里人提供補貼，鼓勵其與缺少城市就業機會的農民競爭。”他認為，這種擠占也會減少進城失敗農民返鄉發展的機會，堵上他們的生存退路。

對于城鎮居民、退休干部而言，在農村購買農房、宅基地，是安度晚年的選擇之一，屬于“額外福利”，而對農民而言這是他們的生存保障、生存底線，“不能用生存底線換取城鎮居民和退休干部看星星、看月亮的額外福利。”

對于“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房”被寫入中央一號文件，賀雪峰認為這體現了三個思想：“一是要站在農民的角度考慮問題；二是要堅持底線思維，讓農民有‘返鄉權’；三是要防止城市資本，包括城鎮居民、退休干部的資本侵蝕農村。”

此外，他認為兩個“不允許”被寫入中央一號文件，也是對“放開宅基地流轉”的聲音的回應：“中央對兩個‘不允許’的態度一向非常明確，為什么要再次明確？因為總有一種聲音認為，要把它放開。而放開后農民作為弱勢群體，和城市資本競爭的時候，肯定處于不利位置。城市資本的力量遠遠強過缺少進城機會的農村弱勢群體，一個是要發展，一個是要保底，兩者的力量是完全不平衡的。所以我們要保護弱勢農民的利益，為弱勢農民保底。”

（采寫：南方農村報記者鄧寶盈）