裁判要旨

行政允諾一般可以分為兩種類型，一種是附條件的允諾，在特定人完成一定行為后，行政機關應當兌現允諾內容。另一種是無條件的允諾，其未對特定人設定任何義務，屬于純粹的授益行政。無條件的允諾無法體現權利與義務的一致性，并非行政機關的強制性義務，行政機關因正當理由拒絕履行允諾內容的，應當得到尊重和支持。

案例詳情

江蘇省南通市中級人民法院

（2023）蘇06行終77號

基本案情

原告宋某某訴稱：某鎮《安置房統建房價格調整表》中注明“在安置區域附近建設幸福菜地”。某鎮政府已將“幸福菜地”土地流轉落實好，但拆遷戶至今未分到“幸福菜地”。故提起行政訴訟，請求判決某鎮政府在所安置區域附近給予1分左右“幸福菜地”。

被告某鎮政府辯稱：某鎮政府對宋某某戶的房屋搬遷補償安置義務已履行完畢。房屋搬遷補償安置協議中沒有“幸福菜地”的任何約定，宋某某的訴訟請求不屬于某鎮政府的義務。“幸福菜地”屬于某鎮政府的建設方案，最終能否得到批準、如何收費、后續建設以及如何落實仍有諸多不確定因素。某鎮政府曾進行試點，因種種原因后期并未實施。請求判決駁回宋某某的訴訟請求。

法院經審理查明：2015年4月2日，宋某某與某鎮政府簽訂《房屋拆除搬遷安置補償協議》，約定宋某某戶坐落于某鎮某村合法建筑面積142.01平方米的房屋交由某鎮政府拆除，房屋拆除補償款、搬遷補助費等共計229797元，選擇定銷房安置方式。2015年4月16日，宋某某辦理騰房交接手續。

2015年5月12日，某鎮政府制定《安置房統建房價格調整表》，對于某鎮鎮區安置房的價格進行了明確。該表備注部分有“在所安置區域附近，按每家拆遷戶一分左右菜地標準建設幸福菜地”的內容。宋某某從拆遷組工作人員處獲取《安置房統建房價格調整表》。

2017年5月26日，宋某某與某鎮政府簽訂《被拆遷戶安置房選房、交款約定協議》，宋某某選擇兩套房屋作為安置房源。2018年3月15日，宋某某辦理完畢房款結算手續。

2019年10月10日，某鎮政府發布公告，決定在某小區先行試點“幸福菜地”，主要內容為：以自愿為原則，拆遷戶可以自愿報名，每戶劃分一分菜地，菜地租金按159元/年收取，菜地不得私自轉讓。如不再種植，菜地由政府收回。公告發布后，報名人數較少，報名獲取菜地的人員因管理問題未再租賃。

宋某某認為某鎮政府未按照允諾分配菜地，于2022年6月28日提起行政訴訟，請求判令某鎮政府在宋某某安置房所在區域附近安排一分左右的菜地。

裁判結果

江蘇省南通經濟技術開發區人民法院于2022年11月21日作出（2022）蘇0691行初955號行政判決：駁回宋某某的訴訟請求。宣判后，宋某某提出上訴。江蘇省南通市中級人民法院于2023年5月8日作出（2023）蘇06行終77號行政判決，駁回上訴，維持原判。

裁判理由

法院生效裁判認為：本案的爭議焦點是宋某某要求某鎮政府安排菜地的請求能否得到支持。

行政機關為了實現一定的公共職能，有時會選擇向公眾或者特定主體作出允諾的方式予以推進。允諾的內容既包括實施特定措施或作出具體行為，也可以是給付一定的利益。由于行政機關作出的允諾都是在法律規范之外的自主選擇，對于行政機關是否必須履行允諾，需要結合允諾內容的合法性、權利義務的對等性、兌現允諾的可行性等因素，具體分析和判斷允諾對行政機關的約束力。就本案而言，某鎮政府有關安排菜地的表示在形式上符合允諾的特征，在具體內容上并不違反法律法規的強制性規定。判斷某鎮政府應否履行允諾，應當從法律上的權利義務關系以及兌現的可行性兩個方面予以評判。

根據是否以要求特定人為一定行為為前提，行政允諾大致可以分為兩種類型，一是附條件的允諾，即要求特定人完成一定行為后，行政機關方兌現允諾內容，如有關招商引資獎勵、舉報獎勵的允諾等。二是無條件的允諾，即未對特定人設定任何義務，行政機關無條件兌現允諾內容，如改善公共服務、對特定對象給予援助的允諾等。在附條件的允諾中，行政機關與相對方互負權利和義務，而在無條件的允諾中，行政機關只給自己設定了單方義務，并沒有對相對方提出任何對價和條件。本案中，盡管某鎮政府作出并公開了安排菜地的允諾，但并未對拆遷對象設定特殊的義務，屬于無條件的允諾。該項允諾是否構成某鎮政府必須履行的一項義務，需結合履行允諾的可行性進行評判。公共資源應當服務于多數人的需求，而不應成為少數人的福利。菜地能否有效推行，最終取決于拆遷對象的參與程度。本案中，拆遷對象有權基于自身需求自行作出理性選擇，試點區域的報名人數少、不愿續租等情況表明推廣菜地缺乏充分的響應基礎，某鎮政府經過利弊分析決定終止履行并無不當，且在客觀上也并未對宋某某的合法權益造成損害。某鎮政府經試點發現安排菜地的允諾不具有可行性，人民法院不應以法律手段要求某鎮政府必須為宋某某安排菜地。因此，宋某某要求某鎮政府安排菜地的請求不能得到支持。

案例注解

行政允諾是法律規范供給不足的產物。在柔性治理模式下，具有授益性的行政允諾使得行政機關能夠采取靈活的行政管理方式，動員更多社會力量參與社會治理，以更好提升行政效率、增進民生福祉、優化政府形象。行政允諾脫胎于多樣化的行政執法需求，故需在實踐中探尋規范化的司法審查路徑。從最高人民法院行政審判庭編寫的《中國行政審判案例》中涉及的行政允諾案例來看，大多數生效判決均要求行政機關履行允諾義務。本案最終未支持當事人要求履行行政允諾的訴訟請求，該判決結果看似有別于主流裁判觀點，但從裁判思路來看，基于對行政允諾的類型化界定、內部權利義務關系剖析、履行條件及權利救濟等問題的回答，實則與既往裁判理念殊途同歸。

一、 行政允諾的界定

行政允諾又稱行政承諾，二者雖表述不同，但并無本質區別。當前，我國理論及實務界對行政允諾的概念暫無統一的定義，主要存在兩種觀點：一種是“廣義說”，認為行政允諾是指行政主體以實現政府職能和公共利益為目的，在其職權范圍內作出的為自身設定公法上的義務而使相對人獲得公法上權利的單方面意思表示。另一種是“狹義說”，認為行政允諾是行政主體就特定事項對不特定行政相對人作出的一種意思表示，期待行政相對人作出相應行為，并給予利益回報的行為。上述兩種觀點的主要區別在于：前者突出對行政主體自身設定公法義務，而不論是否對相對人設定義務；后者則兼顧雙方主體權利義務關系的對等性，體現出要求相對人實施特定行為后方兌現權益的立場。從二者關系來看，廣義的行政允諾包含了狹義的行政允諾范圍，具體可以歸結兩種類型，一是附條件的允諾，如有關招商引資獎勵、舉報獎勵的允諾等；二是無條件的允諾，如改善公共服務、向特定對象給予援助的允諾等。筆者認為，在立法尚未對行政允諾的內涵和外延作出明確規定的情形下，“廣義說”有利于將形態多樣的行政允諾納入司法審查范圍，監督行政主體更好、更規范地實現憲法賦予的經濟和社會管理職能。

為了更好地辨識行政允諾，還需結合以下特征予以界定：一是單方性，行政允諾由行政主體自行作出，允諾內容由行政主體自主決定；二是公開性，行政允諾不同于行政機關的內部決策，內容應當讓公眾知曉；三是行政性，行政主體作出行政允諾的最終目的在于達成特定的行政管理目標，以實現公共利益。

本案中，對于某鎮政府在《安置房統建房價格調整表》備注部分載明的“在所安置區域附近，按每家拆遷戶一分左右菜地標準建設幸福菜地”是否屬于行政允諾的問題，合議庭存在兩種不同觀點（對應于上述兩種觀點之爭），采“狹義說”的觀點認為上述內容無法體現權利義務的一致性，故不構成有效的行政允諾，采“廣義說”的觀點則認為屬于行政允諾。最終，生效判決采納了“廣義說”，即相關內容雖然未對被拆遷戶設定義務，但體現了行政機關采取措施賦予相對人特定權益的意思，且已經予以公示，故應認定為行政允諾。

二、應否履行行政允諾的判斷要件

行政機關的作為義務通常來源于四個方面，即法律規范明確規定的職責、由行政機關的先行行為引發的后續義務、行政機關與相對人簽訂的行政協議所約定的義務、行政機關作出的行政允諾。前兩種情形屬于法定義務，具有天然的強制屬性，后兩種情形屬于意定義務，由行政機關與相對人約定或行政機關單方允諾，通常以誠信原則作為約束機制。問題在于，當行政機關拒絕履行行政允諾時，是否一概會受到司法的否定性評價？

關于行政允諾的法律效力問題。法國行政法不認可允諾的拘束力，德國聯邦行政法院稱允諾是“行政機關以約束的意思對將來的作為或不作為自我設定義務的行為”，具有拘束力。筆者認為，因實踐中的行政允諾樣態不一，故需結合允諾內容的合法性、權利義務的雙務性及現實履行的可行性等方面，依循“是否存在合法的行政允諾法律關系——是否履行允諾義務”基本脈絡，結合具體情形作出分析與判斷。

（一） 內容的合法性

在行政允諾法律關系中，相對人的請求權源于行政允諾的內容，因而，行政允諾的內容構成相對人請求權的基石或“依據”。現代行政背景下，行政事務瞬息萬變，立法則相對滯后。行政允諾本質上是行政機關在法律規范之外，課以自身比法律更嚴苛的義務和賦予相對人法律之外的權利。

行政機關的“自我加壓”雖然具有良好動機，但并非總能得到法律的肯認。依法行政原則要求行政應當受立法機關規則的約束，主要包括法律優先和法律保留兩項原則。法律優先原則是指行政機關不得采取任何違反法律的措施；法律保留原則是指行政機關只有在取得法律授權的情況下才能實施相應的行為，即“法無授權不可為”。不難發現，法律保留原則嚴于法律優先原則。在法律出現缺位時，法律優先原則并不禁止行政活動，而法律保留原則排除任何行政活動。圍繞這兩項子原則，行政允諾的合法性判斷要點包括以下幾個方面：

一方面，法律優先原則要求行政允諾的內容不得與法治精神、法律原則及現行法律規范相抵觸。如在代小娟與重慶市某區民政局行政允諾上訴案中，某行政機關允諾“只要簽定協議保證依法從事喪葬用品生產經營，即給予一次性補償5萬元”，但根據《重慶市殯葬管理條例》等相關規定，對于占用街道、公共場所搭設靈棚舉辦喪事活動的行為，應當予以責令改正；拒不改正的還應予以行政處罰。該允諾實質上是以金錢給付代替了“責令改正”“行政處罰”等法定行為，架空了法律規范，故不具有合法性。

另一方面，對法律保留原則的適用應作變通理解，將“法律”的范疇延伸到憲法及組織法層面，而不局限于具體的行為法依據。在行政體制改革的大背景下，法律保留原則已不再適用于所有的行政活動領域。行政機關必須能靈活像變形蟲般隨外界變化而反應，這種構想與嚴格的法律保留主義不盡相合，也易與法治國原則中之人民基本權利保障沖突，立法者或者其他有權機關必須視國家社會之發展需要作妥善的調整。如在“遼寧省本溪市民族貿易公司清算小組與榮成市人民政府經濟行政允諾糾紛上訴案”中，生效判決指出，憲法與政府組織法已經對政府承擔的職責作了概括性規定，對缺少行為法依據，但具有組織法依據的行政允諾行為，不能以缺少行為法上的明確授權而否定其效力。

此外，結合行政訴訟法第七十條的規定，對于內容明顯不當、不具有合理性的行政允諾，應當在源頭上否認其法律效力。公共資源通常具有有限性，行政機關在通過行政允諾授予相對人利益時，應當考慮是否符合行政效能原則。如某縣政府在一年財政收入不足7億元的情形下，于2009年決定出資6億元獎勵一家民營企業。此種允諾顯然超出了政府的承受能力，不具有合理性，故無法成為行政機關的作為義務來源。

本案中，根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七十六條第二項的規定，鎮政府負有管理行政區域內社會保障工作的職能。具體到拆遷補償安置領域，為拆遷居民提供菜地，是降低居民生活成本、營造美好田園生活環境的特別舉措，不僅體現了鎮政府行政職能的優化和具體化，也彰顯了福利行政理念在執法中的運用，具有組織法依據，故可以視作行政機關的職責范圍。同時，案涉允諾內容并不違反法律規定，亦不存在明顯不當情形，故應當認定為合法有效。

（二） 權利義務的對等性

長期以來，行政行為作為行政法的“阿基米德支點”，成為討論各種行政法律問題的邏輯起點。但伴隨著法治國理念的深入和現代憲法對國家和個人關系的重新塑造，行政法律關系理論逐漸煥發生機。該理論將公民作為關系主體予以觀察，糾正了傳統行政法教義學忽視相對人參與作用的缺陷。同時著眼于法律關系的準備、產生、展開、終結及后續效果的動態變化過程，為新興行政的動態發展提供了平等、開放、交互的統一構造。行政允諾的作出和履行已然突破了傳統行政行為所能駕馭的范疇，而是表征為一個從抽象向具體轉換的邏輯構造，其轉換的臨界點是行政相對人為了“響應”行政機關的期待而作出了行為，使得行政允諾不再是適用對象開放的抽象“條件式”允諾，而是與行政相對人構建了具體的權利義務關系。在此過程中，需要我們潛入行政法律關系內部，從不同角度探究行政允諾產生和運行的內在機理。

首先，從權力來源來看，行政允諾有別于源自法定職責的行政行為。如前所述，在四項義務來源中，行政機關基于法律規范的明確規定所負有的作為義務體現的是對法定職責的遵守，如《社會救助暫行辦法》專門對國家實施社會救助、保障公民的基本生活水平作出了特別規定，并將托底線、救急難確定為實施救助的基本原則。此時，國家與公民之間的法律關系在本質上凸顯了國家對公民的生存照顧義務，通過國家單方性的積極作為以保障公民的基本生存權。行政允諾由行政機關自主決定，在缺乏法律強制約束的情形下，作為法律關系核心內容的“權利與義務”便承擔起劃清行政機關職責與權限的重任。（事實上，前述對行政允諾的定義便已體現了對“權利與義務”分析方法的援用。）

其次，從動態演變來看，行政允諾的法律地位類似于民法上的“要約邀請”。行政允諾與合同法上“允諾”的區別是不言自明的。行政允諾通常是由行政機關向不特定的對象作出，可以被看作是行政機關基于實現特定的行政目的而與潛在相對人締結“行政法律關系”的一種期待，并在一定條件下履行給付職責的保證。在客觀上，行政允諾需要潛在相對人實施相應行為，或是通過某種行為讓自身符合行政允諾所預設的條件，或者直接提出要求行政機關直接履行允諾的申請，這種預期才轉化為一種現實，并由此產生具體的行政允諾法律關系。

最后，從內部關系來看，將“是否為相對方設定義務”作為劃分兩種行政允諾的界點，旨在體現二者對行政機關的約束程度不同，進而為是否應當履行提供可行的評判思路。眾所周知，權利和義務是法律關系的關鍵要素，某一社會關系之所以是法律關系，就在于它是依法形成或法律機關確認的、以權利和義務的相互聯系和相互制約為內容的社會關系。通常情形下，法律上的權利和義務總是相伴相隨，即所謂“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”。本案通過將行政允諾劃分為附條件和無條件兩種類型，旨在對實踐中行政機關應否一概接受行政允諾的強制約束提供更加精細的分析路徑。對此，最高人民法院也予以認可，認為行政允諾是否具有拘束力以及其拘束程度應當具體情況具體對待。具體而言：

對于附條件的允諾，就相對人而言，只要完成了指定行為，就取得要求行政機關兌現允諾的權利。此時，行政機關原則上應當守信踐諾，履行已允諾的義務。比如，當特定的社會主體接受允諾并實施相應行為時，在行政主體與相對人之間即形成了類似于合同的法律關系，使得行政主體向不特定人所允諾的義務演變為對特定人的義務，構成行政主體應當履行的職責。如在前述最高人民法院行政庭發布的有關指導案例中，絕大多數行政允諾均屬于此類情形。根據誠信原則，行政主體均應履行已作出的行政允諾。

對于無條件的允諾，其并未對相對人設定對價和條件，無法體現權利與義務的一致性，故無法直接與強制義務劃等號。無條件的允諾本質上屬于行政機關基于對自身提出的更高標準而主動實施的公共服務舉措，并不必然演變為一項法律上的強制義務，因此，行政機關接受約束的程度就應當低于附條件的允諾，行政機關在具有正當理由的情形下，對于是否兌現允諾享有一定的自主權。當行政機關有正當理由拒絕履行允諾內容時，應當得到尊重和支持。這也意味著，那些認為所有行政允諾都應當具有拘束力或者都應當完全履行的觀點是片面的，且有可能為違法行政提供合法依據。

本案中，鎮政府作出并公開了安排菜地的允諾，但未對拆遷對象設定特殊義務，屬于無條件的允諾。因此，該項允諾是否構成鎮政府必須履行的義務，需要結合案件的具體情況，作進一步的綜合考量。

（三） 兌現允諾的可行性

行政允諾的終極目標在于促進行政機關提高完成行政任務的效率，改善政府形象。行政關系的靈魂是公共理性，集中體現為對公共利益的尊重。行政法律關系構造容許行政的嗣后變動，且嘗試通過對變動的預測把握，來提高行政的現實應對能力。上述理論也與行政優益權理論一脈相承，即出于維護國家利益和社會公共利益的需要，行政機關有權對已簽訂協議進行變更和解除。按照舉重以明輕的類推規則，在某項合意尚未達成的情形下，行政機關自然有權作出自主判斷與決策取舍。換言之，因為公共資源具有稀缺性和有限性，行政機關不應毫無節制地通過允諾對相對人授予利益，否則將難有余力完成其他的行政任務。

無條件的允諾對行政機關不具有絕對的強制約束力。這就需要著眼于客觀條件、實踐效果等方面，通過利益衡量方法進行考察。本案中，一方面，安排菜地是某鎮政府擬推出的一項惠民措施，源發于行政機關減輕居民生活成本、創造田園生活環境的良好愿望，而無法律規范或政策上的強制要求。鎮政府對于是否以及如何安排菜地享有自主決定權。另一方面，公共資源應當服務于多數人的需求，而不應當成為少數人的福利。拆遷對象有權基于自身需求自行作出理性選擇，菜地能否有效實施，最終取決于拆遷對象的參與程度。但實踐試點區域的報名人數少、不愿續租等情況表明推廣菜地缺乏充分的響應基礎，某鎮政府經過利弊分析，有權決定終止履行。

綜上，安排菜地的相關內容不構成法律上的絕對義務，行政機關在作出案涉允諾后，對于是否履行允諾享有一定的自主性和靈活性。在客觀履行條件不具備的情形下，不應強人所難地要求行政機關必須履行允諾。因試點實踐表明案涉菜地的推廣缺乏可行性，故鎮政府作出的行政允諾不具備必須履行的法律依據和現實基礎。

三、基于信賴利益保護的權利救濟

行政允諾作為行政機關“作為義務的來源或依據”，并被視為商談立法模式下的溝通合意而納入“法”之范疇時，便成為行政法的不成文法源。由此可見，賦予行政機關以行政裁量權，讓行政機關在裁量領域自主決定行政事務，不僅能夠彌補規范輸出的不足，還能給行政創新留下空間。但通過本案的分析可以發現，并非行政機關作出的所有允諾都內容合法、切實可行，從而成為一項必須履行的作為義務。問題在于，當行政相對人基于對行政允諾的信賴而作出后續安排時，當事人可否以及如何獲得權利救濟？

通說認為，信賴利益保護原則的基本內涵是政府對自己作出的行為或允諾應守信用，不得隨意變更、反復無常。之所以要保護相對人的信賴利益，是因為相對人會根據行政行為帶來的法律狀態安排自己的生產生活。如果行政機關隨意更改自己的行為，則會破壞已然形成的法律秩序，影響相對人的生產生活，損害其既存利益，對法的安定性造成不利影響。在大陸法系國家，對信賴利益進行保護的條件有四項：第一，受益人是否信賴行政行為的存在；第二，是否存在主觀惡意或重大誤解等排除事由；第三，受益人是否已經使用了給付或進行了財產處置；第四，受益人的信賴是否占優勢。在這四項條件中，前三項條件強調相對人應當存在信賴基礎與信賴利益，往往可以根據案件情況直接確認。而受益人的信賴是否占有優勢則強調信賴利益與公共利益之間的衡量，這是判斷信賴利益是否應被保護的關鍵所在。

筆者認為，盡管無條件的允諾盡管只產生較弱的拘束力，但公民極易因公權力機關的特殊身份而產生信賴，這就要求行政機關在行政活動中謹言慎行，盡量避免出現因缺乏充分論證而無法兌現允諾的情形。為了保護相對人的信賴利益，行政機關在無法履行允諾時，需要結合當事人主觀上是否存在過錯，客觀上是否作出實際處置及后果上的利益取舍等，決定是否對相對人的信賴利益損失進行補償或賠償。本案中，幸福菜地旨在為拆遷居民提供生活便利，減少拆遷戶的生活負擔和成本，故不會對拆遷居民的固有利益帶來不利影響。宋某某亦未提供證據證明基于信賴而造成自身利益損失，故不產生因未履行允諾而造成的損害賠償請求權。

來源：南通行政審判

ABOUT

北京來碩律師事務所是經北京市司法局批準于2013年12月成立的合伙制事務所。自成立以來，來碩秉持客戶至上的理念，盡心竭力為客戶提供優質、高效的法律服務。針對征地拆遷業務，我們配備了專業的律師團隊，團隊律師均具備豐富的經驗。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個具有社會影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動河北法治進程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強拆導致的血案，此案在全國范圍內引起了廣泛的關注。來碩以“誠謹、仁愛、專注、良知”為宗旨，現已成為在征地拆遷、行政訴訟領域享有盛譽的律師事務所之一。

聯系電話:010-64252899、手機(微信):13601297308