賀雪峰

一

改革開放之后，沿海發達地區在土地利用上形成的究竟是經驗還是教訓？

中國有一個好的傳統是先試點再推廣。中國區域廣大、人口眾多、國情復雜，任何改革都先進行試點，然后對試點進行總結完善，再行推廣，以此可以降低改革失敗的風險，提高改革的成功率。

中國改革開放是從沿海地區開始的，沿海地區走在全國前面，經濟發展速度處在全國前列，經濟發展遇到的各種制度障礙和各種利益爭執又都需通過改革來破除和解決。沿海發達地區的改革對全國具有示范意義。

土地制度的改革也是如此。經濟快速發展，一部分價值附著在不可移動的土地上，如何分配土地上的巨額增值收益，成為各方利益主體爭奪的焦點。之前相對簡陋的政策和制度規定無法應對復雜而激烈的利益爭奪，因此就要求有更復雜的制度創新。

發達地區不斷進行的制度創新，以及由此而生的對國家層面制度改革的需求，必然引發國家層面的關注。國家對沿海發達地區土地制度改革實踐的關切，對其制度創新的吸納，最終將發達地區的土地制度或改革訴求上升到國家意志層面，成為影響全國的制度安排。

然而麻煩的是，發達地區當前遇到并正在通過改革解決的問題，也許在全國其他大部分地區都不存在：當前發達地區土地制度改革的焦點是土地上的附著價值如何分配的問題，而中西部地區的土地卻很少有這樣高額的附著價值。

二

珠三角核心區域無論是農地還是建設用地，幾乎都已進行了建設。

以深圳為例，1980年代為了發展"三來一補"加工業，地方政府鼓勵村社集體和農民用土地入股建房子。村社集體建廠房出租，農民則建高層住宅出租。快速的經濟發展掩蓋了土地無序建設的問題。待發展到一定階段才發現，缺少規劃的土地開發相當不合理，而且無序建設很快就耗盡了有限的土地資源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已開發的土地已經附著了大量的既得利益，珠三角核心區的農民成為土地食利者。

待到經濟發展到一定階段，城市要發展，產業要升級，才發現已無地可用，因此要進行"三舊改造"、"騰籠換鳥"。無論是"三舊改造"還是"騰籠換鳥"，都必須對現有土地上附著的既得利益者進行補償。僅僅一個獵德村的改造，廣州市政府就花費了數十億元財政資金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千個萬個。

不僅新的產業難以落地珠三角，進行城市基礎設施建設的成本也極高。經濟增長所產生的財富大量進入當地農民的手中，在珠三角形成了一個龐大的土地食利階層。

以城中村改造為代表的"三舊改造"顯然不是珠三角的專利，全國幾乎所有特大城市和大城市都面臨著這樣的艱難任務。浙江近年來大力推進美麗鄉村建設，搞"三改一拆"，主要是"拆違"。北京不僅仍有很多城中村難以拆除，而且周邊地區遍布小產權房。蘇南早在20世紀70年代開始發展鄉鎮企業，農地上建了很多工廠，現在這些鄉鎮企業可能早已破產，但這樣的農村集體性質經營性建設用地該如何使用，在制度上也存在問題。

如何解決這些歷史遺留問題，成為經濟發達地區既頭痛又不得不想方設法解決的難題。解決辦法有二：一是花巨資補償利益，通過補償附著在不可移動土地上的既得利益者，清空土地上的附著物，然后做最應當進行的建設；二是進行補救性的制度改革，消化問題及防止產生新的問題。

在先行發達地區土地利用上出現大量歷史遺留問題，可以說是事出有因。以農村集體建設用地為例，本來按土地管理法，所有建設用地只能申請國有土地，不應當出現"集體經營性建設用地"這樣一個名目。但無論是珠三角還是長三角，在地方經濟發展過程中，或是土地管理法還沒有出臺，或是法規剛出臺執行不嚴格，導致全國農村普遍都在集體所有土地上興辦鄉鎮企業。到土地管理法嚴格執行時，已有相當數量（數千萬畝）的集體土地用于經營性用途。

又如城中村。在城市發展初期，地方政府往往只征收了村社集體的耕地而沒有改造村莊，村民在自己的宅基地上建房出租，隨著城市快速發展與擴張，城中村問題越來越嚴重。

再如小產權房。最早深圳發展"三來一補"加工業，政府為外來農民解決住房問題，甚至發文鼓勵農民在自己宅基地上建房。

這些造成了發達地區在土地利用上的先行劣勢，以致現在發達地區不得不花費巨資想盡辦法來解決這些歷史遺留問題。

這種情況下產生出來的發達地區的制度創新，顯然并不是什么先進經驗，而是沉痛教訓。

三

相對于發達地區，廣大的中西部地區經濟發展落后，土地資源豐富，且土地開發普遍較晚，附著的既得利益較少。基于發達地區先行探索所積累的經驗和教訓，國家在建設規劃和政策法規設計上及時進行制度調整，避免了土地建設上的混亂局面的出現。

正是得益于發達地區在土地建設上的教訓，中西部地區土地建設和管理比較規范，可以畫出最新最美的圖畫：中西部地區利用了中國土地公有制的優勢，通過土地用途管制和征地制度，做到了土地非農使用增值收益的漲價歸公。結果就是，在經濟發展和城市擴張的過程中，一方面，更多農地被國家征收為城市建設用地，農地非農使用增值收益的主體部分以土地財政的形式變成城市基礎設施建設的主要資金；另一方面，良好的城市基礎設施和有序的建設規劃又為經濟增長和城市發展提供了基礎條件。

因為吸取了沿海發達地區的教訓，又有國家制度的保障，中西部地區的發展在土地利用上反而享受到了土地制度安排的后發優勢。嚴格的城市規劃和土地管理，使中西部地區經濟發展和城市擴張可以避免土地食利集團的分利，可以依據地方發展的需要來進行最佳建設。

也就是說，當前中西部地區在土地利用上具有沿海發達地區不可比擬的后發優勢。當前的土地制度改革主要是為解決經濟發達地區在先行過程中產生的各種歷史遺留問題，而廣大中西部地區根本不存在這些歷史遺留問題，因此不必去學習發達地區土地制度改革的經驗。國家更不應以發達地區先行劣勢下的土地改革經驗，來指導全國的土地制度改革。