最高檢發布第五十八批指導性案例

以“三個善于”做實

高質效辦好行政生效裁判監督案件

日前，最高人民檢察院聚焦行政生效裁判監督主題發布第五十八批指導性案例。

此次發布的指導性案例共5件，分別是曹某等訴河南省某市某區人民政府某街道辦事處行政獎勵訴訟監督案，甲村村民小組訴湖南省某縣人民政府、某市人民政府山林權屬行政裁決及行政復議訴訟監督案，湖北省安全生產監督管理局不服甲公司訴湖北省安全生產監督管理局行政處罰訴訟監督案，鄒某某訴四川省某市人社局行政確認訴訟監督案，錢某訴上海市某區某村委會不履行法定職責訴訟監督案。

這些案例涉及行政獎勵、行政確認、行政處罰、行政訴訟受案范圍等，與農村獨生子女家庭權益保障、山林權屬確權、安全生產事故行政處罰、職業病工傷認定、村民宅基地申請等民生問題密切相關。其中，既有最高檢、省級檢察院提出抗訴的，也有市級檢察院提出再審檢察建議的；既有法院直接改變原裁判結果的，也有法院采納檢察機關監督意見，共同開展行政爭議實質性化解的，充分體現了行政檢察監督糾正錯誤生效裁判，促進行政機關依法履職，維護相對人合法權益的履職成效。

此次發布的案例著力引領各級檢察機關在辦理行政生效裁判監督案件中堅持“三個善于”，不斷加強調查核實，準確認定事實，依法精準監督，正確適用法律，運用法治思維和法治方式統籌法理情的有機統一，一體推進有力監督和有效監督。尤其是要堅持依法全面審查的原則，進行“一案三查”，即審查行政生效裁判是否錯誤；審查行政機關行政行為的合法性，監督糾正違法的行政行為；審查相對人的實體權益訴求是否正當，規范推進行政爭議法治化實質性化解，高質效辦好每一個行政生效裁判監督案件。

最高檢行政檢察廳負責人表示，各級檢察機關行政檢察部門要深入推進“高質效辦好行政生效裁判監督案件攻堅行動”，市級以上檢察院要發揮行政生效裁判監督案件辦理的“主力軍”作用，加大抗訴和再審檢察建議力度，以深化行政生效裁判監督帶動強化行政審判、執行活動監督。要把指導性案例的學用與健全落實案件質量檢查評查工作機制、優化完善全國行政檢察監督法律文書庫等結合起來，不斷促進提升行政檢察監督的深度和精準度。

關于印發最高人民檢察院

第五十八批指導性案例的通知

各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：

經2025年2月8日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會第四十六次會議決定，現將曹某等訴河南省某市某區人民政府、某街道辦事處行政獎勵訴訟監督案等五件案例（檢例第233-237號）作為第五十八批指導性案例（行政生效裁判監督主題）發布，供參照適用。

最高人民檢察院

2025年3月21日

曹某等訴河南省某市某區人民政府

某街道辦事處行政獎勵訴訟監督案

（檢例第233號）

【關鍵詞】

行政生效裁判監督 行政獎勵 獨生子女家庭 征地補償 抗訴

【要旨】

地方性法規依據法律設定行政獎勵并公布了獎勵標準，行政主體應當執行。人民法院生效裁判對行政相對人要求行政主體依法履行行政獎勵職責的訴訟請求不予支持的，人民檢察院應當依法監督。

【基本案情】

曹某一家戶籍在河南省某市某區某街道辦事處某村。2012年3月，某區政府成立某村城中村改造項目指揮部（以下簡稱指揮部），具體實施改造工作。12月9日，指揮部公示《某村城中村改造搬遷補償安置方案》。同日，某村黨支部、村民委員會、村務監督委員會根據安置方案制定《某村城中村改造安置補償補充規定》，其中明確“房屋安置：享受村民福利待遇人員，人均安置建筑面積200平方米”。12月30日，曹某分別與指揮部、某村村民委員會簽訂搬遷補償安置協議書，就人均安置建筑面積200平方米等房屋搬遷補償安置事宜達成一致意見。

2013年9月，曹某夫妻又與指揮部簽訂《改造項目搬遷補償安置協議》（以下簡稱《協議》）。協議主要內容為：曹某一戶為“父母一方或雙方享受村民福利待遇且已領取《獨生子女父母光榮證》”的獨生子女家庭，選擇獲得獎勵安置房建筑面積共計100平方米。《中華人民共和國人口與計劃生育法》（2002年）規定，獨生子女父母按照國家和省、自治區、直轄市的有關規定享受獎勵。《河南省人口與計劃生育條例》（2011年修正，以下簡稱《條例》）第三十七條規定:“凡領取《獨生子女父母光榮證》的，憑證享受下列待遇：……（三）按人分配城鎮拆遷安置、移民搬遷安置、新農村建設安置、集體經濟收入、集體福利、征地補償等經濟利益時，獨生子女家庭多分一人份”。據此，曹某認為，《協議》內容不符合《條例》關于獨生子女家庭在按人分配征地補償等經濟利益時“多分一人份”的規定。

2016年9月，曹某夫妻及兒子、兒媳將某區政府和某街道辦事處訴至某市中級人民法院，要求某區政府依法執行《條例》的規定，另外補償安置房建筑面積100平方米，并支付多一人份拆遷過渡費62400元。某市中級人民法院經審理認為，曹某在簽訂搬遷補償安置協議書后，與指揮部經協商達成的《協議》，應視為與某區政府就獨生子女家庭搬遷安置補償獎勵相關問題已達成一致意見。曹某等主張該《協議》系其受到脅迫所簽訂，但并未提供證據予以證實，一審判決駁回曹某等的訴訟請求。曹某等不服一審判決，提起上訴。河南省高級人民法院二審判決駁回上訴，維持原判。曹某等申請再審，被最高人民法院裁定駁回再審申請。

【檢察機關履職過程】

案件來源。曹某一家以及具有相同情形的4戶家庭分別向河南省人民檢察院申請監督。河南省人民檢察院依法審查后，將上述5個案件提請最高人民檢察院抗訴。

調查核實。檢察機關經閱卷、聽取當事人意見，認為本案當事人雙方對事實認定存在較大爭議，對原審裁判、被訴行政行為適用法律法規是否錯誤存在嚴重分歧。2019年10月，最高人民檢察院決定舉行公開聽證，邀請人民監督員、法學專家擔任聽證員，邀請部分全國人大代表、省人大代表、省衛健委有關人員旁聽。經聽證查明，曹某夫妻在《協議》上簽字時并未充分了解相關獎勵規定的內容，對沒有獲得足額獎勵不知情，不存在自愿放棄獎勵的意思表示。聽證員一致認為，案涉城中村改造中的拆遷補償應當執行《條例》有關計劃生育獎勵的規定。

監督意見。最高人民檢察院審查認為，本案的爭議焦點是曹某夫妻簽訂《協議》的行為能否視為其對《條例》規定的行政獎勵的放棄。第一，某區政府與曹某夫妻簽訂的《協議》，名為“協議”，實為單方行政決定。某區政府從未表示依據《條例》規定給予曹某家庭200平方米安置房或貨幣獎勵，而以“協議”方式給付曹某家庭100平方米半人份安置房獎勵，屬于未經協商減損曹某家庭的合法權益。第二，《條例》依據《中華人民共和國人口與計劃生育法》制定的確定性獎勵標準，行政機關應當不折不扣地執行，行政相對人放棄該權利應當以明示的方式作出意思表示。在某區政府未告知曹某家庭有權獲得“多分一人份”獎勵的情形下，曹某等并不知曉其享有獲得200平方米安置房或貨幣獎勵的申請資格。以曹某夫妻在《協議》上的簽字認定曹某等與指揮部自愿“達成一致意見”，與客觀事實不符。因此，曹某夫妻在《協議》上簽字的行為，不能作為認定或者推定曹某等自愿放棄行政獎勵的事實依據。

2021年8月30日，最高人民檢察院對包括曹某家庭在內的同村5戶獨生子女家庭申請監督案向最高人民法院提出抗訴。

監督結果。2022年4月25日，最高人民法院采納抗訴意見，指令河南省高級人民法院對曹某家庭等5案進行再審。其間趙某等同村11戶獨生子女家庭基于同樣的事實和理由申請檢察機關監督。最高人民檢察院就該11案向最高人民法院提出類案檢察建議，最高人民法院指令河南省高級人民法院將曹某、趙某等16案合并審理。再審過程中，最高人民法院、最高人民檢察院、河南省高級人民法院、河南省人民檢察院共同開展行政爭議實質性化解工作。曹某等16戶與某區政府簽訂協議，某區政府按照《條例》規定的獎勵標準，以經濟補償方式履行了獎勵的法定義務。2023年8月24日，曹某等16戶撤回再審請求，河南省高級人民法院裁定終結再審程序。

【指導意義】

人民檢察院辦理行政生效裁判監督案件，發現人民法院生效裁判對公民、法人或者其他組織依法要求行政主體履行獎勵的法定義務不予支持的，應當依法監督。地方性法規依照法律規定為獨生子女家庭征地補償設定行政獎勵，地方政府和協助政府承擔征地補償行政管理職責的基層群眾性自治組織作為行政獎勵的實施主體，應當嚴格執行法律法規規定的獎勵標準，依法保障行政相對人獎勵權益全面實現。行政相對人只有在充分了解其相關權利內容的前提下，出于真實意思表示，以明示的方式自愿放棄相關合法權益的，才能認定其放棄權利，行政主體不得單方減損行政相對人的合法權益。對行政主體不履行或者不完全履行法定獎勵義務的行為，人民法院行政生效裁判未予糾正的，人民檢察院應當依法提出抗訴或者再審檢察建議。人民檢察院監督人民法院行政生效裁判，發現同類生效裁判存在事實認定、法律適用等共性問題的，可以制發類案檢察建議，提高司法效率。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條

《人民檢察院行政訴訟監督規則》第六條、第八十三條、第八十四條、第九十條

《中華人民共和國人口與計劃生育法》（2002年施行）第二十三條、第二十七條（現為2021年修正后的第二十三條、第三十一條）

《河南省人口與計劃生育條例》（2011年修正）第三十七條（現為2021年修正后的第三十二條）

辦案檢察院：最高人民檢察院

河南省人民檢察院

承辦檢察官：張相軍 張步洪 羅箭

李軍 王曉景 楊錚

案例撰寫人：楊金錕 馬睿 魏聲然

王子凱 王二鵬

甲村村民小組訴湖南省某縣人民政府

某市人民政府山林權屬行政裁決

及行政復議訴訟監督案

（檢例第234號）

【關鍵詞】

行政生效裁判監督 行政裁決 山林權屬 調查核實 新的證據 抗訴

【要旨】

人民檢察院辦理山林權屬爭議行政訴訟監督案，應當審查爭議各方提供的山林權屬證據是否足以支持各自主張。人民政府作出的山林權屬行政裁決認定事實不清、證據不足，人民法院生效裁判對該行政裁決予以維持的，人民檢察院應當依法開展調查核實。有新的證據證明生效裁判確有錯誤的，人民檢察院應當依法監督。

【基本案情】

2015年11月，甲村第1-4村民小組（以下簡稱甲村）與乙村第3-6、10、11村民小組（以下簡稱乙村）、丙村第1-19村民小組（以下簡稱丙村）因山林權屬糾紛均向湖南省某縣人民政府提出山林權屬確權申請，并各自提供了林權證等相應憑證。甲村稱要求確權的爭議林地為該村“飛地”（歸屬于甲村但不與甲村毗連的土地）的一部分，并提供了標有“甲村（飛）”字樣的某縣土地利用現狀圖、爭議林地出租給案外人的合同等，證明其對爭議林地有經營管理事實，某縣人民政府未予采信。2016年8月1日，某縣人民政府作出案涉山林權屬行政裁決，將爭議林地確權給乙村和丙村共同所有。甲村不服，向某市人民政府申請行政復議，某市人民政府作出復議決定予以維持。甲村遂提起行政訴訟，請求撤銷案涉行政裁決及復議決定，判決將爭議林地歸甲村所有。2017年5月11日，某市中級人民法院作出一審判決，駁回甲村的訴訟請求，理由為：乙村、丙村提供的1982年57號、116號、114號、95號山林權證要素齊全，已依法頒發，可以作為確權依據；乙村、丙村提供了雙方的《土地權屬爭議書》《爭議示意圖》及《土地權屬認定書》《示意圖》，可以看出爭議林地不在甲村一側，乙村與丙村簽訂了《補充協議》自愿對案涉爭議林地共同所有；甲村提供的1982年山林權證雖涵蓋了爭議林地，但該證無編號、未經填證人簽字和填證機關蓋章，且應發給山林權人的一聯和存根聯均存于檔案館，未頒發給甲村，故該證未經某縣人民政府依法核發，系無效的林權證。某縣人民政府作出的行政裁決事實清楚，證據確鑿，某市人民政府復議維持并無不當。甲村上訴、申請再審均被人民法院以相同理由駁回。

【檢察機關履職過程】

案件來源。甲村不服人民法院生效判決，向湖南省人民檢察院申請監督。湖南省人民檢察院經審查，于2021年7月19日提請最高人民檢察院抗訴。

調查核實。圍繞爭議焦點，檢察機關依法開展調查核實工作，查閱了法院審判卷宗和執法卷宗，到某縣檔案局查閱了該縣1982年山林權證的檔案資料，赴現場進行勘察，走訪案件當事人，向自然資源部門發函請求協助調查案涉“飛地”權屬狀況。查明：1. 乙村114號山林權證填證機關未蓋章，丙村95號山林權證應發給山林權人的一聯仍存于縣檔案局，案涉林權證全部從縣檔案局復印，爭議各方均不能提供原件。2. 某縣1982年制作的林權證普遍存在無編號、無填寫人、發給山林所有權單位一聯未撕、空白證有公社及縣政府蓋章等瑕疵，存在先將已蓋好人民政府和公社印章的空白林權證發給各村，然后由各村自行填寫的情形。3. 《土地權屬爭議書》《爭議示意圖》及《土地權屬認定書》《示意圖》系由某鄉人民政府作出。乙村與丙村達成的《補充協議》系爭議發生后達成，未經甲村同意。4. 全國第一次土地調查（1984年-2009年）及第二次土地調查（2009年-2018年）的地籍資料載明，案涉“飛地”權利所有人為甲村。5. 某縣原國土資源局2004年9月19日制作了《飛地面積通知書》、某市原國土資源局于2004年10月25日制作了《飛地權屬、面積認定通知書》，并送達甲村和丙村蓋章確認。某縣人民政府2004年12月制作了案涉“飛地”及乙村、丙村集體土地所有權證，但均未下發。某縣2019年土地利用現狀圖有一地塊標注了“甲村（飛）”。6. 甲村在爭議林地上建有兩棟平房，一棟建于1950年代，當時用于養牛；另一棟建于2000年左右，2006年至2012年出租給案外人用于養牛。前述相關證據載明的案涉“飛地”面積、形狀、位置相互印證，與本案爭議林地重疊。

檢察機關依法調取了以上查明事實所涉及的1982年部分林權證、某縣土地利用現狀圖、土地調查的地籍資料、《飛地面積通知書》、集體土地所有權證等證據材料。

監督意見。最高人民檢察院審查后認為：第一，原生效判決認定事實的主要證據不足。根據《林木林地權屬爭議處理辦法》相關規定，調解處理林權爭議，應當尊重歷史和現實情況。該案中沒有證據證明乙村、丙村持有的林權證均已依法送達，對同樣存在要素不全或未頒發情形的林權證，人民法院認定乙村、丙村案涉林權證合法且已依法頒發，否定甲村案涉林權證效力，忽視了1982年“林業三定”（穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制）時期該縣制證發證的客觀歷史情況。《土地權屬爭議書》《爭議示意圖》及《土地權屬認定書》《示意圖》由不具備處理權限的鄉政府作出，作出的主體不合法，不具備法律效力，且與“飛地”山林權屬認定沒有關聯。第二，檢察機關依法調取的證據足以推翻原生效判決。某縣土地利用現狀圖、全國土地調查的地籍資料、“飛地”有關憑證、“飛地”的權屬證書及附圖、乙村和丙村的土地權屬證書及附圖等證據顯示，案涉“飛地”在面積、形狀、位置、權利人上均一致，爭議林地大部分在“飛地”內。某縣自然資源局亦認為2004年制作的集體土地所有權證雖然不能作為單獨確權的權屬依據，但其所登記的界址、面積可以作為確權的參考資料。甲村提供的證據亦能證明其對部分爭議林地具有經營管理的事實，乙村和丙村未能提供經營管理的證據。2021年11月24日，最高人民檢察院向最高人民法院提出抗訴。

監督結果。2022年6月28日，最高人民法院指令湖南省高級人民法院再審。2023年2月9日，再審法院采納檢察機關的抗訴意見并作出再審判決，指出某縣人民政府將爭議林地確權為乙村和丙村所有依據不足，某市人民政府復議予以維持不當，判決撤銷原一審、二審判決，撤銷案涉權屬糾紛處理決定，責令某縣人民政府自該判決生效之日起六個月內重新作出處理決定。2023年12月5日，在湖南省高級人民法院和湖南省人民檢察院共同推動下，某縣人民政府重新作出山林權屬爭議處理決定，將爭議林地靠近乙村和丙村的304畝確權給乙村與丙村共同所有，剩余約405畝確權給甲村所有，各村未再提出異議。

督促行政機關依法履職。針對本案反映出的某縣林地所有權證制證、發證不規范的問題，檢察機關與某縣人民政府座談，并提出檢察建議，督促其對已經制作但未下發的權證進行清理，對仍存在權屬爭議的依法確權后發證，從源頭上減少山林權屬糾紛的發生。某縣人民政府采納檢察建議，逐一核實，清理林權證制發中存在的問題。

【指導意義】

人民檢察院辦理山林權屬爭議行政生效裁判監督案件，爭議各方提交的山林權屬證據均不足以支持各自主張，行政裁決認定事實不清、證據不足，人民法院對行政裁決予以維持的，應當依法調查核實；有新的證據足以推翻原判決、裁定的，應當依法監督。山林權屬爭議行政生效裁判監督案件中，爭議各方提供的因歷史原因存在未依法送達、要素不全等瑕疵的林權證及其他證據均不足以證明爭議林地權利歸屬，行政裁決認定事實不清、證據不足的，人民檢察院應當依法調查核實，可以通過調取人民政府對爭議林地在土地改革、“四固定”、“林業三定”、林業改革等各個歷史時期制作形成的權屬資料，查明爭議林地的利用、經營、管理情況變化等。調查取得的新證據能夠證實行政裁決與事實不符、足以認定原生效裁判錯誤的，應當依法提出抗訴或者再審檢察建議。人民檢察院辦理行政生效裁判監督案件中，發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以通過制發檢察建議督促行政機關嚴格規范執法，助力法治政府建設。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條

《人民檢察院行政訴訟監督規則》第五十八條、第五十九條、第六十條

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十三條

《林木林地權屬爭議處理辦法》（1996年10月14日中華人民共和國林業部令第10號）第一條、第三條、第四條、第六條、第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條、第十二條

《土地權屬爭議調查處理辦法》（2003年1月3日中華人民共和國國土資源部令第17號）第二條、第二十一條（現為2010年修正后的第二條、第二十一條）

辦案檢察院：最高人民檢察院

湖南省人民檢察院

桂陽縣人民檢察院

承辦檢察官：張相軍 張立新 陳艷霞劉新勇

案例撰寫人：陳艷霞 鮑莉 劉浩

湖北省安全生產監督管理局不服

甲公司訴湖北省安全生產監督管理局

行政處罰訴訟監督案

（檢例第235號）

【關鍵詞】

行政生效裁判監督 行政處罰 事故調查報告 工程質量缺陷 監理責任 抗訴

【要旨】

人民檢察院辦理安全生產行政處罰訴訟監督案件，對于安全監管部門依據人民政府批復的《事故調查報告》認定的監理主體怠于履職等違法事實作出的行政處罰決定，雖然工程質量缺陷以及監理怠于履職尚未構成交通事故的主要原因，如果人民法院以缺乏事實依據為由判決撤銷行政處罰決定的，人民檢察院應當依法監督。

【基本案情】

甲公司系某公路大橋防撞護欄施工監理單位。2005年7月，公路大橋竣工驗收。2013年3月12日，公路大橋橋南處發生一起重大道路交通事故，一輛正常行駛的雙層臥鋪客車因駕駛員避讓一輛逆向行駛的兩輪摩托車過程中向右猛打方向，操作不當，與摩托車發生刮碰后，撞斷公路大橋護欄墜入橋下，致使14人死亡、9人受傷、兩車和公路設施受損。事故發生后，湖北省人民政府成立事故調查組和事故技術專家組。2013年4月11日，事故技術專家組作出《技術報告》。7月24日，事故調查組作出《事故調查報告》，認定：案涉事故是一起責任事故，駕駛員所在公司等多家單位或者部門因安全生產主體責任落實不到位，分別對事故發生負有主要、重要等不同責任。其中事故段防撞護欄施工公司因安全護欄施工質量存在缺陷，對大橋安全護欄底座與預埋鋼筋焊接中，焊縫長度及高度均不滿足設計要求，焊縫尺寸不穩定，大部分焊縫金屬與鋼筋未融合或融合深度較淺，存在安全隱患，對事故發生負有責任；甲公司是事故段防撞護欄施工監理單位，因監理工作不到位，在監理工作中未能及時發現事故段安全護欄施工質量缺陷，對事故發生負有責任。《事故調查報告》對有關責任人員及責任單位分別作出處理建議，其中包括建議由湖北省安全生產監督管理局（現為湖北省應急管理廳，以下簡稱湖北省安監局）對甲公司給予規定上限的經濟處罰。2013年8月19日，《事故調查報告》經湖北省人民政府批復同意。2014年4月22日，湖北省安監局依據上述報告，根據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十二條第二款、第三十七條第三項的規定，對甲公司作出人民幣50萬元罰款的行政處罰決定。2014年7月21日，甲公司提起行政訴訟，請求撤銷行政處罰決定。

2015年5月14日，某區人民法院作出一審判決。該院認為，《技術報告》已認定護欄破壞的主要原因系實際撞擊力大于設計撞擊力，湖北省安監局仍根據《事故調查報告》認定的事實認定甲公司存在履行監理職責不到位行為，卻沒有舉證證明上述行為與護欄破壞失去保護作用之間存在因果關系，據此作出被訴行政處罰決定的主要證據不足，判決予以撤銷。湖北省安監局不服提起上訴。某市中級人民法院二審認為，本案大橋的施工即使在客觀上確實存在《技術報告》中所述的沒有達到設計要求，焊接質量也不符合要求的情況，也不能得出大橋的施工質量及甲公司對大橋施工質量的監理行為與本案事故段大橋護欄被撞擊后失去防護作用從而使肇事客車越出護欄，導致事故結果加重之間具有因果關系的結論，也不能得出《事故調查報告》認定的“甲公司對事故發生負有責任”的結論。根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十條的規定，查明事實是行政機關行使行政處罰權的必要前提和依據，甲公司的監理行為與本案事故發生之間的因果關系，是湖北省安監局作出被訴行政處罰決定的事實依據，湖北省安監局認為其沒有義務去查明相關事實依據，沒有法律依據。2016年1月20日，某市中級人民法院作出二審判決，以湖北省安監局作出的行政處罰決定證據不足為由，維持了一審判決。湖北省安監局申請再審，湖北省高級人民法院再審維持了二審判決。

【檢察機關履職過程】

案件來源。湖北省安監局向湖北省人民檢察院申請監督，湖北省人民檢察院依法審查后認為，再審生效判決適用法律確有錯誤，提請最高人民檢察院抗訴。

調查核實。檢察機關在全面閱卷審查的基礎上，當面聽取湖北省安監局和甲公司的意見。另查明：案涉重大生產安全責任事故調查組由湖北省人民政府組織，聘請了橋梁施工、道路交通、安全管理等行業的專家組成專家組。案涉《事故調查報告》經湖北省人民政府批復同意，認定甲公司在監理工作中，未能及時發現大橋安全護欄底座與預埋的鋼筋焊接存在焊縫長度及高度等施工問題，履行監理職責不到位，對事故負有責任。

監督意見。最高人民檢察院經審查認為，再審判決認為施工質量缺陷與事故發生不存在關聯關系，否定《事故調查報告》認定的事故原因，認定事實錯誤。生產安全事故的發生均有多因一果的特性，既包括導致事故發生的直接原因，也包括引發生產安全事故的各種隱患及其他原因。對于事故責任的認定，往往也是依據直接原因與間接原因、主要原因與次要原因的實際情況不同而作出。本案中《技術報告》認定護欄破壞的主要原因是實際撞擊力大于設計撞擊力，但并未排除焊縫長度及焊縫高度等施工問題是護欄破壞的非主要或次要原因。《事故調查報告》認定事故段防撞護欄施工公司對大橋安全護欄底座與預埋鋼筋焊接中，焊縫長度及高度均不滿足設計要求，焊縫尺寸不穩定，大部分焊縫金屬與鋼筋未融合或融合深度較淺，存在安全隱患。安全護欄施工質量存在缺陷，甲公司在監理工作中未能及時發現，應當構成履行監理職責不到位。據此，湖北省安監局根據《事故調查報告》，依據《生產安全事故報告和調查處理條例》作出行政處罰決定，具有事實和法律依據。再審判決否定經人民政府批復的《事故調查報告》認定的事故段防撞護欄施工質量與事故存在因果關系的相關法律事實，否定事故段防撞護欄施工單位及監理公司應承擔的事故責任，責令撤銷被訴行政處罰決定，認定事實及適用法律確有錯誤。最高人民檢察院向最高人民法院提出抗訴。

監督結果。最高人民法院于2023年6月26日作出判決，采納檢察機關抗訴意見，認為生產安全事故的發生一般系由多種原因共同導致，既包括導致事故發生的直接原因，也包括引發生產安全事故的各種隱患及其他間接原因。《技術報告》沒有完全排除焊縫質量問題是護欄遭到破壞的原因之一，原判決否定《事故調查報告》認定的事故原因，屬于認定事實錯誤。在人民法院未依法對《事故調查報告》及批復作出合法性審查確認違法前，《事故調查報告》合法有效。湖北省安監局根據《事故調查報告》對事故責任的認定作出被訴行政處罰決定，具有事實和法律依據，判決撤銷一審、二審、再審判決，駁回甲公司訴訟請求。2023年11月9日，甲公司依法繳納罰款人民幣50萬元。

【指導意義】

人民檢察院辦理安全生產行政處罰訴訟監督案件，應當在《事故調查報告》認定的事故原因、事故性質、事故責任以及對事故責任者的處理建議的基礎上，審查行政處罰依據的事實是否清楚、證據是否充分。對于人民法院在沒有足夠相反證據的情況下，判決撤銷安全監管部門以《事故調查報告》為依據所作行政處罰決定的，人民檢察院應當依法監督。負責生產安全事故調查的人民政府作出批復的《事故調查報告》，是相關部門對有關單位和人員實施行政處罰或處分的依據。實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。當事人因不服安全監管部門作出的行政處罰決定而提起的行政訴訟案件，即使工程質量缺陷以及監理怠于履職尚未構成交通事故的主要原因，人民法院以此為由判決撤銷被訴行政處罰決定的，檢察機關應依法提出抗訴或者再審檢察建議，確保《中華人民共和國安全生產法》《生產安全事故報告和調查處理條例》等法律法規統一正確實施。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條

《中華人民共和國安全生產法》（2009年修正）第二條、第七十三條、第七十四條（現為2021年修正后的第二條、第八十六條、第八十七條）

《中華人民共和國行政處罰法》（2009年修正）第三十條（現為2021年修訂后的第四十條）

《生產安全事故報告和調查處理條例》第十九條、第二十五條、第二十七條、第三十二條、第三十七條、第四十三條

辦案檢察院：最高人民檢察院

湖北省人民檢察院

承辦檢察官：羅箭 張望

案例撰寫人：汪小麗 崔曄

鄒某某訴四川省某市人社局

行政確認訴訟監督案

（檢例第236號）

【關鍵詞】

行政生效裁判監督 行政確認 工傷認定 職業病診斷證明 新的證據 抗訴

【要旨】

高溫作業環境下從事體力勞動或體力活動引起中暑，職工一方非因自身原因無法獲得職業病診斷證明，行政機關未認定為工傷，人民法院生效裁判對不予認定工傷的決定予以維持，發現新的證據證明應當認定工傷的，人民檢察院應當依法監督。針對辦案中發現的職業病認定難、周期長問題，人民檢察院可以與人民法院、行政機關共同研究推動完善職業病認定程序。

【基本案情】

羅某某系某建設工程有限公司（以下簡稱工程公司）工人。2018年7月19日，羅某某在工地從事搭建支模工作。當日19時，羅某某在項目工地工作結束收拾工具時突然暈倒，后被就近送往某區醫院住院治療，7月25日經醫治無效死亡。羅某某的《出院證明書》記載：“1. 熱射病；2. 左側額顳頂枕葉-基底節區大片梗塞；3. 腦疝形成……”羅某某妻子鄒某某于2018年8月2日向四川某司法鑒定所申請司法鑒定，司法鑒定所8月30日出具《司法鑒定意見書》，認為“羅某某符合熱射病并腦挫裂傷出血梗死（繼發大葉性肺炎）致急性呼吸循環功能障礙死亡。”鄒某某于2018年10月29日向某市人力資源和社會保障局（以下簡稱市人社局）提出工傷認定申請。市人社局認為，申請人未能提交羅某某的職業病診斷證明書或者職業病診斷鑒定書，不符合《工傷保險條例》第十四條第四項的規定，遂于2019年1月25日作出〔2018〕6171號《不予認定工傷決定書》（以下簡稱6171號決定）。鄒某某不服，提起行政訴訟，請求撤銷6171號決定，判令市人社局依法重新作出工傷認定。

某區人民法院經審理認為，羅某某的死亡不管是中暑還是暈倒后頭部著地致腦挫裂傷出血梗死，均不是羅某某本身的疾病，而與其在高溫的工作環境中連續工作有直接的因果關系，羅某某的死亡符合《工傷保險條例》第十四條第一項之規定，應當認定為因工受傷（死亡）。2019年7月3日，某區人民法院作出一審判決，撤銷6171號決定，判令市人社局重新作出具體行政行為。市人社局不服一審判決，向某市中級人民法院提出上訴。某市中級人民法院經審理認為，現有證據既不能證明羅某某在倒地時頭部著地受傷的事實，也不能證明羅某某患職業病的事實。鄒某某遞交的司法鑒定不是職業病鑒定機構作出的職業病鑒定，只能證明羅某某的死亡原因，不能證明羅某某患職業病。因此，羅某某的死亡不符合《工傷保險條例》的相關規定。2019年10月14日，某市中級人民法院作出二審判決，撤銷一審判決、駁回鄒某某的訴訟請求。鄒某某申請再審，四川省高級人民法院裁定駁回再審申請。

【檢察機關履職過程】

案件來源。鄒某某向某市人民檢察院申請監督。2023年2月7日，某市人民檢察院提請四川省人民檢察院抗訴。

調查核實。某市人民檢察院、四川省人民檢察院全面審查案件卷宗材料，查閱專業資料、進行類案檢索，向衛健、人社等部門和醫院、職業病診斷中心進行咨詢，詢問相關當事人。查明，羅某某在工程公司承建的某項目工程從事搭建支模工作，2018年7月19日19時工作結束收拾工具時暈倒在地。羅某某患熱射病系因長時間在高溫環境下工作所致。10月29日鄒某某提出工傷認定申請后，市人社局向鄒某某發出申請補正通知，要求鄒某某根據《工傷保險條例》第十八條第一款的規定補正職業病診斷證明書（或者鑒定書）。因某市沒有具備職業性熱射病診斷資質的機構，其向多家職業病診斷機構請求進行職業病診斷均未被接診，鄒某某補正不能。鄒某某向某市人民檢察院申請監督后，其女向四川大學華西第四醫院（具備職業性熱射病診斷資質，以下簡稱華西四醫院）提出對羅某某進行職業病診斷的請求，華西四醫院予以接診。因鄒某某無法提供羅某某的職業史證明等材料，于2021年12月20日申請某市人民檢察院協調解決相關問題，華西四醫院亦于2022年3月25日發函請求某市人民檢察院幫助提供相關資料。某市人民檢察院對羅某某職業史、發病當天現場情況等走訪調查、調取相關證據，向華西四醫院出具《關于羅某某的情況說明》。華西四醫院于2022年4月28日對羅某某作出《職業病診斷證明書》，載明“診斷結論：職業性中暑（熱射病）”。

監督意見。四川省人民檢察院審查認為，羅某某的職業病診斷證明系新發現和取得的證據，能夠證明羅某某患有的熱射病屬于職業病，根據《工傷保險條例》第十四條第四項的規定應當被依法認定為工傷，該新的證據足以推翻二審判決。2023年11月14日，四川省人民檢察院向四川省高級人民法院提出抗訴。

監督結果。四川省高級人民法院再審期間，省人民檢察院協同省高級人民法院多次走訪省市人社部門、職業病診斷和鑒定機構及工程公司等，同步開展行政爭議實質性化解。2024年4月2日，省高級人民法院開庭再審本案。庭審中，某市人社局表示依法啟動工傷認定程序，鄒某某表示認可并撤回再審請求。某市人社局重新作出《工傷認定決定書》認定羅某某為工傷。2024年5月15日，某區社保中心依法向鄒某某撥付一次性工亡補助金在內的工傷待遇75.6萬元。省高級人民法院裁定終結再審程序。

推進治理。針對在辦案中發現的職業病診斷和鑒定機構覆蓋面較窄、勞動者和用人單位防治意識不高、職業病診斷和工傷認定程序復雜等問題，省人民檢察院、省高級人民法院向相關行政主管機關提出工作建議，并邀請衛健部門、人社部門和行業專家等召開勞動者權益保障座談會，共同研究健全職業病診斷與鑒定管理、暢通職業病診斷和工傷認定流程、加強職業病宣傳和教育，協力推動完善職業病防治管理體系，保障勞動者權益。

【指導意義】

職工一方由于職業病診斷條件、程序限制等未能獲得職業病診斷證明，行政機關未認定為工傷，人民法院生效裁判對不認定工傷的決定予以維持，人民檢察院發現新的證據證明可以認定為工傷的，應當依法監督。職業性中暑是一種職業病，職工因高溫作業引起中暑，經診斷為職業病的，應當享受工傷保險待遇。職工因未獲得職業病診斷證明，無法被認定為工傷的，檢察機關受理監督申請后，可以開展調查核實，收集、調取該職工職業史、發病當天現場情況等有關證據，為職業病診斷機構出具職業病診斷證明提供參考。對在辦案中發現的職業病診斷難、周期長等工傷認定問題，檢察機關可以加強與人民法院、行政機關的溝通協作，提出改進工作、完善治理的建議，推動完善職業病防治、認定和保護體系，保護勞動者合法權益。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條

《中華人民共和國職業病防治法》第四十六條

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十二條

《工傷保險條例》第十四條、第十八條

辦案檢察院：四川省人民檢察院

綿陽市人民檢察院

承辦檢察官：王麟 蔣敏 吳華斌

魏薇 吳陽

案例撰寫人：易甸 魏薇

錢某訴上海市某區某村委會

不履行法定職責訴訟監督案

（檢例第237號）

【關鍵詞】

行政生效裁判監督 村民委員會 行政管理職責 行政訴訟被告主體資格 再審檢察建議

【要旨】

村民委員會未依據法規、規章的規定受理宅基地申請并上報，建房申請人以村民委員會為被告提起行政訴訟，人民法院以不屬于行政訴訟受案范圍為由裁定駁回起訴的，人民檢察院應當依法監督。

【基本案情】

2020年5月7日，錢某向上海市某區某村民委員會（以下簡稱某村委會）提交書面建房申請。同年5月13日，某村委會出具《情況說明》，告知錢某其妻子已經因動遷安置擁有一處宅基地，建房申請與當前政策相悖。后某村委會對錢某的建房申請未予上報。錢某認為某村委會未予上報的行為損害其合法權益，起訴至某區人民法院，請求判令某村委會依法履行張榜公布、簽署意見及報送某鎮政府審批的法定職責。

2021年3月30日，某區人民法院認為，某村委會對村民申請建房行使的相關職能系集體經濟組織內的審查程序，屬于村民自治行為，并非行政主體實施的行政行為，未對錢某行政法上權利義務產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。裁定駁回錢某起訴。錢某不服，提起上訴。2021年8月25日，某中級人民法院駁回上訴，維持一審裁定。錢某申請再審未獲支持。

【檢察機關履職過程】

案件來源。錢某不服生效裁定，向上海市檢察院某分院申請監督。

調查核實。上海市檢察院某分院調取法院卷宗，聽取雙方當事人意見，對案件事實及法律爭議全面審查。查明：第一，村委會受理、初步審查并上報宅基地申請的依據來源于地方性法規及規章。上海市人大常委會制定的《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十六條第二款規定，農村村民申請住宅用地，應當經書面征求村委會或者村民小組意見。上海市人民政府制定的《上海市農村村民住房建設管理辦法》第十七條規定，村委會接到農戶建房申請后，應當將相關信息張榜公布。公布期間無異議的，村委會應當在申請表上簽署意見后，連同建房申請人的書面申請報送鄉（鎮）人民政府；公布期間有異議的，村委會應當召集村民會議或者村民代表會議討論決定。第二，村委會受理、初步審查并上報宅基地申請是宅基地建房審批的前置程序。《上海市農村村民住房建設管理辦法》第十八條規定，鄉（鎮）人民政府應當在接到村委會報送的申請表和建房申請人的書面申請后，會同鄉（鎮）土地管理所進行實地審核。本案訴訟前，錢某曾以某鎮政府為被告提起行政訴訟，要求某鎮政府履行建房審批的法定職責。法院認為，錢某未經某村委會初步審查及上報程序直接要求某鎮政府履行建房審批職責，缺乏依據，判決駁回錢某的訴訟請求。

監督意見。上海市檢察院某分院認為，根據土地管理法的規定，宅基地審批權的法定主體為鄉（鎮）人民政府。地方性法規、規章規定將宅基地審批中的受理程序前置至村委會，其實質是對宅基地審批職責的再分配，且不違反上位法的規定。村委會受理、公示、簽署意見并上報宅基地申請，是依據法規、規章的授權履行行政管理職責的行為。某村委會對錢某的宅基地申請未予公示、上報，導致其宅基地申請無法進入某鎮政府的審批流程，對錢某權利義務產生實際影響，屬于行政訴訟受案范圍。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第一款規定，村委會依據法律、法規、規章授權履行行政管理職責的，可以成為行政訴訟的被告。2022年9月27日，上海市檢察院某分院向某中級人民法院提出再審檢察建議。

監督結果。2023年6月28日，某中級人民法院作出再審裁定，撤銷原一、二審裁定，指令某區人民法院審理。2024年7月31日，某區人民法院作出一審判決，認為村委會在宅基地申請受理至向鄉（鎮）政府報送流程中相應的履職行為可以認定為履行行政管理職責的行為，判決某村委會于該判決生效之日起90日內對錢某在2020年5月6日提出的宅基地申請依法作出處理。該判決作出后，雙方當事人均未上訴，已發生法律效力。某村委會按照生效判決履行了上報宅基地申請職責。

【指導意義】

村民委員會受理、上報宅基地申請，是依據法規、規章授權履行行政管理職責的行為，屬于行政訴訟受案范圍，人民法院裁定不予立案或者駁回起訴的，人民檢察院應當依法監督。村民委員會依據法規、規章授權受理村民宅基地申請后，應當依法張榜公布，并按照程序將村民提交的申請、收集的村民意見、村民會議決議等材料報送鄉（鎮）人民政府，以便啟動后續的行政審批程序，在此過程中村民委員會的履職行為，在性質上屬于履行法規、規章授權的行政管理職責。村民委員會不履行或者不全面履行該行政管理職責引起的行政爭議，屬于行政訴訟受案范圍，村民委員會可以成為行政訴訟被告。人民法院以村民委員會無法定職責、系村民自治行為、未影響原告實體權利義務等理由裁定駁回起訴的，人民檢察院應當依法監督。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條

《中華人民共和國土地管理法》第六十二條

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條

《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2021年修訂）第三十四條

《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（2018年修正）第三十六條（《中華人民共和國土地管理法實施條例》2021年修訂增加第三十四條后，該辦法2023年修訂時刪除該條）

《上海市農村村民住房建設管理辦法》（2019年5月5日施行）第十七條、第十八條

辦案檢察院：上海市人民檢察院第一分院

承辦檢察官：張雪靜 王卓 趙寧殷勇忠

案例撰寫人：張雪靜 付浩亮

來源：檢察日報社

記者：劉亭亭

編輯：劉暢