摘 要

清代鄉治組織可分為正式的佐雜分防組織、半正式的職役組織及非正式的民間自組織三類。其中，半正式的職役組織是溝通正式組織與非正式組織的中介，是官僚集團、佐助團體與底層代理人交往最頻繁的場域，其生成路徑、人員構成、形態嬗變最能體現“王朝國家—鄉村社會”及“官—紳—民”之間的互動。較典型的半正式組織有負責征發賦役的里甲組織、稽查匪盜的保甲組織、教化民眾的鄉約組織和寓兵于農的團練組織。原初狀態的里甲、保甲、鄉約、團練并行不悖，分別具有認證—汲取、規管、濡化和強制能力。雍乾以降，“約?！薄白逭薄皥F局公約”的大規模出現，體現出各類組織趨同、疊合的趨勢。這種畸變與鄉村分利秩序的形成如影隨形，終使鄉治組織陷入內卷，削弱了國家能力。清末變法時，清政府冀圖通過地方自治破除組織內卷化，其所進行的超前立法使紳董進入官制授權系統，打破了固有格局。但新的權力制衡關系遲遲未能形成，迭起的民變表明鄉村社會處于失范狀態，自治組織也在汲取資源、推行新政的過程中進退維谷。

作者簡介

陳仁鵬，華東師范大學法學院講師

本文載于《社會科學》2025年第4期

目 錄

一、問題之緣起

二、鄉治組織的職能、體系化與管控

三、鄉治組織的趨同、疊合與內卷化

四、清末自治的組織革新與社會失范

結 語

一、問題之緣起

顧炎武有言：“天下之治，始于里胥，終于天子，其灼然者矣?！眰鹘y中國治理規模之大、行政鏈條之長，世所罕見。鄉村的面積與人口占壓倒性的多數，其處于國家治理體系的神經末梢，是貫徹中央政令的最終環節，具有重要地位。鄉村治理方式是歷朝歷代都無法回避的關鍵問題與長期激辯的焦點，這使諸多學者將鄉村問題作為研究傳統中國的鑰匙。作為古代與現代的過渡階段，清代治理鄉村的難度更大，模式也較為特殊?？v使清王朝發展出極富效率的行政管理與溝通體系，卻仍無法擺脫“組織規模負效率”（organizational diseconomy of scale）造成的不完全行政體系與管控鄉村的乏力感。甚至有學者提出，基層控制機制失效是導致政治動亂與清朝覆滅的主要動因。著眼于現代中國的形成，會發現鄉村治理是國家建設與國族建構的重要一環。尤其在國家建設維度，鄉村治理組織與國家機器建設、鄉村治理效能與國家能力積累之間有密切的內在關聯。值得注意的是，中國早期現代化進程中的組織革新與治理能力建設呈現難以兼得之勢，組織變革不僅未能提升治理效能，反而對其進一步消解。透過鄉治組織的法律表達與歷史實踐之間的差距，理解國家能力與基層組織形態嬗變的關系，解讀組織變革與治理能力之間“負和博弈”現象，是本文探討的主要問題。

以往學界在考察清代鄉治組織時，往往將佐雜、保甲、宗族、會社等組織放在同一邏輯層面分析，此舉不利于深入探討其內在聯系與差異，也易使研究成果的解釋力較為有限。結合清代的史實，以權力來源為標準，可創設出“正式組織”“半正式組織”“非正式組織”三種理念型（ideal type），以之描繪、闡釋不同的鄉治組織。

“正式組織”是指權力完全來源于官方的組織，屬于科層組織在鄉村社會的延伸。它對應實踐中的“佐雜分防組織”，亦稱“僚屬官分駐機構”。清朝與其他王朝國家控制鄉村的方式有所不同，其通過同知、縣丞、巡檢等州縣佐雜分轄鄉村并分劃轄區治理。雖然《清會典》《大清律例》《吏部處分則例》等規定了僚屬官的職權與禁止性規范，但僚屬官在分駐鄉村的實踐中時有突破既定規范。這種偏離于政典律例規定的實踐反而使國家權力的觸角真正深入縣級政區以下，拓展了官方科層組織的層級，使分防的僚屬官由“閑曹冗官”變為鄉村社會的“治民之官”，也使印官由“親民官”轉型為“治官之官”，在保持職官定額基本穩定的前提下，有效彌補了州縣“一人政府”的制度缺陷?！鞍胝浇M織”是由吏役、約保等職役構成的組織，是官府之臂指，其拓展了正式組織的輻射范圍。一方面，他們雖分享官方權威，但并非朝廷命官，缺乏晉升途徑和穩定的薪俸，不具備職官意義的合法性；另一方面，其與幕友、長隨等非正式群體不同，并非私人性質的佐助，而具有一定官方色彩。較典型的半正式組織有負責征發賦役的里甲組織、稽查匪盜的保甲組織、教化民眾的鄉約組織和寓兵于農的團練組織。“非正式組織”，或稱“民間自組織”是指權力來源于民間，由民間自行組建、自我管理、自主運行的組織，譬如宗族和祀會、神會、善會、錢會、路橋會、行會等會社。當然，三類組織的邊界并不絕對，例如晚清許多民間自組織受到官方改造，演化為半正式組織。

正式組織的設置與變遷由國家意志支配，相關研究多從頂層設計角度考察清代縣轄政區的內部行政建制，檢視科層制行政區劃層級所構成的權力結構，探究科層制的理性化形式及其反功能。此類研究直觀展現了清代皇權向鄉村社會延伸并發展出富有效率的統轄方式，然其無法解釋為何隨著正式組織增設、行政技術進步，國家能力卻日益衰頹的悖論。非正式組織代表了鄉村內生的自治秩序。研究者往往從社會網絡關系結構與契約關系出發，解釋組織誕生和演化的邏輯，揭示法人產權的制度屬性，展現傳統鄉村社會的動員能力與創造力。但此類組織的生成、演進并不需要外界行政力量干預，其形態變化與國家能力之間的關聯較弱。半正式組織是溝通正式組織與非正式組織的中介，是官僚集團、佐助團體與底層代理人交往最頻繁的場域。半正式組織的生成路徑、人員構成、形態嬗變最能體現“王朝國家—鄉村社會”及“官—紳—民”之間的互動。通過檢視半正式組織的運作實踐，可以發現不同于正式組織與非正式組織的新邏輯。

鄉村治理是國家治理的有機組成部分，二者在治理系統結構上有一定的同構性。有學者對傳統中國的國家能力與縣轄政區發展狀況的關聯度進行因果檢驗，驗證了國家治理與基層治理之間的正比關系。因而可從國家能力角度切入，剖析鄉村治理的要素。米格代爾（Joel S. Migdal）、邁克爾·曼（Michael Mann）、王紹光等學者對國家能力理論均有精深研究。其所主張的國家能力的分類雖不盡相同，但歸納的核心能力卻大同小異。聚焦于鄉村地區，與其治理最為相關的能力有四項：認證—汲取能力、規管能力、濡化能力和強制能力。這些能力相輔相成，互為依托，共同構成基本的鄉治能力，治理組織是承載上述能力的主體。在現代中國的形成進程中，鄉治模式及組織形態不斷嬗遞，但萬變不離其宗，不同階段的各種組織均為實現四項基本能力而設，能否完成認證—汲取、規管、濡化和強制任務，成為評判組織運作效果與治理效能的重要標準。因此，本文以此四項能力為基礎，建立解釋框架。

二、鄉治組織的職能、體系化

與管控

清朝中央與地方政府基于客觀情勢，采用行政發包制管控鄉村，其在代理組織的建構與規制上頗費心思。不同于縣以上垂直的官僚科層體系，各類鄉村組織主要依職能劃分，相互間并無隸屬關系，而是分工協作。清政府對半官方組織授權的同時，也以各種方式限權，企圖將“安全閥”嵌入鄉治組織。

（一）鄉村治理組織及其職能

清政府編排里甲以求精確統計鄉村人口、土地、賦稅，進而催征錢糧，勾攝公事，體現了“認證—汲取能力”。里甲制成型于明初。洪武十四年（1381），“命天下郡縣編賦役黃冊。其法以一百一十戶為里。一里之中，推丁糧多者十人為之長，余百戶為十甲，甲凡十人”。自此，全國建立起較為統一的里甲組織。里甲制的實質是將人戶按一定規模編排，使之為王朝國家提供賦役等服務。這種組織系統將人丁與土地相結合，其內部的編排與應役次序皆照“人丁事產”多寡而定。因而有學者稱里甲制為“準地籍制度”，認為它不僅有征發賦役的功能，更體現了加強基層管控的構思。清承明制，順治帝諭令州縣“查照舊冊，著落里甲，逐一清厘”。清朝十分徹底地沿襲了明代的里甲制，這也導致里甲制的缺陷在清代重現。作為一種制度設計，里甲制展現出精巧的構思，但這種細致到僵化的設計無法妥適調配人口變動與土地流轉的實際情況。官定的“里—甲—戶”組織模式僅存在于較少地區，且依照常規框架編組的各甲，戶數也并不一致。大部分地區受歷史因素、地理環境或實際需求影響偏離了官定模式，發展出增減若干層級，或以本土名稱替代官定名稱的組織形式。此外，里甲組織內部職能也出現分化，“里書”“冊年”等職業書役群體成為堪與里長比肩的重要職役。

保甲雖同里甲一樣有編查人口之職，但其目的在于稽查匪盜、察舉賭博，通過連帶責任制監控地方，因而體現了鄉治組織的“規管能力”。清軍入關后即議行保甲。順治元年（1644）出現總甲模式，“置各州縣甲長、總甲之役，各府州縣衛所屬鄉村，十家置一甲長，百家置一總甲”。而后變為十進制的“戶—牌—甲—?！斌w系。雍正四年（1726）對“村落畸零及熟苗熟壯，亦一體編排”，此舉使皇權真正滲入偏遠地區，實現對偏鄉和少數民族聚居地的管控。然自雍乾以降，保甲組織的運行也脫離了正式制度。州縣官為便于編排保甲，將自然社區融入保甲制，出現直接以鄉代保、以村為甲的情況，偏離了清政府以行政社區統轄自然社區，進而分化地方權力、管控鄉村的初衷。

與保甲關系密切的鄉約組織具有道德教化、行政管理等職能。鄉約宣講圣諭，規訓鄉民行為習慣，實施思想控制，展現出鄉治組織的“濡化能力”。鄉約宣講同樣承襲自明代。黃六鴻言：“講讀上諭，即謂之‘講鄉約’?！彼^“上諭”，即順治帝所頒之《六諭》，康熙帝所頒之《圣諭》及雍正帝所頒之《圣諭廣訓》。清朝疆域廣袤，各地語言、風俗不一，且清代識字率大致在5%—30%之間。統治者希望將官方儒學推行于鄉間，使大多數目不識丁的鄉民通曉這套思想行為規范，這就需要代理人將上諭進行二次加工，譯為當地俗語，進行宣讀、講解。鄉約組織的負責人“約正”和協助者“值月”即承擔此項職能。為強化鄉約講習的效果，鄉約還需以勸善、糾惡二簿記錄鄉民的善惡言行，并將其投報州縣?？梢姡l約組織不僅是濡化系統，也是監管系統的一部分。它以道德訓導的間接手段將官方意志滲入鄉村社會，極大節約了治理成本。

以暴力手段維持社會秩序的團練組織承載著鄉治系統的“強制能力”。團練即募集鄉兵，團而練之。清代團練為地方政府直接組織或授意士紳、宗族編練的民間自衛團體。這種組織形式并非晚清所獨有，而是發端于明清易代之際。彼時鄉村地區匪患頻發，地方官既處于無兵可用的境地，又擔心使軍隊介入會滋擾鄉民。鄉紳雖有組織武裝力量的實力，卻恐被指為“私藏應禁軍器”之罪。雙方遂達成合意，由州縣給旗委札，授權鄉紳組織團練?？傮w而言，清代的團練組織呈現由邊地向內地、由臨時性向常態化發展的態勢，且在官方化與去官方化之間游弋。當正規軍事力量足以把控局勢時，官府不會將權柄授予民間。例如清前期的團練組織多在軍事形勢穩定后被撤銷。而乾嘉以降，秘密社會興起，地方叛亂頻仍，迫使清政府將團練組織官方化，為其供給軍械糧餉，使之成為軍隊的補充力量。團練組織逐漸與保甲、鄉約融合，如曾國藩所言，“‘團’即保甲之法，清查戶口，不許容留匪人……‘練’即養丁請師，制旗造械”。團練的常態化使其演化為超越軍事性質的地方社會組織，深刻地介入稅費征收、糾紛調解等公事中。

（二）治理組織體系化的嘗試

鄉村對公共品需求的多元化導致行政事務碎片化。清政府建構行政社區雖有抑制自然社區原生權力之意，但不可否認的是，其對實際情形亦多有考量，且嘗試對職能零散的代理組織進行體系化整合，以防出現各自為政、脫離官方管控的局面。所謂“組織體系化”，是指在官方意志與共同理念的指導下，對組織的職能范圍、層次設計、運作機制等進行融貫安排，使之形成結構完整、層次分明、統一協調的體系。鄉治組織的體系化可進一步分為外部體系化與內部體系化?！巴獠矿w系化”是指官方科層組織與鄉村代理組織在社會意識、行為規則等方面聯系整合，形成清晰的位階和層次關系；“內部體系化”則是代理組織系統的內在秩序與價值追求協調一致。

在外部體系化方面，清政府力圖從人員選任、工作機制上加強對代理組織的控制與整合。以選任保甲組織負責人為例。官方深知“保甲之興廢，視乎其人。人之不得，名存而實亡”的道理。因而在法律規定和州縣實踐中均格外注重人員選任。典章所載保長之選任，應由“士民公舉誠實、識字及有身家之人，報官點充”。這表明在理想化的制度設計中，被選任者既應為綜合素養較高的民意代表，也需由官府授權。諸多州縣官會在衙署中會見新任保長，將其“引入客廳，待坐待茶，特為加禮”，并給予花紅和優免票。官方的授權不僅體現于選聘儀式，還表現為頒發諭帖、戳記、執照或腰牌等印信，其上載明授權衙署、職役名、管轄范圍及花押等信息，昭示代理人的權力來源。鄉約同樣需對州縣官負責，且其身上的規訓印記更為明顯。雍正七年（1729）奏準“于舉、貢、生員內，揀選老成者一人，以為約正”。而士子在未取得功名時即需參加講約會，研習圣諭圣訓。在統治者看來，長期的教化過程能培養士子恭敬長上的精神，當其化身為鄉村濡化組織負責人時，也會自覺貫徹官府指令，為溝通官府與鄉村社會盡力。

就內部體系化而言，官方會根據管理需求設置職役、劃分組織，并使其免受地方胥吏擾累，以保證代理組織在制度軌道上正常運作。清朝治國理政的重要邏輯是治官與治民并舉，因事設官，依官制法，建立“官法同構”的制度模式。這種因事設職、制法協調的思路同樣貫徹于鄉村治理。有清一代雖未采行鄉官制，但由于中央對地方政府規模的限制，州縣官只能實行“集權的簡約治理”，依靠佐雜、職役等代理人撐起“一人政府”。州縣之職以錢谷為重，故有里甲催征錢糧；地方治安與刑教相關，因而編聯保甲、揀選鄉約。此外，賑濟、教育等事項則由社倉義倉、鄉學義學等組織負責。各組織互為表里，協舉共事，構成半正式的鄉治組織體系。從《大清律例》的體例與內容分析，有關里甲、社倉的律例均在《戶律》中，與保甲、團練相關的律例主要集中于《兵律》和《刑律》。同時，清律有“其一切戶婚田土不得問及保甲，惟人命重情取問地鄰保甲”的規定，《會典》亦載嚴禁“有司私派里中，承奉上司”?？梢?，清政府在設計鄉治組織時，雖有意使部分組織的職能重合，使其互相牽制，但也會為代理組織剝離無關事務，使其在既定的制度軌道上運行。

（三）平衡之術與相機性控制

鄉村治理的復雜之處在于清政府既需借助鄉村組織強化控制，亦需防范其帶來的風險。清政府運用“授權—限權”模式，每授予代理組織一項實權，必然設法限制平衡，提防某種組織一家獨大，以免組織之間共謀分割鄉村治權而形成新的地方勢力。

清政府面臨的首要問題是如何從自然社區中“剝離”出行政社區，使代理組織與原生權力系統保持距離，防止半正式組織淪為士紳、宗族操縱的工具。在預防紳衿過度介入治理組織方面，清政府采取兩種舉措。一為嚴格限制紳衿特權。雍正年間推行攤丁入畝后，取消“紳衿優免本身丁銀”的優待，避免其利用特權破壞里甲體系。二是使紳衿成為保甲系統中的被監管者。雍正五年（1727）將“凡紳衿之家與齊民一體編次，聽保、甲長稽查，違者，照脫戶律治罪?！脸浔ｉL、甲長并輪值、支更、看柵等役，紳衿免派”之例納入《大清律例》。此舉看似是對紳衿的體恤，實則將其置于被監管的位置，使之無法操控保甲組織。此外，國家權力還直接介入宗族事務，要求地方依照保甲、鄉約之法監管宗族。湖廣閩浙等省廣布聚族而居的村莊，丁繁之族多達百人以上，保甲難以編查。官府便令其選立族正、房長，設家規族約勸諭族人，“如有不循教者，即會族眾在各家宗祠以法處治”。一些地方官員為強化對宗族的管控，甚至希望以大族中的異姓充任甲長，從而平衡族內權力。

在建構行政社區時，清政府因事設役，且有目的地設立職能存在一定程度重疊的組織系統，使其相互制衡。例如清朝于順治元年置甲長、總甲之役，其為保甲之前身，既有舉發奸宄之責，又有登記戶口之職。四年后，又設置同樣負有編查戶口之職的里甲組織。雖然保甲清查戶口是為調查潛在犯罪因素，里甲是為賦稅征收，目的不盡相同，但二者職能重疊乃不爭之事實。在康熙帝進行固定丁銀稅額改革之前，州縣政府可對比審核兩個組織編查的戶口信息，俾收監督之效。

清朝對鄉治組織的限制還體現于未真正賦予其完全的“合法性”。擁有完全合法性的組織應具有正式的法律地位與官僚化的組織形態。具體而言，體現為組織成員擁有正式職務、制度化的待遇與考績機制，且組織對成員進行專業化分工。然而，清朝奉行“鄉役制”而非“鄉官制”，半正式組織負責人并無品級、官秩和俸給，缺乏晉升渠道，僅為官府僉點的職役。清政府在設計制度之初即將財源問題留與地方政府和代理人自行解決。里甲、保甲組織在編查戶口、制作門牌、登記造冊、催繳田賦等方面需費甚繁，這些經費本應由地方官捐辦籌集，實際情況卻是“胥吏既難賠墊，官亦徒有捐名，仍不過官責胥吏”，蠹吏復將此費取之鄉保，最終仍由各戶分擔。從官方視角檢視，鄉役僅為鄙薄之人承擔的賤役。馮桂芬一針見血地指出：“地保等賤役也，甲長等猶之賤役也，皆非官也；團董，紳士也，非官而近于官者也。惟官能治民，不官何以能治民？”于是便出現吊詭的一幕——地方官與百姓論及鄉村代理人時皆充滿輕視，認為其身份較之書吏衙役更為低賤。這也造成“貧有氣骨者，固不甘為；富室良善，又以避事為安，退縮而不肯為。故多市井無賴鉆研，以充斯役”的尷尬局面。民眾甚至會將鄉村代理人進一步污名化，并利用這套話語體系抵抗官府對鄉村事務的控制。

三、鄉治組織的趨同、疊合

與內卷化

顯性的正式制度與隱性的非正式制度之間往往存在差距。鄉治組織在實踐中并非如清政府所設計的制度那般體系化、規范化，而是發生了畸變。18世紀以降，清王朝由于正式國家能力式微，轉而將注意力集中于非正式國家能力建設上，希望通過強化鄉治組織維護基層秩序。但鄉治組織因其先天缺陷與運作慣性，逐漸從并行、趨同而至合流。組織變異與鄉村分利秩序的形成如影隨形，終使鄉治組織陷入內卷狀態。

（一）半正式組織的疊合與體系更張

鄉治組織在實踐中形成的非正式制度極大背離了定章之制。在18世紀中葉，里甲、保甲、鄉約、團練等組織開始大規模疊合。組織疊合對于官府而言是一把雙刃劍，疊合后形成的龐大集合體既可配合官府治理鄉村，也更容易分割國家的鄉村治權而形成新的地方勢力。

受清朝賦役制度改革的影響，保甲逐漸取代里甲的戶口登記職能，兩個組織大有疊合之勢。如前所述，里甲與保甲皆有編審人戶之職，但里甲組織重在編制黃冊，承催錢糧，按戶等輪次應役；保甲組織則負責稽查命盜、察舉娼賭。但由于17世紀晚期開始革新賦役制度，將丁銀攤入地糧，從征人頭稅轉為收土地稅，編訂黃冊漸成虛文，無裨實政。加之康熙五十一年（1712）“滋生人丁，永不加賦”改革固定了丁銀稅額，賦役黃冊的重要性顯著下降，里甲也無戶口登記之必要。乾隆八年（1743）諭令“山陜邊外種地人民設立牌頭、總甲。……如種地民人內有拖欠地租，并犯偷竊等事，及來歷不明之人，即報明治罪”。乾隆帝在這道諭旨中將原本屬于里甲的催科職能也轉移到總甲。乾隆三十七年（1772）又廢止“各省民丁五年編審之例”。至此，里甲組織的編訂職能被正式取消，州縣由每歲造報民數轉而“按現行保甲門牌底冊核計匯總”。在地方實踐中，也存在大量“編查保甲合煙戶，將所有糧米盡載冊內”，或以保甲包征錢糧的情況。保甲成為負有治安與稅收雙重職能的治理組織。

保甲組織在發展過程中不僅吸納了里甲的職能，還與鄉約組織的邊界日漸模糊。鄉約制度存在難以克服的固有缺陷——作為純粹道德性說教的朔望宣講儀式與庶民生活脫節，極易流于形式。且鄉約組織相對單薄，缺乏穩定的機構，成員素質也欠佳，時人有記“鄉里所推為約長者，非鄙富之民，即年邁之鄉老”。胥吏的侵蝕更使鄉約組織幾近衰落，如于成龍所言：“差役之嚇詐鄉約，倍甚于原、被二犯。甚之詞訟小事，必指鄉約為佐證?！边@些因素導致鄉約的教化色彩日益淡化，其逐漸演化為承擔行政事務的職役。實際上，鄉約還與保甲融合，成為規管系統的一部分。保甲與鄉約雖為兩套獨立的組織系統，但二者旨趣相近，有刑教兼施之意，故清人認為保甲與鄉約互為表里。雍乾之際，山西、江西等地出現“約?！边@一新興公文用語，反映出鄉約、保甲從并行到合流的趨勢。至19世紀，出現地方官直接在告示中明確鄉約的治安職能，責成其察訪匪徒賊盜的情形。道光帝也直言鄉約有“稽察牌?！敝??？梢?，鄉約組織最終背離了化民成俗的設立初衷，成為常態化的準行政組織。

鄉約組織的另一重大變革是與團練融合，具備了強制能力與防御職能，成為地方“準軍事組織”?？罪w力指出：當民眾反叛、外敵入侵等外界壓力加劇時，區域性基層社會組織會趨向軍事化狀態。在外界壓力陡增的社會環境中，鄉約組織聚合規管功能與軍事防御功能，成為實施保甲與團練的中介預備組織。 19世紀中葉列強入侵后，諸多沿海州縣直接依托鄉約和保甲組織進行團練。例如廣西博白縣“設練總、練勇、鄉約、長干于各鄉堡，出入守望，保護鄉閭”。又如光緒廣東《嘉應州志》載有《團練鄉約章程》，其記“此時舉行團練，倉促招募，不獨費用浩繁，一時難以措辦，亦恐惶惑民心。應請通諭各鄉先設鄉約，依后列條款，使鄉自為守，民自為衛”。順德縣則將鄉紳主導的團練組織稱為“團局公約”，其兼有調處細故之職，據載“時紳士常川聚集，遇有業佃陳訴事，立判曲直焉”。晚清諸多地區的鄉約組織縱無團練之名，亦行團練之實；而團練組織則附于鄉約公所，抑或借鄉約之架構編練鄉勇。

各個鄉治組織的天然缺陷、職能含混，以及鄉村行政資源的有限性共同導致了組織交錯疊合、互相嵌套?？梢?，組織疊合是鄉治組織在適應社會環境過程中自然演化的模式。然而，這種看似常態化的發展軌跡卻產生嚴重的負面效應。原先相對獨立、松散關聯且在一定程度上互相制約的組織經過疊合后，行政職能不斷擴充，代理人權力增大，內部權力層級增加，成員也隨之增多。但這不僅沒有降低行政成本、產生規模效益，反而出現組織行為偏離官方意志，甚至削減國家能力的情形。士紳在組織疊合過程中逐漸掌握半正式組織的控制權，積累了與地方官相抗衡的政治資源，進而擴大了鄉村社會與國家之間的鴻溝。以江西吉安府為例，嘉慶一朝，約保（鄉約保甲）、地保（地鄰保甲）、練保（團練保甲）等名目在刑科題本中出現的頻率較之乾隆朝顯著提升，這體現出鄉約、保甲、團練組織在當地合流的趨勢。至道光年間，吉安府泰和、萬安等縣的約保“互相勾結，供其呼喚者，多則百余人，少亦數十人不等”，其私立公所，在張掛知府告示時直接加蓋私人鈐印，并且聚眾斂錢，擅理詞訟，用刑審訊。當鄉民蒙冤，控至官府時，“州縣亦無從申理”。這種鄉村代理人架空官府行政、司法權力的現象并非個案。

（二）鄉治組織的互動與性質轉變

在清代的歷史實踐中，三類鄉治組織并非各自孤立，而是有著極密切的聯動。半正式組織作為正式組織的臂指，其本職便是承接州縣官、分防僚屬官的具體任務，故正式組織與半正式組織的互動顯而易見，毋庸贅言。值得注意的是，半正式組織與非正式組織之間也有千絲萬縷的關聯，甚至一些宗族、青苗會等非正式組織在與官府和半正式組織互動時，其性質悄然改變。推動這種轉變的力量，既有執著于改造鄉村社會的國家權力，又有希望取得官方背書從而增強自身影響力的民間力量。

華北地區的青苗會在與官府的互動中，逐漸從非正式組織變為半正式組織。清代在嘉慶朝已呈現衰頹之勢，清政府應對白蓮教叛亂使財政陷入匱乏狀態，咸同時期戰事頻仍，太平軍北伐、捻軍起義、第二次鴉片戰爭先后波及華北地區。在此背景下，鄉民生活陷入困頓之境，借拾穗之名、行偷盜稼禾之實的情況屢有發生?？v然有朝廷律例和鄉規民約存在，但地方政府、半正式組織都無法禁絕偷盜行為，青苗會遂應運而生。在嘉慶朝，青苗會是鄉民自發成立的看護莊稼、防范偷盜的組織，由會首、理事人、管賬、看青夫等構成，其職能除“看青（看護農田）”外，還有“斂青”，即于莊稼收獲后收取看青費用。道光、咸豐時期，華北鄉村的青苗會普遍具有攤派差徭、維護治安、組織祭祀的職能，大有蓋過鄉約地保、取代職役組織之勢。順天府寶坻縣將監管青苗會列為刑房書吏的職責，并詳細劃定每個書吏的管理區域。同治、光緒年間，華北鄉村的青苗會迅速發展，成為官府倚重的鄉治組織。寶坻縣知縣還頒布告諭，試圖將青苗會改造為常設組織，以補職役組織之不足。同時，知縣也認可了青苗會職能的擴張，支持以青苗會為基礎編排巡警、宣講圣諭?？梢姡谇逋砥诼氁鄢蔀榭嗖钯v役、半正式組織陷入內卷后，地方政府寄希望于民間自組織，希望其承接原應由半正式組織承擔的汲取、濡化、規管等功能。順天府寶坻縣至遲在同治年間完成了對青苗會的改造，會首的充任、退職均需得到知縣核準。這種程序與約保的任免無異。經過官方改造的青苗會不再是純粹的民間自組織，而是半正式的職役組織。至清末，青苗會已成為華北鄉村社會政治網絡的重心。

華南地區推廣“族正制”，出現“宗族鄉約化”現象，也體現出民間自組織的性質轉變。清代眾多宗族將鄉約講習的文本，即《圣諭廣訓》的部分內容直接寫入族譜宗規，自覺將其作為宗族的價值觀。當然，官方與宗族的互動并不止于書面，清政府還試圖以鄉約之法管理宗族，通過制度建設賦予宗族更多的教化和治安職責。《大清律例·刑律·賊盜下》之“盜賊窩主”律所附條例規定了“族正制”，其載“地方有堡子、村莊，聚族滿百人以上，保甲不能編查，選族中有品望者，立為族正。若有匪類，令其舉報。儻徇情容隱，照保甲一體治罪”。依例文之本意，族正制應為保甲制的替代方案，僅在保甲不能編查的大族聚居之地設立族正，實行族內管控。但實踐中，族正變成與保甲并行的制度。眾多地方既設有保甲長，也在宗族內設立族正。族正成為溝通宗族內外的職役，其既有宣講圣諭、維護治安、處理糾紛之職，也有協助催科、制止械斗的責任。這種以鄉約之法管理宗族的思路，體現出清代宗族的鄉約化。宗族鄉約化使宗族在客觀上進一步組織化，強化了宗族的政治功能，實質上是官府與宗族互相支持，政權與族權強強聯手，共同維系基層社會秩序的一種方式。

然而在乾隆朝，族正制的運行開始出現問題。乾隆五十四年（1789），福建巡撫徐嗣曾奏請為舉發族匪的族正賞賜頂戴，遭到兵部尚書孫士毅的強烈反對。孫士毅認為：“族正大半皆紳衿土豪，未必盡屬奉公守法之人，一經責成縛送匪徒給以頂戴，即與官長無異?！痹趯O氏看來，以發給頂戴的方式優獎族正無疑打破其職役屬性，使其地位等同于地方官。福建的大多數族正不僅未能履行維護族內治安的職責，反而包庇械斗，成為地方主要的不穩定因素。因此，不僅不能“寵異族正，假以事權”，而且應該對縱容械斗的族正加重懲處。這一觀點得到乾隆帝的認可。由此可見，族正制在實施過程中所起到的維護地方治安的功能十分有限。宗族在與官府的互動中，組織化程度不斷加強，甚至得到制度支持。但官方通過各種制度控制宗族的企圖卻不斷落空，反而加強了宗族的自治性。誠如蕭公權所言，清王朝的治理目標與宗族利益并不總是一致，族長與族正雙重領導的格局雖可防止宗族過分膨脹，卻難以滿足清王朝的需求。將宗族組織作為一種統治工具，在一些情況下反而使其朝著清政府所厭惡的方向運行。

（三）組織內卷化與分利秩序的形成

組織疊合現象暴露出既有組織體系的結構性缺陷，其蘊含的深層問題是鄉治組織的內卷化。先期研究認為經濟領域的農業內卷與政治領域的政權及官僚內卷皆為清朝覆滅的重要原因。未得到先學充分關注的是清代鄉治組織的內卷化。所謂“組織內卷化”，是指因組織行動低效而采用愈發復雜的操作所帶來的組織僵化及形式化的狀態。換言之，組織的規模、種類或規則處于無發展的增長狀態，治理績效并未隨之增加。其具體表現也可從內部體系與外部體系分別檢視。從內部體系分析，在資源受到嚴格約束而極為有限的情形下，處于內卷狀態的組織既無法形成穩定的內部秩序，也無法通過質變升級出新形態，而是不斷地通過疊合等方式使組織職能、結構、成員等變得龐雜，但組織規則卻流于形式，組織性質發生畸變，組織行為更加低效或無效，甚至會偏離設立初衷，產生負面效應。由外部體系觀之，組織內卷化表現為官僚科層體系對鄉治組織的要求增加、職能加碼，但鄉治組織績效遞減的現象。

鄉治組織內卷化的具體表現是組織規模擴大，代理人數量持續增加，內部結構愈發復雜，而組織的認證—汲取能力、濡化能力等卻不斷減弱。以田賦征收為例，田賦是清代的維正之供，田土登記和田賦征解能夠直觀反映半正式組織的認證—汲取能力。負責征收田賦的代理人，除正式制度所規定的保長、里長、甲長、催頭外，江蘇等地還存在現年、總甲、戶頭、總催等名目，這些本應向上汲取資源的職役卻蠶食了大量利益，如江寧巡撫湯斌所言“（現年里長）刁棍當之，科斂之弊不可勝計”。此外，里書、糧差等白役也介入其中，半正式組織“編外”人員的種類和數量呈上漲態勢。在荊州府監利縣，“設六柜分征，知根三千余人，家藏鱗冊，共任督催”，“每柜向有游差白役，不給口食之百數十人……六柜千人”。一邑之中竟有里書糧差四千余人，這與正式制度設計相去甚遠。然其存在不僅未能幫助官府清查田土、輸送資源，反而阻礙了正常的稅收征管。鄉民為避稅，往往在交易田土、推收過割時，暗中聯絡里書催頭，私相授受，而非赴縣過戶簽注。這就導致官府編制的實征冊戶畝不符。據統計，雍正初年冊載民田相較于實際耕地面積的平均隱漏率高達20%—30%。由于底層代理人集團的壯大，浮收勒折現象愈發嚴重，有學者估算，清代農業稅征收中的非正式稅（苛捐雜稅）與正式稅的比例甚至高達1∶1。清王朝認證能力羸弱、汲取能力不足是其維持低稅收水平的重要原因，而薄弱的財政能力又會侵蝕國家強制力，造成惡性循環。此外，疊合后的組織基本喪失了濡化能力。民國學人評價清季的約保等職役“不過供奔走催租、稅辦差徭而已。其名稱雖淵源于保甲，實與保甲精神相去甚遠。保正、鄉約所處之地位，儼同皂隸”，可見其毫無施行教化的行為，且與傳統胥吏之間的邊界愈發模糊。

組織內卷化的重要原因是鄉村治理的合規性成本增大，半正式組織在制度層面的自主性卻減少，高度形式化的規則和程序使治理效能降低。清政府民政部在奏疏中提到，咸同以降“地方多事，舉凡辦防集捐、供支兵差、清理奸宄諸事，各牧令又無不借鄉社之力?！毠手门校弥茢?，案證之傳質，護田防盜之計畫，新政舊章之頒布，多隱以鄉社司之，且有牧令倚以收賦稅、集團練者”。這反映出晚清政治環境突變后，官方更為倚重鄉治組織，將“一攬子”行政事務均委托給代理組織。原先屬于州縣職能范圍的民事裁判等亦假手于鄉村代理人，半正式組織工作量急劇增加。隨之而來的，是組織規則復雜化、程序形式化。施行保甲制度需用煙戶門牌、煙戶冊、保甲冊等材料，然而，實踐中虛貼門牌、容留匪犯而無人舉發的情形屢見不鮮，循環冊等多被視為具文。鄉約講習也虛應故事，朔望宣講常依附于迎神賽會、惜字會、惜谷會等民間集會，出現講不晰義、聽不得詳、鄉民哄然各散的情況。此外，隨著治理重心下沉，半正式組織的治理資源和事權雖有所增加，但權責不對稱的問題日趨凸顯。鄉村代理人常因細故瑣事而被問責，譬如約保若未能足額催收錢糧，則會遭受責比。在這種制度環境中，代理人往往遵循避責邏輯，墨守成規。質樸鄉民也不愿充當職役，造成“善良而謹畏者避跡潛藏，浮夸而縱恣者投足爭進”的局面。

組織內卷化導致的直接結果是代理組織與委托者之間的目標出現偏差，二者利益并不一致，委托者會改造固有組織或寄希望于其他組織。當半正式組織效能較高時，清中央和地方政府會將其作為正式組織的輔助工具，使其幫助皇權進一步向鄉村滲透；但當半正式組織羸弱時，清政府會嘗試對其進行“去內卷化”改造，若改造失敗或代價較高，其便傾向于投資非正式組織，或者說不得不依靠非正式組織維持基層秩序。譬如晚清時期，隨著半正式組織陷入內卷化，官府頻繁介入非正式組織的運行過程，企圖通過“族正制”等方式對宗族進行鄉約化改造；同時，掌控青苗會會首充任、退職的核準權，以將自治場域的鄉村領袖改造為職役。

組織內卷化與分利秩序的形成如影隨形。分利秩序是以權力為分配媒介，將公共資源私人化的非正式分配格局。處于分利秩序中的行動主體相互依賴，形成阻斷、耗散、蠶食和分割利益狀態，導致清政府從鄉村汲取資源的效率大打折扣。分利秩序的存在加劇了代理人劣化趨勢，使職役終身化、朋黨化，甚至成為世襲罔替的牟利工具，也為組織規模的擴大、權力層級的復雜化提供資源支撐。譬如在稅收中，疊合后的組織比單純的里甲、保甲更具權威性與支配力，約保等代理人通過包收包攬等方式，將國家與納稅人之間的稅收法律關系轉化為代理人與花戶之間的私人債權債務關系，以抬墊完糧、收取利息的做法蠶食納稅者利益，將一部分公共資源私人化，而后在權力網絡中重新分配這些資源。州縣官為奏銷、考成計，也樂見其成。在晚清四川巴縣，約保等職役突破三至六年一換的限制，其任期基本在十年以上，執役三十至五十年者亦不鮮見。這從側面反映出官、吏、役對分利秩序的依賴。分利秩序使半正式組織與佐助集團、地方官的關系更加緊密，使組織不因外部制度的迭次變化而受到根本沖擊，鞏固了疊合后的組織。但它造成的直接后果是國家財用流失與代理組織異化。例如保甲的規管對象也參與到分利秩序中。據西方觀察者記載，彼時有差役、鄉紳與賊匪沆瀣一氣，分享贓物的情況。一些鄉民非但不舉發匪犯，反而低價購買贓物，通同分肥。以團練之名科斂錢谷、通賊豢寇的情況同樣嚴重。清人朱孫詒有記：“有借充團總而大獲重利者，其始將微物以餌地方官，其后遂挾制地方官以魚肉鄉民。”半正式組織的疊合與擴大非但未使皇權進一步向鄉村滲透，反而使政權合法性和國家能力被削弱。

四、清末自治的組織革新

與社會失范

晚清時期，傳統鄉治組織的內卷化表明其無法滿足維系鄉村社會秩序的需求，以保甲、鄉約為主體的治理系統名存實亡。在清末新政中，清政府希望推行地方自治以破除鄉治組織的內卷化?！暗胤阶灾巍彪m名為自治，實為官紳之治，實際上是清政府借改革名義重塑中央集權體系，企圖使皇權以更富效率的方式滲入基層的手段。在制度層面，官治高于紳治；但實踐中，紳董的權威及其發揮的作用勝于地方官。紳董治理模式嚴重沖擊了職役制所形成的分利秩序，紳權的極速擴張、搭便車式的謀利行為損害了鄉民利益，造成鄉村社會的失范。

（一）清末地方自治與鄉村組織革新

咸同以降，傳統鄉治組織式微。組織內卷化是導致組織衰落的內因，外因則為兵燹頻發與清政府對鄉村資源的過度攫取。清政府歷經甲午、庚子等役，財力竭于外輸。清政府在甲午（1894）之后加強汲取力度，其財政收入每年增長7.94%，然而，財政支出卻以每年12%以上的速度猛增。同時，19世紀中葉之后，清朝財政體制由高度中央集權轉向地方化集中主義（localized centralism），地方督撫將財政和軍事資源掌控在自己手中。巨額的財政赤字和財權的區域化使清政府既亟需從基層攫取更多資源，又無力提供革新基層組織所需的公費。因此，清政府希望通過地方自治革新鄉治組織，以自治公所、鄉董、警察局等新式組織替代鄉約、保甲、團練等傳統組織，從而穩定政局，充實財用。光緒三十四年末，清政府頒布《城鎮鄉地方自治章程》和《城鎮鄉地方自治選舉章程》（以下簡稱《自治章程》《選舉章程》），正式推行地方自治。《自治章程》開宗明義，指出地方自治以“輔佐官治為主……受地方官監督辦理”。憲政編查館也在奏疏中闡明“自治者，乃與官治并行不悖之事，決非離官治而孤行不顧之詞”?？梢姡逭┬械胤阶灾蔚恼鎸嵱靡馐菑娀瘜鶎由鐣墓芸亍１姸嗟貐^在推行“城鎮鄉地方自治”時，將自治延伸至村級，創設村自治會，重塑了鄉治組織網絡。

從制度設計上分析，自治組織較之傳統鄉治組織具有鮮明的進步性。一方面，代理人及治理組織被賦予完全的合法性。代理人不再是任胥吏驅使、遭百姓鄙薄的賤役，而是經投票選舉產生、擁有一定資財、被納入體制內的紳董。依《自治章程》之規定，各鄉設議事會及鄉董、鄉佐，配有文牘、庶務等辦事員，專門辦公地為自治公所。鄉董、鄉佐均支領薪水，鄉議事會的議長、議員雖無薪水，但有辦公經費。公費之預決算應由議事會議決，并經地方官申報督撫存案，于本鄉榜示公眾。這種模式符合現代行政的基本特征——職務機關的資本與私人財富完全分開，職務運作場所與住所完全分開。較之保甲長、鄉約等職役，鄉董具有更大的行政權力，需受議事會及地方官監督，其權力行使方式也更為規范。另一方面，組織的形成與工作程序被法令規范?！哆x舉章程》詳細規定了鄉議事會的選舉年限、等級，投票、開票、檢票事宜，選舉變更、爭議的處理方法，以及鄉董鄉佐的選舉程序等?！蹲灾握鲁獭菲瞥思炏拗疲幎ㄟx舉資格時采住所主義。相關規定體現出“負納稅之義務者，應享選民之權利”的進步思維。在事權劃分上，將議決事權與執行事權分立，分別由鄉議事會、鄉董鄉佐掌握。清政府借鑒日本町村制之經驗，將自治組織分為鄉議事會與鄉董鄉佐，前者掌議決事權，后者則擁有執行事權，二者均需受地方官監督。然而，先進的法律設計不代表良好的法律實踐，況且清政府在法令中將籌措自治經費之責全然轉嫁于基層。

光宣之際“各省保甲局，漸次裁撤，保甲之主管機關既廢，保甲之制，遂不見著于政令”，新機構最終取代了傳統治理組織。但鄉村權力從傳統組織向新式組織過渡，并不意味著后者完成了對文化傳統的消解，而是反映出傳統社會向現代國家轉型的延續性與復雜性。自治組織的利益與國是方針之間的矛盾，以及新式紳董與舊士紳、地方官府、庶民之間的沖突揭示了組織變革的復雜性。20世紀初，面對內憂外患而力有未逮的清政府信奉“自強”邏輯，其真正重視的是有助于維護政治獨立、貿易順差及通貨儲備的產業，而非王朝國家的傳統使命——維護名教、懲治貪腐、治水救荒等。這種國是方針的轉變在預備立憲和地方自治中十分明顯。由于立憲時間緊迫，清政府亟圖自強，不得已百端并舉。在自上而下的地方自治改革中，組織革新的重心其實不在民治、民享，而在迫切施行與籌備立憲相關的種種新政，通過《自治章程》所規定的自治事宜可見一斑。但這些目標雖是實現國家自強的要務，卻與自治組織的現實關切存在差距。當新式紳董合法獲得鄉治組織的權力，由幕后走向臺前時，其亟需解決的問題是如何在禁用正款的限制下維持組織運作，鞏固其權威。是故，自治組織與朝廷之間的目標出現偏差，紳董的注意力并未集中于推行新政，而在以各種方式汲取資源、謀取利益上，這為新政失敗埋下伏筆。同時，科舉制的廢除、地方自治的興起，使舊士紳衰落、新紳董崛起，二者頻起紛爭。紳董在發掘財源、擴充勢力時沖擊了固有分利秩序，與地方官、佐助集團和鄉民產生沖突。

（二）自治組織的困厄與迭起的民變

令清政府始料未及的是，推行新政、施行地方自治的改革，不僅未能緩解基層矛盾，反而使紳權過度擴張，令自治組織進退維谷，甚至激起一些以“反對自治”為名的民變。陳旭麓指出，晚清最后十年的民變多達1300余起，幾乎無地無之，無時無之，無論在次數還是廣泛性上，皆前所未有。民變數量在施行地方自治的次年（1910）達到峰值，多達217起。蜂起的民變折射出清政府推行地方自治的困厄之境，表明國家與社會的關系在制度變遷與文化資源調整中出現斷層和失序。

實際上，自治組織處于“先天不足，后天失養”的尷尬境地。立法者建構的地方自治制度雖具歷史進步性，然亦不乏舛誤，加之未充分考量各地方實際情形，導致諸多鄉村自治組織自誕生之初便窒礙難行。自治組織面臨的最大困境是無財政保障，經費緊缺。清政府推行地方自治時，將財政負擔轉嫁于基層，經費概由地方自行籌措，“地方自治既不能動用國家正款，則于舊有公款公產外，不能不別開籌措之途”。依《自治章程》之規定，自治經費可以公產充之，“自治公所可酌就本地公產房屋或廟宇為之”，因而出現大量將僧道觀院及淫祠充公，改為公所、學堂或變價出售補充公費的情況。這自然遭到僧道群體和信教民眾反對，引發搗毀自治公所和學堂、毆打自治職員的暴力沖突事件。同時，自治組織的工作內容與方法也頗具爭議，易招致鄉民不滿。如其承繼保甲職能所開展的戶口調查便引發諸多抵抗事件。民間謠傳調查戶口是為攤還國債、按人勒捐、抽丁當兵之用，鄉民惑于謠言，且釘立門牌的費用需由百姓承擔，造成兩江、湖廣等地爆發反戶口調查風潮。鄉民的應激反應表面上是過度的警戒意識、防范心理與自我保護的體現，實則顯示出地方官府和自治組織公信力的喪失。

以川沙反自治民變為例。松江府川沙縣于宣統元年（1909）在縣城及所轄五鄉實行城、鄉自治。鄉議會中72.1%的議員為接受過新學教育或經營工商業的紳董。自治組織除履行《自治章程》所規定之職能外，還通過了廢除陋規、禁革迷信組織等議案。宣統三年（1911），川沙高昌鄉、八團鄉自治公所為整頓風化、破除迷信，醞釀取締民間佛教結社“素黨”。長人鄉議事會則將當地俞公廟部分房屋改為自治公所，該廟恰系素黨聚會場所，其首領丁費氏遂攜百余名信徒砸毀公所招牌。該事件持續發酵，千余名鄉民受胥吏煽動，掀起民變風潮，搗毀29戶自治職員房宅、12所學堂、3處自治公所。最終，江蘇巡撫程德全調動6艘炮艦，松江知府戚揚率1100名兵士武裝鎮壓，才了結這場沖突。然其引發的連鎖反應波及甚廣，江蘇南匯縣、丹陽縣旋即爆發民變。值得注意的是，眾多鄉民并非素黨成員，其參與民變多因不滿自治組織征收各色“自治捐”。

此例展現出鄉村權力格局重組后極為復雜的面相。從汲取角度看，川沙自治公所征收的房產捐、酒捐、串捐等七項捐稅中，僅有茶肉捐、街燈捐兩項用于自治組織本身，其余捐稅則用于支付各項新政所需。但在鄉民眼中，只要是自治公所征收的捐稅，均為自治捐，因而對后者頗為不滿。自治公所將陋規改為自治經費，斷絕了胥吏的主要收入來源，使其無法蠶食、阻斷國家利益，這也招致胥吏忿恨。從濡化角度分析，自治公所取締素黨確為改良風俗之舉，但在科舉廢除、鄉約衰落、儒學式微，且民間信仰也被限制的情況下，自治組織未能提供廣為鄉民接受的認同感和價值觀。在規管方面，自治組織禁革鴉片、賭博的力度遠勝于傳統保甲組織。其專門成立拒煙會，對販賣、吸食鴉片者處以罰金或鞭刑。這導致鴉片吸食者和賭棍常聚集于茶坊酒肆，散播抹黑自治公所和新政的謠言?？梢?，盡管鄉村社會形成以新式紳董為中心的權力格局，地方精英卻仍無力從根本上改變基層社會固有的運行邏輯和鄉土民眾的行為模式。

（三）清末鄉村社會失范狀態的分析

民變是清末轉型時期鄉村社會陷入失范狀態的一個側面。鄉村社會失范的表現可從宏觀與微觀兩個層面分析，前者是規則本身失范，后者則是規范對象與執行者的失范。以宏觀視角觀之，清政府受列強所迫，基于自強邏輯而師法德日，移植外來法進行超文化立法，看似建立了現代法律體系，實則并不符合彼時國情。而新法對固有秩序和民間習慣法產生重大沖擊，中華法系逐漸瓦解，維系傳統社會團結的律例與道德規范被打破，新的社會規范又含混多變，缺乏能夠真正維系鄉村秩序的規范。從微觀層面分析，自治組織和鄉民均存在偏離或違反社會規范的越軌行為。對清政府而言，自治組織打著新政致富強、救貧弱的旗號而謀取利益、擴充勢力的破壞性絲毫不亞于民變風潮。本為破除組織內卷化、增強治理能力而進行的自治探索反而激化了社會的失范狀態。

規則失范是鄉村社會失范的首要維度。規則失范是指規則與社會實際情況相背離，或規則具有不合理、不確定性。法律是以調整社會關系和社會秩序為目的的行為規范體系，過于超前或滯后的法律均無法達成此目的，脫離實際的法律即便蘊含高超的立法技術，也難以貫徹實施。清政府取法日本制定的《自治章程》中，即有諸多與彼時國情不符之規范，譬如其規定自治經費以公款公產、公益捐和罰金充之。日本的地方自治是在國稅與地稅、縣稅與町村稅分離的基礎上實施的，反觀清政府，直至覆滅也未厘定地方稅則。且在新政迭舉、庫藏奇窘之時，各地方公款公產極為有限，自治捐成為主要財源，各地汲取財源的政策又紛亂不堪。清政府本對捐稅有嚴格規定，但在清末亟需羅掘款項時，逐漸簡化程序，擴大范圍，放寬限制，終致脫離正軌。辜鴻銘有言：“上之人且嗷嗷焉，朝下一令曰‘為爾開學堂’，暮下一令曰‘為爾興商務’，彼民者未見絲發加益于吾事，而徒見符檄之驚怛，征斂之無已，房捐、米捐、酒捐、糖捐日加月增，而民已無聊生矣?！边@反映出清末行政缺乏定制，法令也呈碎片化，汲取力度雖不斷強化，民眾訴求卻未得到滿足。此外，清政府雖考慮到中國疆域廣袤，各地習尚不同，貿然移植法律必多窒礙，并且由憲政編查館和修訂法律館開展民商事習慣調查，但其終未將調查成果融入新頒律例。國家制定法與民間習慣法之間的沖突愈發顯著。

行為失范是鄉村社會失范的主要表現。行為失范是指行動者的行為與規范不適應，其對規范回避、違背，甚至沖擊。其既可能是迫于外部特殊環境而發生的被動型失范，也可能為基于自利性而形成的主動型失范。前者如反自治民變，后者如紳董的謀利行為。參與民變的鄉民多因生存需求、安全需要而違背規范，于鄉民而言，“政”其實無所謂新舊，凡侵損其基本生存條件者，皆為“弊政”。譬如在山東萊陽民變中，官府與自治組織合謀，借新政之名巧立名目開征捐稅，所斂之錢與所征之谷多被侵蝕肥己，因而萊陽鄉民成立“聯莊會”討還積谷、索谷抵捐，最終演化為大規模民變。對紳董而言，當違背規范所帶來的利益遠遠超出遵循規范可獲得的利益時，主動失范行為便會發生，將鄉村社會的公共利益私有化，重蹈傳統鄉治內卷化的覆轍。例如在長沙搶米風潮中，紳董借助民變將官紳矛盾轉化為官民沖突，進而對清政府施壓，通過撤換地方官員，重組官紳權力結構，謀求紳董利益的最大化。這也是民變形式紛繁復雜，出現紳民對抗官吏、鄉民對抗官紳、官民對抗鄉紳等多種樣態的深層原因。紳董則“居于隱可操持民變，明可擠壓撫臣的強勢地位”。“土豪劣紳”話語模式遂盛行于民間，流布一時。

社會結構缺陷也是導致鄉村社會失范的重要因素。清末社會轉型的過程中，清政府的權威性已大不如前，傳統“官—紳—民”結構因紳權膨脹而失衡，士紳的角色也由溝通官民的中介變為正式權力的依附者。傳統鄉治模式被沖擊，新的權力制衡關系又遲未形成，產生了社會結構缺陷。資政院總裁孫家鼐頗為憂懼新政“圖強而速患”，其所言非虛。清政府實行的一系列近代化改革使社會階層和利益集團劇烈分化。地方自治使紳董等地方權威合理地進入官制授權系統，在紳權極速“體制化”擴張的過程中，固有分利秩序被打破?！凹潯迸c“民”從不同的身份等級轉變為利益對峙的兩個階層，前者對新權力領域的掌控使其成為正式權力的代言者，從保護型經紀變為營利型經紀。加之新的權力制衡關系的缺位，終致“雙軌政治”崩塌，鄉村社會陷入失范狀態?？梢?，清末國權與紳權之間未能形成相輔相成的發展格局，由紳董掌控的自治組織反而變成一種結構性阻力。清中央和省級政府對基層的控制力不斷減弱。清末君主立憲政體被“強社會”所俘獲，“弱國家”的改革終究難以為繼。

結 語

清代的鄉治活動除有遵循典章律例的面相外，還有依照非正式邏輯運作的一面；除有自上而下的官方管理外，還有自治其鄉的實踐和自下而上的官民互動。以定章之制為基礎、以非正式制度進行調節、多元主體參與治理才是清代鄉治的真實面貌。檢視清代鄉治組織的運作邏輯與實踐困境，可發現如何把握“管理”與“自治”之間的限度成為鄉村治理中最為關鍵的議題。一方面，國家權力應保持必要的審慎、謙抑，為鄉村社會留出一定的自治空間。充滿“法律父愛主義”的制度建設，有時未必能夠起到上位者預想的成效。國家權力的適度滲入——如在鄉村建立佐雜分防組織，改變州縣“一人政府”的狀況，能夠有效提升鄉村治理的效能，也不會使基層社會震蕩；但若設置龐雜的半正式組織、過分擠壓民間自組織的生存空間，企圖全面介入鄉村社會，往往會適得其反。另一方面，“法治”勝于“術治”，鄉治組織的高效運作離不開科學的頂層設計與適宜的定章之制。在清前中期，諸法合體的律例中少有與鄉治直接相關的規定，有關半正式組織的規定多散見于會典、則例，碎片化的規范為半正式組織的疊合與畸變埋下伏筆；清末法制變革時，超前的立法對風雨飄搖的清王朝而言于事無補，具有進步意義的自治法令亦無力扭轉鄉村社會的衰頹之勢?？梢姡惶准确相l情民情，又具有可操作性，能有效約束組織行為的“良法”，是實現鄉村社會“善治”的基礎。當然，如何推動良法適用及民眾思維轉型，仍是鄉村治理的重要命題。

清末新政雖因清朝覆滅而告終，國人革新鄉治的探索卻并未中斷，鄉治組織持續嬗變。民國時期，無論是北洋政府還是南京國民政府，均試圖以科層化的方式強化基層政權建設，將權力觸角延伸至鄉村。北洋政府承襲清末地方自治的部分舉措，仍在鄉域實施自治，賦予自治鄉“法人”地位。同時，在縣以下新設“區”一級機構。南京國民政府時期，區設有區長、文書、警察和武裝保安，成為名副其實的行政層級。這種官僚化建設成為20世紀前期現代國家建設的核心內涵。但受限于財政狀況和行政資源，民國政府未能完全實現村莊治理的正式官僚化，而僅建立起半正式的村長制。有限的行政改革不得不與傳統治理模式搭配，國家權力機構仍然與半正式組織結合，保甲制重新登上歷史舞臺。但隨著稅收規模擴大、戰亂頻仍，鄉村的公職人員再次淪為“官之差役”，治理組織重陷內卷泥沼。清季民國時期的歷史實踐表明，鄉治組織的變遷與治理模式的轉型必然面臨制度慣性與社會認知的雙重約束，從“傳統高權管控”轉向“現代多元治理”是一個復雜而漸進的歷史過程，任重而道遠。

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