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內容提要：既有研究大多停留在對駁回訴訟請求判決的適用情形、執行問題等制度層面的分析，卻忽略了對作為制度前提的“駁回判決是否與行政行為合法性審查原則相沖突”的回應。駁回判決契合“訴判一致”的訴訟法原理，行政行為合法性審查原則蘊含“全面審查”之意。鑒于“全面審查”是指不受原告的攻擊防御方法所限（但仍應受訴訟請求所限），且審查訴訟請求與審查行政行為合法性無法截然分離，故上述“沖突”并不存在。從規范生成的過程來看，駁回判決對維持判決適用情形的吸納以及對自身原有兜底適用規定的排除，致使現有的“行政行為合法”與“履行理由不成立”兩種適用情形存在法律漏洞，亟待填補。面對駁回判決作出后執行機制的實踐分歧，行政機關有強制執行權的，應由其執行；無強制執行權的，應采非訴執行程序。“在法定期限內起訴”并不導致申請非訴執行的條件喪失，但應作為耽誤此申請的正當理由，在逾期申請時予以考慮。

關鍵詞：駁回訴訟請求 訴判一致 行政行為合法性審查 全面審查 非訴執行

作者：梁君瑜，武漢大學法學院副教授。

來源：《環球法律評論》2025年第3期

因篇幅較長，注釋從略。

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一、問題的緣起

駁回訴訟請求判決（下稱“駁回判決”）是我國《行政訴訟法》中唯一的原告敗訴判決。它是指法院以當事人的訴訟請求不成立為由，進而不支持該請求的判決方式。相比于撤銷、履行、給付、確認違法、確認無效、變更判決等備受學界關注的原告勝訴判決，既有研究對駁回判決所傾注的筆墨甚少，且大多停留在對其適用情形、執行問題等制度層面的分析，卻忽略了對作為制度前提的“駁回判決是否與行政行為合法性審查原則相沖突”的回應。當前，因理論研究不夠精細、規范設計有所留白、司法實踐尚存分歧，駁回判決在理論正當性、規范構造與執行機制方面尚存下列疑問。

首先，在理論正當性方面，駁回判決是在訴訟請求不成立時的處理方式，其與《行政訴訟法》第6條規定的行政行為合法性審查原則（下稱“合法性審查原則”）是否存在沖突？審查訴訟請求與審查行政行為合法性的關系是什么？法院能否超出訴訟請求及其理由（即原告提出的支持其訴訟請求的攻擊防御方法）之外審查行政行為的合法性？

其次，在規范構造方面，《行政訴訟法》第69條將駁回判決的適用情形限于“行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序”與“原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立”。就前者而言，立法未排除行政行為超越職權、濫用職權、明顯不當等情形，故邏輯上該如何與該法第70條有關撤銷判決的規定相銜接？就后者而言，履行法定職責或給付義務的理由不成立，只會使責令被告履行或給付的訴訟請求不被支持，而對于其他的訴訟請求不成立情形，能否適用駁回判決？

最后，在執行機制方面，當法院作出駁回判決后，當事人仍不履行義務的，將進入強制執行環節。與之相關的爭議集中在此時的執行依據究竟為駁回判決抑或被訴行政行為、應采取訴后執行程序抑或非訴執行程序？對此，盡管最高人民法院行政審判庭曾兩度作出答復、表明立場，但司法實踐之分歧頻仍，學術爭鳴亦未止息，亟待定分止爭。

二、理論反思：駁回判決與

合法性審查原則相沖突之證偽

2014年《行政訴訟法》以駁回判決取代維持判決，契合“訴判一致”的訴訟法原理。而該法“總則”部分第6條確立的合法性審查原則似有容許“訴外裁判”之意。例如，有學者認為：“對行政行為進行合法性審查的架構，賦予法院脫離原告訴訟請求作出判決的權力。”也有學者在解釋行政訴訟的客觀功能時，認為其源于“法院對行政行為合法性的全面審查，而不拘泥于原告的訴訟請求”。如此看來，恪守“訴判一致”的駁回判決與容許“訴外裁判”的合法性審查原則似相沖突。再者，駁回判決圍繞訴訟請求作出，合法性審查原則卻圍繞被訴行政行為的合（違）法狀態展開。二者看似迥異的關注焦點，一定程度上加劇了前述沖突印象。但所謂“沖突”真的存在嗎？

（一）“訴判一致”的理論界定及其與駁回判決的契合性

司法權具有被動性。除非法律作出例外規定，否則，法院可發動職權的范圍應受原告主張的范圍所拘束。這種理念被稱為“訴判一致”或“禁止訴外裁判”，其理論基礎在于訴訟法上的處分權主義。所謂處分權主義，是指就具體事件是否請求法律救濟、請求的范圍與權利保護形式如何，原則上應尊重當事人的主觀意愿。

行政訴訟脫胎于民事訴訟。在民事訴訟中，關于“訴判一致”的研究已相對成熟且存在較大共識。例如，法國學者指出，法官被禁止在請求范圍內漏做裁判及超出當事人的請求范圍作出裁判；相應地，判決主文應對訴訟請求的所有爭點進行回答，且上述回答不能超出請求范圍。德國學者也認為，當事人通過訴訟請求決定法官的審查范圍，“判決可以視為對原告在起訴中所提出請求的回答”。日本學者同樣主張，判決必須與當事人申請審判的事項及范圍相一致，判決主文里應判斷的事項即由原告請求旨意及原因所特定的訴訟標的。

誠然，民事訴訟采處分權主義，法院原則上不得就當事人未聲明之事項作出判決。但在行政訴訟中，法院基于維護公共利益和監督行政權的需要，是否也須嚴格遵循處分權主義，尚待進一步論證。維護公共利益和監督行政權體現行政訴訟的部分側面，二者隱含客觀訴訟的因子，即著眼于對法律秩序的維持，而非以保護原告的公法權利為依歸，自然也就不必受限于原告的意愿。盡管維護公共利益可構成訴外裁判的正當事由，有關情況判決的立法例便是明證，但維護公共利益只是行政公益訴訟的旨趣，不被行政私益訴訟所追求。后者即便帶有“公益性”，也更多是在確保法制統一這層意義上被認可，即通過監督行政權以維護法律權威與法秩序安定。而就監督行政權而言，其雖可構成訴外裁判的正當事由，但也只是我國《行政訴訟法》的立法目的之一，其余兩大目的——權利救濟與解決行政爭議——均隱含主觀訴訟的因子。后兩者意味著保護原告的公法權利乃第一要務，法院自然須尊重原告“訴不訴”“訴什么”的處分意愿。綜上，在行政訴訟中仍有處分權主義的適用余地。

德國是在行政訴訟中貫徹處分權主義的典型代表，“訴判一致”理念被寫入該國立法。《德國行政法院法》第88條規定：“法院不得逾越訴訟請求的范圍作出裁判，但不受聲明訴訟請求時所用措辭的拘束。”言下之意，法院的裁判須受當事人的訴訟請求所拘束，但不應拘泥于訴訟請求的措辭，而是應注重探求在表述失范、用語錯誤時訴訟請求的真實意思。那么，何為“訴判一致”？有觀點認為，這是指法院所判不得超出當事人請求的范圍，即質量上不得相異、數量上不得更多（但可更少）。“數量上可更少”是指部分滿足訴訟請求，其應建立在“質量上不得相異”的前提下。例如，在對撤銷行政處罰之訴訟請求作出減輕處罰的變更判決時，因減輕式變更與部分撤銷除了對行政行為可分性的要求不同外，基本具有同質性，故可視為“訴判一致”；而對蘊含“確認違法”與“消滅效力”兩項作用的撤銷請求作出確認違法判決的，則因訴判性質相異，故不屬于“訴判一致”的范疇。另外，亦可借助反面排除法理解“訴判一致”，其反面即“訴外裁判”，大致可分為兩類：一是超越訴訟請求中的權利保護形式，例如訴請撤銷A行為，法院判決確認A行為違法或無效；二是超越訴訟請求中的被訴行為，例如訴請撤銷A行為，法院判決對B行為作出處理。

分析至此，已不難得出駁回判決與“訴判一致”理念相契合的結論。無論支持還是駁回訴訟請求，均在訴訟請求范圍之內，支持部分訴訟請求而駁回其余訴訟請求的，亦滿足“訴判一致”的要求。盡管“訴判一致”作為一種理念、原則，自然就有“訴外裁判”的例外，但這些例外均由法規范單獨作出規定，并不存在一個統率所有例外情形的“概括性條款”。下面將要證明《行政訴訟法》第6條亦難擔此大任，該條并無允許“訴外裁判”之意。

（二）合法性審查原則的規范釋義及與“訴判一致”的兼容性

合法性審查原則被規定在《行政訴訟法》第6條：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。”同時，該法第87條規定的“人民法院審理上訴案件，應當……進行全面審查”被視為上述原則適用于二審程序的體現。該法第6條是對1989年《行政訴訟法》第5條的沿用，盡管本條未出現“全面審查”的字眼，但不乏觀點認為對行政行為的合法性進行審查須作全面審查，即應按權限、事實、法律適用、程序、目的等方面的法定條件逐項審查。據此，“全面審查”是指法院不受原告的攻擊防御方法所限。這與“訴判一致”并不沖突。但也有觀點指出，行政訴訟之所以具有監督行政機關依法行政和維護行政法律秩序的客觀功能，系源于法院對行政行為合法性的全面審查，而不拘泥于原告的訴訟請求。在原告的訴訟請求之外，法院若在審查過程中發現行政行為其他方面違法的，也需作出相應判斷。此處的“全面審查”除指代不受攻擊防御方法所限外，還強調不受訴訟請求所限，故與“訴判一致”陷入沖突。

事實上，立法部門對“全面審查”的態度也存在搖擺，既認為“圍繞行政行為合法性審查，一審、二審中法院實行全面審查，而不限于公民的請求范圍和請求事項”，又提倡“合法性審查不能完全脫離訴訟請求而進行，判決應當是對當事人訴訟請求的正面回應”。類似分歧也出現在司法實踐中。例如，在陶某某等訴某縣政府頒發土地承包經營權證案中，法院認為：“行政行為合法性審查原則，是指人民法院應當對被訴行政行為的合法性進行全面、客觀的審查，不受原告訴訟請求和理由的限制。”但在宋某某訴某市政府等土地行政處理案中，法院又認為，《行政訴訟法》第87條所說的全面審查“意在強調不僅要對原審人民法院的判決、裁定進行審查，也要對被訴行政行為進行審查……所謂全面審查，不能超出一審法院的裁判范圍，不能超出原告的訴訟請求，而原告的訴訟請求恰恰決定了一審法院的裁判范圍”。上述“糾結”態度在夏某英訴某市政府行政復議案中表現明顯，法院先是認為“行政訴訟中的全面審查一般是指人民法院在行政案件審理中，應當對被訴行政行為的事實根據、法律依據、行政程序、職責權限等各方面進行合法性審查，不受訴訟請求和理由的拘束”，但隨后又流露出對“訴外裁判”的批評：本案被訴的復議決定包含兩項可分的處理，原告僅起訴其一，法院卻主動審理另一項并作出裁判，導致行使訴權的結果比不行使訴權更不利，超出了法定審理范圍。那么，“全面審查”的準確意涵究竟是什么？

規范層面上的“全面審查”一詞，最早見于《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》[法（行）發〔1991〕19號，下稱“《行訴法意見》”]第75條，其被用作描述二審法院的審查范圍。由規范變遷的脈絡來看，1989年《行政訴訟法》雖未對二審法院的審查范圍作出規定，但早在該法頒布時，全國人大常委會法工委就在其編寫的釋義書中表達了以下觀點：“二審法院應對案件進行全面審查，而不受上訴人提起上訴范圍的限制。”這可能是受1982年《民事訴訟法（試行）》第149條之立場所影響，即二審法院須全面審查，不受上訴范圍限制。該立場雖被1991年《民事訴訟法》第151條所改變——二審法院僅“對上訴請求的有關事實和適用法律進行審查”，但在《行訴法意見》第75條中被借鑒：“二審法院必須全面審查，不受上訴范圍的限制。”當時，一本由最高人民法院行政審判庭編寫的釋義書指出，規定“不受上訴范圍的限制”主要是考慮到當時的“維護和監督行政機關依法行使職權”之行政訴訟立法目的與“對具體行政行為是否合法進行審查”之行政訴訟基本原則，二審法院只有全面審查，才能作出糾正違法的被訴行為、維持合法的被訴行為的二審判決。

后續出臺的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號，下稱“《行訴法執行解釋》”）第67條第1款與2014年《行政訴訟法》第87條均保留二審法院“全面審查”的規定，但未再出現“不受上訴范圍限制”的字眼。對此，存在兩種認識。一種觀點認為，二審法院對一審認定事實的證據是否充分，適用法律、法規是否正確，是否違反法定程序等進行全面審查，不受上訴范圍的限制。相反觀點則指出，全面審查旨在強調二審法院既審查一審裁判，又審查被訴行為，“但未見得可以不受上訴范圍的限制”。類似觀點認為，《行訴法執行解釋》第67條中的“全面審查”應被限縮解讀：僅指二審法院既要審查原審裁判，又要審查被訴行為，而不是指對被訴行為之審查不受上訴范圍的限制。

筆者更傾向于后一種觀點，認為“全面審查”是指不受原告的攻擊防御方法（即訴訟理由）所限，但仍應受訴訟請求（包括上訴請求）所限。相應地，合法性審查原則雖包含“全面審查”之意，但不抵觸“訴判一致”理念，理由如下。

首先，“訴判一致”的理論基礎為處分權主義，而合法性審查原則的理論基礎為職權探知主義——法院依職權調查事實、收集證據而不受當事人主張與舉證范圍所限，故由前述原則引出之“全面審查”所抵觸的是與職權探知主義相對的辯論主義。辯論主義與處分權主義的區別如下：前者賦予當事人從“事實”方面限定審判對象的權能，而后者賦予當事人從“請求”方面限定審判對象的權能；前者關乎訴訟資料的收集，涉及三個命題——法院不得將未經當事人辯論的事實作為判決依據、必須將當事人無爭議的事實作為判決依據、被禁止依職權調查證據，而后者關乎訴訟的開啟與終結，是否起訴、訴訟對象等交由當事人決斷。

其次，從操作層面來看，法院完全有可能在訴訟請求范圍內不拘泥于原告提出的攻擊防御方法而做裁判。例如，原告以“主要證據不足”為由訴請撤銷被訴行為，法院查明被訴行為主要證據充足但違反法定程序的，可以“違反法定程序”為由作出撤銷判決。

再次，若二審法院可以不受上訴范圍限制，則可能不利于保護當事人的上訴權。例如，原告提出A、B兩項訴訟請求，一審法院支持A駁回B，原告僅就B提起上訴，二審法院卻判決駁回A、B。行使上訴權反遭受更不利的結果，這會損傷當事人尋求救濟的積極性。歸根結底，在行政訴訟中，我國僅就變更判決設有禁止不利變更之原則規定，而無類似于刑事訴訟“上訴不加刑”或民事訴訟“僅對上訴請求進行審理”之原則規定。

最后，二審法院的審查范圍與上訴請求之關系，同一審法院的審查范圍與訴訟請求之關系一樣，超越請求范圍進行審查有違反不告不理原則及損害當事人的訴訟處分權之嫌。例如，在有的案件中，法院認為：“在再審申請人只對81號復議決定中有關行政賠償請求的處理提出起訴的情況下，一審法院卻對該復議決定中有關行政行為的處理進行審查，并進而撤銷了該復議決定，有違不告不理原則，超出了法定審理范圍。”

（三）審查訴訟請求與審查行政行為合法性無法截然分離

一般認為，駁回判決的著眼點不在行政行為之合法性，而在訴訟請求是否成立。但若進一步追問駁回判決是否包含確認行政行為合法之意，則學界并無共識。肯定說主張，駁回判決包含確認被訴行政行為合法的內容。否定說則認為，駁回判決雖是對原告權益主張的否定，但并不對被訴行政行為的合法性作出司法評價。學說爭鳴背后的核心問題在于，訴訟請求不成立與行政行為合法之間是否存在對應關系。若答案為肯定，則審查訴訟請求是否成立與審查行政行為是否合法將是同一過程。有學者反對這兩項審查的同一性，認為強調合法性審查原則“是為了防止法院在訴訟（特別是在撤銷訴訟）中放棄司法審查職責，不審查行政行為合法性，而專門審查原告的訴訟請求是否成立，從而加劇實踐中出現的‘法院和被告一起審原告’現象”。然而，審查訴訟請求卻不審查行政行為合法性的可能性存在嗎？質言之，審查訴訟請求與審查行政行為合法性存在什么關系，二者能否截然分離？

第一種關系表現為審查訴訟請求內含于審查行政行為合法性。在行政行為合法的情況下，訴訟請求必然不成立。這意味著法院在堅持合法性審查原則的同時，也完成了對訴訟請求不成立的審查，這兩項審查不可能截然分離。

第二種關系表現為審查訴訟請求與審查行政行為合法性的例外分離。在行政行為違法的情況下，訴訟請求大多時候成立，例外不成立。這意味著法院在堅持合法性審查原則的同時，必須兼顧對上述例外情形的排查，故審查行政行為合法性與審查訴訟請求出現分離。例如，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，下稱“《行訴法司法解釋》”）第94條第2款規定：“公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決；……原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。”據此，訴請確認被訴行為無效，若該行為僅達到可撤銷的程度而原告又拒絕變更訴訟請求，則被訴行為雖違法，但訴訟請求卻不成立。

第三種關系表現為審查訴訟請求與審查行政行為合法性的常態分離。長期以來，審查行政行為的合法性被視為行政訴訟的基本原則之一，是區別于其他兩大訴訟的特有原則。但后來的認識已發生轉變：合法性審查原則的主要適用場域為撤銷訴訟，其并非所有訴訟類型一體適用的原則。在給付訴訟中，僅僅審查行政行為的合法性不足以回應原告的訴訟請求。法院除了審查被告不履行法定職責或給付義務是否合法外，還須審查原告是否有權要求履行乃至要求特定內容的履行，故審查行政行為合法性與審查訴訟請求相分離（即行政行為違法≠訴訟請求成立）。面對行政機關的不履行，法院固然應作出違法性評價，但在判決履行的問題上，不見得就必須滿足原告的訴訟請求，這與被告的裁量權是否縮減至零息息相關。例如，原告的訴訟請求是履行特定內容的職責，而法院認為“尚需被告調查或者裁量”，最終僅“判決被告針對原告的請求重新作出處理”。此時，被訴的不履行狀態違法，但“要求特定內容的履行”之訴訟請求卻不被支持。

綜上，審查訴訟請求與審查行政行為合法性無法截然分離，但存在零星例外規定。至于這兩項審查工作在給付訴訟中的分離，也可在厘清合法性審查原則的適用邊界后獲得解釋。還需說明的是，盡管有觀點指出：“將注意力放在原告訴訟請求是否成立的問題上，顯然是主觀訴訟的路子，這與我國行政訴訟法側重客觀訴訟以及合法性審查、被告承擔舉證責任等基本制度架構不符，違背了我國行政訴訟的功能定位。”但筆者認為，這種將審查訴訟請求與審查行政行為合法性完全對立的認識值得商榷。首先，除檢察機關提起的行政公益訴訟外，我國的行政訴訟更契合主觀訴訟的特征。《行政訴訟法》第2條第1款將原告起訴的目的定格在維護自身被侵犯的合法權益之上，便是最有力的證明。其次，被告承擔舉證責任是指對被訴行政行為合法性的舉證。而原告亦須承擔其他事項的舉證責任。例如，訴請履行法定職責的，原則上須證明已提出申請；訴請行政賠償的，原則上須證明所遭受的損害情況。這些“其他事項”無關行政行為的合法性，但都關乎履行請求權的構成，都與給付訴訟中的判決履行相關聯。它們屬于法院審查訴訟請求時涉及的內容且由原告負責舉證，但并不會因此導致被訴行政行為合法性的舉證責任也轉移至原告。

三、規范反思：駁回判決之

規范生成、法律漏洞及其填補

從規范生成的過程來看，駁回判決從維持判決的一個“補丁”發展為完全取代后者。2014年修改《行政訴訟法》后，一方面，維持判決的適用情形被駁回判決所吸納，適用情形上的法律漏洞也為駁回判決所承接。另一方面，駁回判決的適用情形趨于嚴格，未將《行訴法執行解釋》第56條設置的兜底適用規定上升至法律層面，以致實踐中許多應被駁回訴訟請求的情形難以被《行政訴訟法》第69條的規定所覆蓋。

（一）駁回判決的規范生成

1989年《行政訴訟法》未規定駁回判決，但在行政審判實踐中，駁回判決早在該法施行前就已被適用。從該法頒布時的觀點來看，一般認為，盡管尚無駁回判決的規定，但法院在適用維持判決時，須駁回原告的訴訟請求。甚至還有權威觀點指出：“維持判決通常都意味著駁回原告的訴訟請求，兩種判決實際上是一個結果的兩種表現形式。”有關駁回判決的實踐經驗，被2000年出臺的《行訴法執行解釋》第56條所吸收，該判決的適用情形被設定如下：起訴被告不作為理由不能成立；被訴具體行政行為合法但存在合理性問題；被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止；其他應當判決駁回訴訟請求的情形（即兜底適用規定）。彼時的駁回判決尚未取代維持判決，而是作為后者的一個“補丁”發揮作用，具體處理不適宜由法院判決維持但又無法支持原告訴訟請求的情形。

相比于維持判決，駁回判決更符合行政行為的效力理論，也為行政機關自行糾錯留有余地，還可避免維持判決所無法填補的邏輯漏洞。首先，維持判決是對行政行為效力的畫蛇添足之舉。行政行為一經作出，在被法定機關依法撤銷前，均具備被推定合法有效且受社會普遍尊重的效力，該效力無需維持判決的補強。其次，維持判決限制了行政機關的主動糾錯。若行政機關自行對法院判決維持的行政行為予以糾錯，則屬不履行生效判決。最后，維持判決在應對行政不作為、合法但不合理的行政行為、合法但因法律或政策變化而需要變更或廢止的行政行為時，將陷入邏輯漏洞。其中，對行政不作為予以維持，尚可作“禁止作為”的變通理解，以回應“沒有可維持對象”的質疑，但對不合理的行政行為、不再符合法律或政策的行政行為予以維持，則無疑是錯上加錯，應予杜絕。

2014年《行政訴訟法》第1條對立法目的作出調整，刪除了原法中“維護和監督行政機關依法行使行政職權”中的“維護”二字。相應地，維持判決被駁回判決完全取代，前者的適用情形被原封不動地納入后者的適用情形中。《行政訴訟法》第69條將駁回判決的適用情形區分為“行政行為合法”與“履行理由不成立”兩種。因《行訴法執行解釋》未隨新法的出臺而同步廢止，故該司法解釋第56條第4項關于駁回判決的兜底適用規定仍發揮作用，這種狀況直至2018年《行訴法司法解釋》施行才結束。

（二）駁回判決的法律漏洞

《行政訴訟法》第69條規定：“行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。”據此，駁回判決可分為行為合法型駁回判決與履行無理型駁回判決。

1.行為合法型駁回判決：未完整列舉行政行為的合法要件

“行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序”（下稱“三要件”）在1989年《行政訴訟法》中屬于維持判決的適用情形。該判決的本質是對合法合理的行政行為作出肯定性宣告。在《行政訴訟法》第69條吸納“三要件”后，鑒于該法將“明顯不當”同時作為撤銷判決與變更判決的審查標準之一，故“明顯不當”既屬合法性審查標準，又屬合理性審查標準。針對這看似矛盾的現象，唯有將“合法性審查”之“合法”理解為實質合法（包含合理），才能得出自洽的解釋。相應地，“三要件”意味著行政行為實質合法。

《行政訴訟法》第69條中的“行政行為”不含行政不作為，后者在客觀上缺乏被撤銷的必要性及可行性。因此，“三要件”與撤銷判決、確認違法判決、確認無效判決、變更判決的適用情形存在反向對應關系。其中，該法第70條規定的撤銷判決之適用情形，通常被視為行政作為的合法性審查標準。若存在主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權或明顯不當的情形，則行政行為不合法。對比可以發現，作為駁回判決適用情形之一的“行政行為合法”，僅涉及證據、法規范、程序方面的“三要件”，至少在字面上無法涵蓋“未超越職權”“未濫用職權”“無明顯不當”等有關職權或結果的要求。這構成《行政訴訟法》第69條的一個法律漏洞。據立法部門介紹，在修改行政訴訟法的過程中，有意見質疑被訴行政行為的合法與違法情形對不上、第69條存在邏輯矛盾，但“考慮到判斷被訴行政行為合法的三個情形是原法的規定，在司法實踐中并沒有出現問題，同時對適用法律、法規正確可以作寬泛理解，相對應的不僅包括適用法律、法規錯誤，還包括職權違法（超越職權）、處理違法（濫用職權、明顯不當）。因此，這一意見未被采納”。立法機關認為“三要件”是原法對維持判決適用情形的表述，應繼續沿用，且“三要件”已被大家熟悉，也為了表述簡潔，可繼續列舉“三要件”，其他合法性要件可通過司法解釋予以明確。對“適用法律、法規正確”作寬泛理解、由司法解釋明確其他合法性要件，本質上都是在嘗試填補法律漏洞。

2.履行無理型駁回判決：未合理覆蓋訴訟請求不成立的情形

“原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立”的潛臺詞是被告已無須履行或給付，這與履行判決、給付判決的適用情形存在反向對應關系。鑒于原告提出“理由”是為了使其訴訟請求被支持，故《行政訴訟法》第69條的后半句亦可被描述為“履行法定職責或給付義務之訴訟請求不成立”。在修改行政訴訟法的過程中，曾有意見提出，擴大駁回判決的適用范圍，規定凡是原告訴訟請求不成立的，均可判決駁回其訴訟請求。但考慮到這樣會導致法院將注意力放在原告的訴訟請求是否成立之上，從而與我國行政訴訟秉持的合法性審查原則、被告承擔行政行為合法性之舉證責任等制度架構不符，上述意見最終未被立法者采納。就立法者的上述考慮而言，如前文所述，這種將審查訴訟請求與審查行政行為合法性對立起來的認識值得商榷；但就其結論而言，未規定所有的“訴訟請求不成立”之情形均適用駁回判決卻非毫無道理。既然《行政訴訟法》第1條將“監督行政機關依法行使職權”作為立法目的之一，那么，法院的職責就不只是對原告的訴訟請求作出回應，而應肩負起監督行政權的使命。因此，當原告的訴訟請求不成立時，法院也就未必適用駁回判決，而是可能適用確認違法判決或確認無效判決。

筆者雖不贊同對所有的“訴訟請求不成立”之情形均適用駁回判決，但也不認為《行政訴訟法》第69條后半句的覆蓋面就已足夠。例如，《行訴法執行解釋》第56條曾規定，被訴具體行政行為合法但存在合理性問題，以及被訴具體行政行為合法但因法律、政策變化需要變更或廢止，均屬于駁回判決的適用情形。其中，前者是考慮到法院一般無權處理行政行為的合理性問題，如今則是無權處理除《行政訴訟法》第70、77條規定的“明顯不當”以外的合理性問題，但判決維持一個不合理的行為又缺乏正當性。后者則是考慮到因法律、政策變化需要變更或廢止的行政行為，具備作出時合法但嗣后已違法之特征。若判決維持該違法行為，則無疑限制了行政機關的自我糾錯。應當說，對這兩種情形適用駁回判決是妥當的。但在現行法規范體系下，二者很可能因未出現在訴請履行法定職責或給付義務的行政訴訟中，而無法被《行政訴訟法》第69條的后半句所覆蓋。

（三）駁回判決的漏洞填補

1.“三要件”的擴大解釋

針對行為合法型駁回判決中未完整列舉行政行為合法要件的法律漏洞，可從最高人民法院的部分司法解釋或案例中獲得填補思路。首先，部分司法解釋將駁回判決的適用情形概括規定為“行為合法”，不再列舉。例如，《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》（法釋〔2009〕20號，下稱“《許可案件規定》”）第8條第2款規定：“第三人提供或者人民法院調取的證據能夠證明行政許可行為合法的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。”其次，有案例將“三要件”解讀為行政行為完全合法。例如，在劉某某等訴某部行政復議案中，法院從包含“三要件”的《行政訴訟法》第69條前半句推出結論：“行政訴訟判決駁回原告訴訟請求的法定條件并非原告訴訟請求不成立，而是被訴行政行為完全合法。”

筆者認為，填補上述漏洞的較便捷方案是在適用層面對“三要件”中的“適用法律、法規正確”做擴大解釋：與之反向對應的不限于《行政訴訟法》第70條第2項中的“適用法律、法規錯誤”，還包括超越職權、濫用職權、明顯不當。基于此，“三要件”便等同于行政行為在證據、法規范、程序、職權、結果方面均實質合法。當然，填補漏洞的根本方案仍在于通過修法補全駁回判決中有關行政行為職權及結果方面的要求。

2.訴訟請求不成立情形的增補

針對履行無理型駁回判決中未合理覆蓋訴訟請求不成立情形的法律漏洞，可從最高人民法院的部分司法解釋中獲得填補思路。下列司法解釋均規定了面向違法行政行為且未出現在履行法定職責或給付義務之訴中的駁回判決。這些駁回判決的適用情形不滿足《行政訴訟法》第69條的規定，可作為增補的“其他的訴訟請求不成立情形”。

其一，《行訴法司法解釋》第94條第2款規定：“公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決；……原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。”可見，本款中的駁回判決可適用于僅達到可撤銷的、一般違法程度的行政行為。

其二，《許可案件規定》第10條規定：“被訴準予行政許可決定違反當時的法律規范但符合新的法律規范的，判決確認該決定違法；準予行政許可決定不損害公共利益和利害關系人合法權益的，判決駁回原告的訴訟請求。”本條中的駁回判決可面向作出時違法但嗣后合法的行政行為。就此類行為而言，無論從監督行政還是權利救濟的行政訴訟立法目的出發，都應以行為作出時作為裁判基準時，故此處的駁回判決系針對違法行為作出。

其三，《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》（法釋〔2014〕9號）第9條第2款規定：“工傷認定依法更正后，原告不申請撤訴，社會保險行政部門在作出原工傷認定時有過錯的，人民法院應當判決確認違法；社會保險行政部門無過錯的，人民法院可以駁回原告訴訟請求。”理論上，當被告更正被訴的原工傷認定，撤銷訴訟的程序標的便隨之喪失，原告仍要求確認原工傷認定違法的，應判決確認違法。盡管最高人民法院以有無過錯作為區分標準，未一律適用確認違法判決，但因“無過錯”并非阻卻行政行為違法的事由，而是違法后免擔賠償責任的考量因素，故本款中的駁回判決系針對違法行為作出。

四、實踐反思：駁回判決執行機制

之論爭及其消弭

當法院判決駁回訴訟請求時，若被訴行政行為課予原告義務而原告拒不履行，則面臨強制執行的問題。實踐中，相關爭議集中在此時的執行依據與執行程序。

（一）既有論爭：駁回判決作出后該如何執行

在法院作為執行主體的情形中，根據執行依據為生效裁判抑或行政行為的不同，可作訴后執行與非訴執行的區分：前者是經行政訴訟審結后執行生效裁判；后者是由沒有強制執行權的行政機關提出執行申請，所執行的是在法定期限內未被申請復議、起訴、履行的行政行為。《行政訴訟法》第94條規定：“當事人必須履行人民法院發生法律效力的判決、裁定、調解書。”作為生效判決中的一類，駁回判決自然會對當事人產生主動履行力和強制執行力。但該判決的主文部分只有千篇一律的“判決駁回原告的訴訟請求”之表述，而無設定執行內容的判項。即便以駁回判決作為執行依據，執行內容也不在其中。相比而言，隨著駁回判決因終審而確定，為原告設定義務的被訴行政行為就有了恢復執行的正當性。若被告有強制執行權，則由其恢復執行被訴行政行為并無理論障礙。只不過，行政機關基于其意志實施的執行行為仍有行政可訴性，這可能成為行政機關為避免訴累而主張以駁回判決作為執行依據、由法院實施訴后執行的動因。反之，若被告沒有強制執行權，則恢復執行的任務只能以申請法院非訴執行的方式完成，而這似乎又不符合《行政訴訟法》第97條與《行政強制法》第53條規定的申請非訴執行的一個條件：未在法定期限內起訴。

關于駁回判決與被訴行政行為究竟何為執行依據的問題，最高人民法院行政審判庭曾兩次表態。《最高人民法院關于判決駁回原告訴訟請求行政案件執行問題的答復》（〔2008〕行他字第24號）指出：“被訴具體行政行為具有可執行內容的，人民法院作出駁回原告訴訟請求判決生效后，行政機關申請執行被訴具體行政行為的，人民法院應依法裁定準予執行，并明確執行的具體內容。”據此，執行依據為被訴行政行為，執行程序為非訴執行程序。《最高人民法院行政審判庭關于行政機關申請法院強制執行維持或駁回訴訟請求判決應如何處理的答復》（〔2013〕行他字第11號）延續上述立場并加以細化：“人民法院判決……駁回原告訴訟請求后，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當依照《中華人民共和國行政強制法》第十三條第二款的規定，作出如下處理：一、法律已授予行政機關強制執行權的，人民法院不予受理，并告知由行政機關強制執行。二、法律未授予行政機關強制執行權的，人民法院對符合法定條件的申請，可以作出準予強制執行的裁定，并應明確強制執行的內容。”鑒于《行政強制法》不規范生效裁判的執行問題，故依據該法第13條第2款所實施的只能是面向行政行為的執行程序，即包括有強制執行權的行政機關自己執行的程序、無強制執行權的行政機關申請法院非訴執行的程序。

然而，學術爭鳴并未因上述官方表態而止息，主要存在三種觀點。一是“訴后執行說”，主張以駁回判決作為執行依據，采訴后執行程序。理由是被駁回訴訟請求意味著當事人已在法定期限內起訴，故不符合申請非訴執行的條件。二是“非訴執行說”，主張以被訴行政行為作為執行依據，采非訴執行程序。理由是駁回判決缺乏可執行的內容，即便就該判決申請法院執行，“其內容實質上仍是請求執行行政行為確定的義務”；況且非訴執行程序的申請期限（3個月）短于訴后執行程序的申請期限（2年），“在一個較短的期間內向法院申請強制執行……有利于行政行為保持連貫性和權威性，避免出現作出具體行政行為的行政政策在長時間的申請執行期限內發生變化”。三是“制度調適說”，主張采訴后執行程序或非訴執行程序，但在既有制度安排上予以變通。例如，根據《行訴法司法解釋》中“執行”章節的規定，法院在實施非訴執行前，須完成“行政行為是否明顯違法”的合法性審查并裁定是否準予執行，而訴后執行程序無須經歷上述環節。相應地，以下兩種觀點均屬“制度調適說”的典型：其一，認為以駁回判決作為執行依據，行政機關申請法院執行時應采訴后執行程序，但法院須審查執行申請并對符合條件者作出準予執行裁定；其二，認為以行政行為作為執行依據，采非訴執行程序，但在非訴執行前一般不再審查被訴行政行為的合法性，而應直接作出準予執行裁定。

（二）路徑選擇：現存執行樣態的可行性分析

根據執行主體或執行依據的不同，我國《行政訴訟法》規定了四種執行樣態。首先，該法第95條規定：“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調解書的，行政機關或者第三人可以向第一審人民法院申請強制執行，或者由行政機關依法強制執行。”從中可析出兩種執行樣態：法院執行生效裁判、行政機關執行生效裁判（以下分別簡稱樣態①和②）。其中，樣態①即訴后執行，此時作為被告的行政機關有無強制執行權，在所不問；樣態②以行政機關有強制執行權為前提。在行政訴訟中，當被告敗訴時，作為被告的行政機關往往是義務方，僅涉及自動履行的問題，不存在申請對自己強制執行一說。而當被告勝訴時，若原告不履行生效裁判所設義務，則行政機關有執行生效裁判的可能。鑒于被告勝訴的判決形式僅有駁回判決，而該判決未創設執行內容，故行政機關執行該判決的本質是對原先停止執行之被訴行為的恢復執行。其次，《行政訴訟法》第97條規定：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”從中亦可析出兩種執行樣態：法院執行行政行為、行政機關執行行政行為（以下分別簡稱樣態③和④）。其中，樣態③即非訴執行，以行政機關沒有強制執行權為前提；樣態④即行政機關自己實施的執行，以行政機關有強制執行權為前提。

回到駁回判決作出后該如何執行的問題，以上四種執行樣態的可行性如何？首先，樣態①對應的是“訴后執行說”，其面臨的質疑是駁回判決沒有可執行的內容。有觀點將被訴行政行為所設義務視為駁回判決的執行內容，以此回應質疑。但如此處理就改變了執行樣態，否定了“訴后執行說”。其次，樣態②的本質是行政機關自行（恢復）執行被訴行政行為，因而與樣態④的本質一致，均屬行政機關自己實施的執行。這類執行與非訴執行存在分工關系，而分工標準即行政機關有無強制執行權。若“非訴執行說”可行，則樣態②和樣態④也因分工需要而具有可行性。再次，樣態③對應的是“非訴執行說”，其遭受的非難是法院判決駁回訴訟請求已導致申請非訴執行的條件喪失。但筆者認為，《行政訴訟法》第97條將未在法定期限內起訴作為申請非訴執行的條件，旨在保護相對人，賦予后者在特定期間內不被強制執行的期限利益，而無意剝奪被駁回訴訟請求者的申請執行權。鑒于《行政訴訟法》《行政強制法》均未就相對人被駁回訴訟請求后、駁回判決又無可執行內容的情形給出應對方案，故“非訴執行說”相當程度上可作為應對這一法律漏洞的良策。鑒于未在法定期限內起訴將使行政行為產生形式確定力，而起訴后被判決駁回訴訟請求的，待駁回判決確定時，被訴行政行為同樣產生形式確定力，故以上兩種情形在確定行政行為義務、使之成為執行依據方面是相通的。當然，從起訴直至駁回判決因終審而確定的時段里，相對人的默默等待應作為耽誤其申請非訴執行的正當理由，在逾期申請時予以考慮。最后，“制度調適說”與現行法規范不符。關于采訴后執行程序卻主張法院須審查執行申請的觀點，實則誤讀了最高人民法院行政審判庭就駁回判決作出后該如何強制執行的兩份答復精神，誤認為二者“明確了對駁回訴訟請求行政判決的執行審查”。但實際上，這兩份答復所面向的是行政行為的執行問題。而關于采非訴執行程序卻原則性反對法院在執行前作合法性審查的觀點，可能導致法院成為行政機關的執行工具。雖然被執行人在此前針對行政行為的訴訟中已被判決駁回訴訟請求，但當訴訟請求不成立時，行政行為未必合法。

或許有人會提出質疑：駁回判決在確定后便產生既判力，法院對被訴行政行為合法性的確認將拘束受理非訴執行申請的法院，故沒必要在執行前再作合法性審查。對此，可從三個方面作出回應。第一，駁回判決究竟有無既判力，尚存爭議。肯定說認為，駁回判決具有既判力，原告不得以同一事實和理由再行起訴。否定說則認為，駁回判決針對的是訴訟請求，未對被訴行政行為的合法性作出肯定或否定結論，故不具有既判力，被告可依法改變或撤銷該行政行為。第二，即便承認駁回判決有既判力，該效力也一般不會覆蓋確認行政行為合法的內容。通說認為，既判力的客觀范圍僅及于判決主文中有關訴訟標的之判斷。而在駁回判決中，其主文部分僅提及“判決駁回原告的訴訟請求”，故既判力僅覆蓋訴訟請求不成立的內容；至于行政行為合法的評價，只可能在判決理由出現，且主要見于行為合法型駁回判決的理由部分。第三，即便借助爭點效理論，承認判決理由中經過訴訟雙方充分辯論的爭點——行政行為合法——產生既判力，也只是阻卻法院在非訴執行前再就行政行為開展與行政訴訟同等強度的審查，但并不影響降低強度之審查的實施。

綜上，關于駁回判決作出后的強制執行路徑，應區分兩種情形：其一，行政機關有強制執行權的，采行政機關自己執行的程序；其二，行政機關沒有強制執行權的，以被訴行政行為作為執行依據，采非訴執行程序，且不應省略法院在非訴執行前的合法性審查環節。

五、結語

鑒于“全面審查”是指不受原告的攻擊防御方法所限（但仍應受訴訟請求所限），同時，審查訴訟請求與審查行政行為合法性無法截然分離，故恪守“訴判一致”的駁回判決與蘊含“全面審查”之意的合法性審查原則并不沖突。針對行為合法型駁回判決、履行無理型駁回判決的法律漏洞，可分別通過擴大解釋“三要件”與增補訴訟請求不成立的情形來填補。在駁回判決作出后，應由行政機關強制執行；若行政機關沒有強制執行權，則采非訴執行程序。

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