行政檢察客體類型建構及其規制功效初探

檢察機關的法律監督范圍與內容隨著行政檢察客體的明晰化類型化之規范，凸顯行政檢察監督在法律監督機關的地位與作用，符合法治國家建設總體要求。行政檢察客體設定流變的突出效應在于，促進了新時代行政檢察客體類型化，檢察機關的行政檢察監督職能呈現新的樣態。行政檢察監督法律關系的構成要素——客體之功效在于規范行政檢察主體行為；其內在要求監督主體須堅守中立性謙抑性原則，防范和糾正“越位、錯位、缺位”行為，以高質量行政檢察質效彰顯法律監督的根本目標與價值追求，進而保障公正司法、維護社會公平正義，促進職責明確、依法行政的政府治理體系建設，并以此保障服務和促進中國式法治現代化。

來源：原文發表于《理論探索》2025年第2期，因篇幅限制，注釋省略

作者：徐漢明 謝欣源

注：因文章篇幅較長且獨段可讀性強，故文章分為《行政檢察客體類型設定的檢視與反思》《行政檢察客體類型之規范建構》《行政檢察監督客體之規制功效的彰顯》3部分推送

行政檢察客體類型之規范建構

當抽象一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現象或者意義脈絡的多樣表現形態時，首先會想到的補助思考形式是將其“類型化”。通過對行政檢察客體予以歸類整理并運用類型化的分析研究工具，可以窺見行政檢察客體的實踐狀況，并揭示行政檢察客體遵循的邏輯與原則，從而對未來該項制度的功能發揮有所助益。

行政檢察經歷了產生、停滯、取消、恢復、發展的本土化再造過程，行政檢察監督的客體類型逐步規范。隨著行政檢察法律制度的定型化成熟化法律化，行政檢察監督的客體擴展到對行政機關違法行使職權或者不行使職權等違法行為的監督，呈現出新型監督客體的規范化，并使之成為新時代行政檢察工作的亮點和監督質效的增長點。梳理概括如下：

（一）行政違法行為監督：對行政機關違法行使職權或不行使職權的監督

行政機關承擔著管理經濟事務、社會事務與文化事業的職能，其范圍寬泛，內容繁多。因各種因素的影響，行政權運行尤其是行政執法權運行過程中常常呈現出擴張性、任意性的特點而面臨較大行政風險，這給添附行政檢察監督這一新興權力制約與監督提供了正當性基礎。

一方面，檢察機關過去在行政訴訟監督中發現的行政機關的違法行政行為進行“穿透式”監督，通過對裁判文書的監督以間接制約的方式倒逼行政機關依法行政，因此在行政訴訟監督中檢察機關對違法行政行為的監督具有事后性、間接性、被動性。行政訴訟中人民法院對案件的審查貫徹有限審查原則，由于審判機關對行政行為的不完整審查，導致檢察機關對行政訴訟的監督也承延了這種審查的不完整性。因此，完善行政檢察職權體系，明晰行政檢察監督的客體，對于檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權督促其糾正，不僅有利于補強行政檢察監督功能的完整性，而且有利于提升行政檢察監督的質效性。

另一方面，檢察機關在履職過程中可通過制發檢察建議直接監督行政機關的違法行為，檢察權與行政權之間直接產生的監督關系，其承載的客體是以行政違法行為的表現形式為前提的。即檢察機關依法能動地開展對行政違法行為的監督，展現出能動司法檢察的制度特征。檢察機關開展對行政違法行為的監督旨在補強過去檢察監督權“單一化”功能的不足，此種“后置式法律監督評價模式”對過往法律監督體系漏洞的補強帶來了法律監督效力的提升，促進審判公正、法治政府、行政相對人合法權益保護在法治軌道上同頻合力共振。

再一方面，憲法和法律賦予檢察機關行使法律監督職能的方式，既包括通過訴訟方式實現的事后監督，又包括通過檢察建議等方式進行的訴前監督，共同形成了對行政機關在訴訟外和訴訟內的雙向監督，拓寬了行政檢察監督的廣度和深度。行政系統內部的行政復議和與行政復核等內部監督方式、法院通過司法審查的方式實行的外部監督，其嚴密性和規范性雖不斷完善，但皆存在天然的局限性，固有弱點難以避免和克服。如前者受制于行政機關“內卷化”自我保護的現實狀態與缺乏內部糾錯機制不無關系，而后者發動的前提必須進入司法審查程序，存在受案范圍的受限性和程序上的被動性。檢察機關對行政違法行為的監督是履職過程中針對行政機關實施的行政違法行為，檢察機關的防錯、糾錯機制相較于行政機關內部監督和法院的司法審查監督皆具有中立性、獨立性、效度性諸多優勢。因此，檢察權在新時代行政檢察改革完善的基礎上，保持著推動法治政府建設，促進職責明確、依法行政的政府治理體系現代化的作用。

（二）“行刑”銜接復合型：“行刑”雙向銜接之違法情形監督

“行刑”雙向銜接監督是指檢察機關對傳統行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件銜接之監督，與在履行職責過程中發現刑事案件涉及行政處罰違法而實施法律監督的機制。對此，最高檢印發的《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》，首次明確了檢察院在“行刑”雙向銜接監督工作中的職能作用。“行刑”雙向銜接機制彌補了公安、海關、商檢、海警、自然資源、生態環境、農業農村、文化和旅游、衛健委、退伍軍人事務、司法行政、審計、市場監管、國家移民管理、稅收征管等在行政執法過程中可能涉及違法乃至瀆職侵權犯罪時僅將涉及犯罪部分移送監察委處理而導致的無法糾正與行政案件有關的“原案”，即相關行政處罰決定乃至行政強制措施執行錯誤，或行政裁判錯誤、行政裁定執行錯誤、非訴訟行政強制執行裁定錯誤等方面存在監督的盲區與空白。因而，行政執法與刑事司法的銜接客體具有復合性的同時又具有交叉性。這意味著行政違法的客體同時是行政檢察的客體，即行政機關濫作為、不作為的行為導致被提請訴訟時行政機關作為訴訟對象，行政行為涉及濫作為、不作為構成犯罪亦可能構成瀆職侵權犯罪。由此可見“行刑”雙向銜接監督的客體本質上是對監督對象之違法情形的客體。

（三）行政非訴訟執行監督：對非訴訟執行實施專門監督的制度化

根據《行政訴訟法》第97條之要義，行政非訴執行是行政相對人對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，無行政強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行的制度。相較于傳統的對生效行政判決、裁定、調解書的執行，行政非訴訟執行的基礎依據是無行政強制執行權的行政機關所作出的生效行政決定。但是在行政非訴訟執行中，行政機關提出申請后，法院無論是準予執行，還是不準予執行，都要作出裁定，對此種裁定的執行仍舊屬于對判決、裁定等生效法律文書執行的內容。

行政非訴訟執行檢察監督的具體運用是行政檢察權的重要組成部分，這一過程關涉對行政檢察權與審判權、行政權的厘定。在這個層面上，行政非訴訟執行檢察監督展示上其獨特的價值和理論屬性。一方面，行政非訴訟執行檢察監督與行政執行檢察監督雖然同屬行政檢察監督的范疇，但實際上二者處于不同場域，二者的差異主要源于行政非訴訟執行監督在其結構和功能上的獨立性。相較于傳統的行政執行檢察監督而言，行政非訴訟執行檢察監督同時涉及對法院審判權的監督以及對行政機關行政權力的監督，表明其監督對象具有司法性和行政性的雙重屬性，因此，行政非訴訟執行檢察監督的實施實際上是對多維主體權力運行架構的穿透性監督。另一方面，行政非訴訟執行檢察監督的運用在法律體系中的定位往往隸屬于更廣泛的司法監督范疇。這種監督具備工具性的特點，即作為實現法律公正和效率的一種手段，因而兼具技術性屬性。因此，行政非訴訟執行檢察監督的運用不僅凸顯了其在法律監督體系中的重要性，也展示了其在維護法律秩序和實現司法公正方面的復雜性和深遠影響。

行政非訴訟執行過程中出現的“不作為、濫作為”，嚴重侵犯行政相對人或者利害關系人的合法權益，因此，行政非訴訟執行監督在整個行政檢察監督體系中扮演關鍵角色，不僅是行政檢察監督的重要職能之一，更是在行政檢察監督領域中起到填充的作用。一方面，行政非訴訟檢察監督價值體現了對個體利益的保護與尊重。在非訴訟執行過程中，尤其是在涉及到行政相對人的財產時，面臨的風險往往具有不確定性。這種風險在很大程度上源于個體面對強大的國家公權力時，缺乏足夠的能力進行有效的抗衡。因此，當檢察機關對非訴訟執行的合法性進行監督時，其本質目的在于保護具體行政相對人的權益，首先要確保作為執行依據的原行政決定的合法性、合理性與公正性；其次要確保法院審理行政非訴執行案件過程的合法性，最后要確保執行行為的合法性、合理性與公正性。另一方面，通過這種監督機制，檢察機關能夠對執行過程與方式進行監督，促進審判權與行政權的透明運行和法治化以防止或抑制行政非訴執行的混亂現象。

（四）行政檢察公益訴訟：賦予專門提起行政訴訟職能

檢察機關提起公益訴訟制度被明確以法律形式確定，標志著我國檢察機關提起公益訴訟制度正式確立。2018年中央全面深化改革委員會第三次會議通過的《關于設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》將公益訴訟檢察廳作為專門組織機構，為此最高檢在內設機構改革過程中正式組建第八檢察廳，由其承擔公益訴訟檢察職能。

公益訴訟檢察廳的單獨分設反映了辦案組織類型化與專業化，不僅凸顯從供給側滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境的新需求新期待，而且有利于進一步統籌全國檢察機關公益訴訟工作，確保重大決策部署和相關法律落實落地，強化法律監督，提高辦案效果。

檢察公益訴訟依賴于檢察體制改革、檢察機關反貪職能以及職務犯罪偵查權轉隸監察委員會后釋放出法律監督職能體系的優勢和制度功效，明確檢察機關提起行政公益訴訟的權力是對憲法所確立的法律監督機關職責的落實，是法律監督體系定型化成熟化的標志性成果。

檢察機關通過辦理公益訴訟案件，支持適格主體依法行使訴權，督促行政機關依法履行管理監督職責，規范行政機關依法行政，以司法手段保護公益，維護國家利益和社會公共利益，是推動國家治理能力和治理體系現代化的一項重要制度安排。

隨著黨和國家機構全面深化改革的深入推進，最高人民檢察院將行政公益訴訟的職能劃歸公益訴訟專門部門行使，這一舉措的意義重大而深遠。行政公益訴訟與民事公益訴訟“兩者合一”作為專門檢察是新時代滿足人民群眾對更高水平服務更豐富內涵需求，不僅融合了傳統檢察職能的基本特征，而且在法律監督的規律性方面展現出其獨特性，即在訴前程序中通過具有鮮明監督屬性的制度設計促使行政機關自我糾錯和依法履行職責。故對行政公益訴訟職能已賦予專門的公益訴訟檢察部門行使所指向的客體不在本文討論范圍。

作者簡介

徐漢明

徐漢明，1951年生，湖北鄂州人，經濟學博士，教育部科技部司法鑒定技術應用與社會治理法學創新基地首席專家，社會治理法學學科帶頭人，最高人民檢察院檢察基礎理論暨應用理論研究基地、法治發展與司法攺革研究中心首席專家。中國法學會常務理事，中國刑事訴訟法學研究會學術委員會暨中國行為法學會學術委員會副主任委員，國際刑法協會中國分會理事。

從事社會治理法治、監察法治、司法管理、土地產權、檢察理論研究。2012年以來在《中國社會科學》《中國法學》《人民日報》《光明日報》等發表論文350余篇，出版專著28部。曾參加中共十七大、十八大、十八屆四中全會重大課題調研，主持國家社科基金與教育部“建立健全懲防腐敗體系”“社會管理法治化”“保證公正司法，提高司法公信力”“網絡安全立法”“社區矯正立法”“監察立法”“社會治理法學原論”“對監察委員會的外部監督”“司法管理體制改革”“習近平社會治理法治論述摘編”“檢察官單獨職務序列工資及福利制度”“‘兩院’組織法修改”“‘楓橋經驗’的東方模式”“法治中國指標體系及考評標準”以及“法治湖北指標體系及考評標準”等重大課題100余項；撰寫咨詢報告被黨中央、中央政法委、最高檢、最高法、省級領導機關采納批示350余件。

中國實踐智庫：立足中國實踐，對話中國智庫。（專題統籌：秦前松）