958萬元草地補償費該不該繳？

甘肅白銀：法檢攜手化解行政爭議

維護企業合法權益

“958萬元不是個小數目！草地補償費的問題解決后，項目推進得更順暢了。”近日，甘肅省白銀市白銀區檢察院檢察官在對一起行政爭議化解案件的涉案企業進行回訪時，企業負責人說。

糾紛

958萬元草地補償費引發爭議

2019年，某環境科技公司在甘肅白銀投資建設重金屬廢物資源化無害化處置項目，需占用白銀區轄區內國有未承包非基本草原。2021年7月，該公司與白銀區有關行政部門簽訂《項目征占用草原補償協議》，雙方同意按核定面積14.7萬公頃進行草地補償，草地補償費共計958萬余元。同月，該公司向行政部門繳納了草原植被恢復費42萬余元。

2021年10月，該公司與白銀市自然資源局簽訂了國有建設土地使用權出讓合同，繳納了全部土地出讓金共計1532萬元。后來因資金緊張，該公司一直未繳納草地補償費。

正當環境科技公司為無錢繳納草地補償費一籌莫展之際，該公司負責人通過咨詢，認為該公司不應該繳納草地補償費，于是向相關行政部門提出了異議。但該行政部門認為自身征收行為符合法律規定，要求該公司繼續繳納草地補償費。雙方僵持不下，事情陷入僵局。

2022年11月，行政部門向環境科技公司下達《關于立即繳納草地補償費和違約金的決定書》，環境科技公司不服該決定，向地方政府申請行政復議。2023年9月，地方政府作出行政復議決定，維持了行政部門作出的決定，并駁回環境科技公司其他復議請求。由于環境科技公司不服行政部門和地方政府作出的行政處理決定及行政復議決定，向法院提起行政訴訟。

2023年10月，法院判決撤銷行政部門和當地政府作出的行政處理決定及行政復議決定。但該行政部門不服該判決，提起上訴。此時，距離環境科技公司提出草地補償費異議已經過去了兩年。

調查

收取草地補償費缺乏依據

為早日解決該案行政爭議，法院決定對政企雙方進行調解。按照法檢兩院建立的行政爭議化解協作機制，法院將該案線索同時移交至檢察機關，邀請白銀市白銀區檢察院共同開展爭議化解工作。

“我們是通過掛牌出讓的方式取得的土地使用權，并且已經向市級財政部門全額繳納了土地出讓金及村集體征地、安置補償資金，而且該土地之前一直沒有被承包經營，為什么還要我們繳納草地補償費？”環境科技公司工作人員道出了他們的質疑。

經初步研判，白銀區檢察院認為，雙方爭議的焦點是“行政部門應不應該征收草地補償費”。根據我國草原法的相關規定，因建設使用國家所有的草原的，應當依照國務院有關規定對草原承包經營者給予補償。因建設征收、征用或者使用草原的，應當交納草原植被恢復費。該案中，行政部門在作出征收決定時并沒有證明企業取得的土地存在承包經營者，因此其征收行為應屬不當，法院判決無誤。

2023年11月，白銀區檢察院檢察官與企業工作人員交流，核實案件情況。

為弄清案涉草地是否存在承包經營者，法檢兩院辦案人員來到相關行政部門調查情況。行政部門稱，無法提供承包經營者信息，但堅持認為他們的征收決定合法。

檢察官在查閱相關資料時發現，行政部門的上級機關要求當地政府在出具“草原權屬證明”時必須載明是否存在應該補償的情形。但在該案中，行政部門出具的“草原權屬證明”并未載明是否存在應該補償的情形。

既然相關行政部門沒有明確草原存在應當補償的情形，為何要收取草原補償費呢？

對此，該行政部門給出的解釋是，以往征地都是這么操作的，所以就形成了慣例，而且上級機關也一直沒有提出異議。

“按照以往經驗或慣例辦理并不意味著這么做就是對的，行政行為應當嚴格按照法律規定作出。”承辦法官指出。

隨后，辦案人員又進一步查詢行政法規，發現《甘肅省草原條例》規定，草原權屬的確認和登記、草原承包經營及承包經營權的流轉，依照民法典和草原法的規定執行。《甘肅省草原植被恢復費征收使用管理辦法》中明確規定了因工程建設征用草原應當繳納草原植被恢復費，但并沒有草地補償費的相關規定。

“環境科技公司早在2021年7月就已經繳納了草原植被恢復費42萬余元。既然行政部門無法證明案涉草原存在承包經營者，那么該公司就不應當繳納草地補償費。”檢察官認為。

“這個問題早日解決，我們才能早日安心投入項目建設。”環境科技公司有關負責人說。

和解

草地補償費爭議終于化解

政企雙方各執一詞，互不退讓，企業投資建設無法順利推進，如何破局？為了實質性化解行政爭議，承辦法官和檢察官開始了更加細致的調查和耐心的釋法說理。

2024年1月，白銀區檢察院檢察官結合證據研究案情。

“我們在調查過程中發現，行政機關往往將草地補償費和草原植被恢復費進行捆綁。草原法規定，只有集體所有的草原或者依法確定給集體經濟組織使用的國家所有的草原，才可以由本集體經濟組織內的家庭或者聯戶進行承包經營。”檢察官認為，案涉草原顯然不符合該規定。由于該案爭議的焦點是草地補償費，辦案人員也主要圍繞草原法關于草原承包經營的規定，將釋法說理的重點放在了草地補償費上。

辦案人員首先向行政部門詳細解釋了草原法關于草原承包經營權設立的規定。在行政部門對草原承包經營權有了明確認識之后，辦案人員結合政企雙方簽訂的國有建設土地使用權出讓合同中關于土地性質為國有的規定，說明案涉草原不能設立草原承包經營權，且承包經營草原，發包方和承包方應當簽訂書面合同。

“草地補償費是補償給承包經營者的，既然沒有承包經營者就無需進行補償。”檢察官介紹說，草原法第三十九條明確規定“因建設使用國家所有的草原的，應當依照國務院有關規定對草原承包經營者給予補償”。

功夫不負有心人，在法檢兩院辦案人員的不懈努力下，2024年4月，行政部門決定撤回上訴，并與環境科技公司達成了和解。至此，困擾企業的草地補償費和違約金不用再繳納，這場持續了3年的行政爭議也終于畫上了句號。

跟進

建立長效機制提升監督效力

“在參與此案行政爭議化解的過程中，我們發現，行政部門對其他企業也存在違規收取草地補償費的情形，其審核審批工作還存在程序不規范等其他問題。”檢察官告訴記者。

針對在該案中發現的問題，2024年5月，白銀區檢察院向相關行政部門制發檢察建議書，建議其嚴格落實法律和行政法規關于草地補償費和草原植被恢復費的規定，嚴格依法行政，避免出現違規征收、重復征收費用的情況；規范審批程序，提升行政執法水平，嚴格按照行政法規辦理審批事項。

2024年6月，行政部門回復稱，已經將相關情況向上級機關進行了匯報，上級機關正在研究制定相關文件，后續將嚴格按照法律規定開展草原征占用審批工作，并且嚴格依照法律規定征收相關費用。

“以參與化解該案行政爭議為契機，我們結合以往經驗，深入總結了行政違法行為監督的重點和難點，起草制定了《白銀區行政違法行為檢察監督實施意見》（下稱《實施意見》），明確提出深化包括工作聯系、情況通報、案件研討、經驗交流、聯席會議等在內的多元化、多層次‘府檢聯動’機制，強化檢察監督與行政執法工作的銜接。《實施意見》于去年7月經白銀區委常委會審議通過，并在全區實施。去年8月，我們啟動了為期兩年的專項監督行動，瞄準群眾關心、企業期盼、大局需要的熱點和難點問題，有針對性地開展監督工作。”白銀區檢察院檢察長吳永鵬向記者介紹。

根據《實施意見》，檢察機關應當對行政機關的整改情況進行跟蹤監督，并向區政府進行專題通報。近日，白銀區檢察院對上述案件中行政部門的改進情況進行了跟進，了解到自去年6月以來，相關行政部門已經嚴格按照法律規定開展草原征占用審批工作，相關工作機制也已陸續完善。

“后續，我們會繼續關注檢察建議落實情況，并持續做好《實施意見》的推進落實工作，堅持開展‘送法進機關’等普法活動，助力行政部門將執法權轉化為服務企業健康發展的最好抓手，持續推進法治化營商環境建設。”吳永鵬說。

新時代“楓橋經驗”的生動實踐

全國人大代表、

甘肅省律師行業黨委委員

蘭州市律師協會會長

甘肅銳城律師事務所主任　陳燦

法檢兩院建立協作機制，共同推動行政爭議實質性化解，確實起到了“1+1>2”的效果。企業提起行政訴訟后，法院根據案件實際情況，邀請檢察機關共同化解行政爭議，盡快實現案結事了，為企業節約了寶貴的發展時間。

這種從企業角度出發、為企業發展考慮，多元化解矛盾糾紛的做法正是新時代“楓橋經驗”的生動實踐。法院和檢察院沒有就案辦案，而是從案件實際出發，聯合開展行政爭議化解工作，讓企業盡快擺脫訴累，這種積極作為也體現了以人民為中心的發展思想。“以人民為中心”實際就是換位思考，就是以“如我在訴”的態度處理每一起案件，這就要求司法人員能從自己的職位中跳出來，站在案件當事人的角度去思考、去考量、去把控整個案件。這種“發現問題—解決問題—源頭治理”的思路和做法非常值得推廣。

希望司法機關未來能探索出更多促進行政爭議實質性化解的有效措施，不斷提高化解能力和化解效率，將行政爭議實質性化解打造成司法為民的新名片。

（檢察日報 南茂林 高小青）