鄭渝川

20世紀90年代，我國城市開始推行住房商品化改革，尤其是21世紀初以來，大量城市迎來了城區急劇擴容的進程，商品房小區替代過去的單位房小區、居民街巷自建房成為了城市居住空間的主體。

由此帶來了城市治理的若干新命題。首先而言，過去的單位房小區、居民街巷自建房構成與農村相似的熟人社會，很多矛盾和問題可以通過單位機制輔助解決，或者通過居民鄰里的協商得到緩解、抑制、解決。而各級政府的政策、法律也得以借助既有的動員方式比較快地得到落實。

但商品房小區構成陌生人社會，居民之間的聯系非常松散，而在這一過程中，這種新型社區、小區、共居方式加速形成，但社區治理則相對滯后，商品房小區的業主、租客并不像過去的單位房小區、居民自建房住戶那樣積極響應街道、社區以及單位的動員，對于相關的動員組織的響應頗為消極。不僅如此，諸如相鄰噪聲、漏水等糾紛的解決，哪怕有了物業公司和社區、出警警員的參與調解，也變得困難重重。

應當指出的是，2020-2022年新冠疫情管控的三年，各級各地有效強化了基層街道、社區的治理能力，下沉了部分人手和治理資源，提高了行動能力，也引導居民養成了通過街道、社區解決相關糾紛、提出利益訴求的習慣。這也使得后疫情時代的基層治理相較于2019年及之前的一些年份里，能夠展現出更為突出的效能。

盡管如此，如武漢大學新聞與傳播學院副研究員、武漢大學中國鄉村治理中心研究人員張雪霖所著的《街巷之間：城市治理脈絡再發現》一書中所談到的，在陌生化和流動性較高的城市社區，有效治理的前提就是建立信息化管理體系，以此確保建立控制和服務機制，但無論是因此展開的經濟普查、人口普查、流動人口登記以及上門晤談等特征，對于現有的基層街道、社區干部構成很大的挑戰。而且，街道、社區往往也無力解決構成社區居民突出矛盾的一些關鍵問題。

比如，小區內的違章搭建、違規室內裝修，如小區樓頂違規加蓋房屋、普通商品房違法改為群租房、將陽臺改為廚房、毀綠改為停車位等，這些分別對應涉及到城管、公安等部門的職權，但通常的治理任務會下達到街道、社區，但基層盡管會設立區縣職能部門派駐的科室、站所，卻往往只配置了事權責任，而無經費支持。類似的治理高空墜物、鄰里噪聲、商品房跑冒滴漏、小區臨街商鋪亂擺放等問題，也是如此，基層干部多數情況下只能勉力調解，無權或者無法按照法律法規要求嚴格治理。如書作者所說，很多時候，問題和矛盾只有累計到一定程度，造成了一定的社會影響后，街道、社區才會反饋到上級政府，或者說默許、鼓勵居民通過12345市長熱線的方式向上反饋，才能在上級撥付資源的方式下啟動改造、解決。

也就是說，街道和社區兩級作為城市管理體制的末端，承接了單位制解體后溢出的職能，是城市居民居住空間的主要管理者，面對著社會日益復雜化和流動化帶來的更高挑戰，但“治理的權力卻日益萎縮，權責不匹配”，因為無法高效及時回應居民需求，因而很多情況下就不可避免喪失主體權威，難以在前述普查、登記、晤談等需要居民高度配合的環節獲得響應。

街道、社區以及區縣級職能部門派駐基層的站所、科室，近年來在行政權力收到越來越有效管控制約的情況下，主要工作變成了回應、響應上級部門下達的數據報送等任務，并被要求及時完成交辦的臨時性工作。在人手配置不足、職能和資源匹配不足的情況下，治理和服務能力得不到有效保障。

書中還談到一個值得重視的因素，那就是國內行政法規往往主要致力于約束和規范橫幅行為，對行政相對人的規范不足。“個體的權利意識覺醒，而與之匹配的公民義務教育卻未跟上，導致無義務感的公民大量出現，眾多私利性個體利用法律縫隙與政府治理的疏漏，來挾制被過度規訓的政府權力”——尤其是基層街道、社區，如果遇到強勢維權或提出強勢利益主張的居民個人，大多首先想到的是自我保護，也就是確保程序合法，盡量避免被挑出什么錯。

事實上，一些城市引以為傲的12345市長熱線，本質上構成了責任高度下壓的機制。如書作者所說，當下處于社會大轉型時期，大量法律空白或模糊不清、職能交叉等“法治剩余”事務涌現。這些事務被城市、區縣常規行政科層體系推諉，在矛盾和問題積累，居民通過12345反饋后，卻往往最終將問題下沉到基層街道和社區。12345市長熱線，由此構成了一套可量化、可計算、可客觀比較的績效考核指標體系，但其本身無法甄別問題、矛盾、訴求是否合理合法，是否又屬于過分要求，最終將壓力過度施加在基層。