21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者李莎 北京報(bào)道城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，近日，《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》（后簡稱《意見》）印發(fā)，將推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造作為主要任務(wù)之一。

據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2019—2024年，全國累計(jì)開工改造老舊小區(qū)28萬個(gè)，惠及了居民4800萬戶、超過了1.2億人。2024年全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議提出，今年要全面完成2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。

老舊小區(qū)改造要改什么？如何把老舊住房改造成“好房子”？怎么解決改造過程中面臨的資金籌措、部門協(xié)同、居民協(xié)商等問題？完成2000年底前建成的老舊小區(qū)改造后，下一步該如何走？圍繞這些問題，近日21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者對清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、中國城市規(guī)劃學(xué)會住房與社區(qū)規(guī)劃專委會秘書長劉佳燕進(jìn)行專訪。

劉佳燕表示，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造要通過系統(tǒng)性更新，實(shí)現(xiàn)居住保障、品質(zhì)提升、經(jīng)濟(jì)活力、文化傳承和長效運(yùn)維等多維目標(biāo)。老舊住宅量大面廣，把老舊房屋改造成“好房子”，需要建立區(qū)別于新建住宅的“好房子”標(biāo)準(zhǔn)體系，在嚴(yán)格執(zhí)行消防疏散等安全標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用，發(fā)展適應(yīng)既有建筑特點(diǎn)的輕量化改造技術(shù)體系。

劉佳燕剖析了老舊小區(qū)改造過程中面臨的資金籌措、部門協(xié)同、居民協(xié)商等難題，提出創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)、建立分級分類評估體系、打造數(shù)字化平臺等解決方案。她建議，應(yīng)建立動態(tài)評估與更新機(jī)制，對不同建成年代的住區(qū)實(shí)施差異化更新策略，并推動老舊小區(qū)改造從“單點(diǎn)改造”轉(zhuǎn)向“片區(qū)更新”，提升整體社區(qū)品質(zhì)。

《21世紀(jì)》：《意見》將推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造作為主要任務(wù)之一。如何看待老舊小區(qū)改造的核心價(jià)值？從“基礎(chǔ)功能完善”向“城市有機(jī)更新”深化過程中，如何避免老舊小區(qū)改造成為簡單的“外立面翻新”？

劉佳燕：老舊小區(qū)改造的核心價(jià)值在于通過系統(tǒng)性更新，實(shí)現(xiàn)居住保障、品質(zhì)提升、經(jīng)濟(jì)活力、文化傳承和長效運(yùn)維等多維目標(biāo)。在居住保障方面，通過修繕危舊房屋、加固建筑結(jié)構(gòu)和完善基本設(shè)施等改造，切實(shí)解決住房安全隱患，為居民提供安全可靠的居住保障；在品質(zhì)提升方面，重點(diǎn)解決停車難、養(yǎng)老托幼設(shè)施缺失等問題，通過優(yōu)化社區(qū)環(huán)境、嵌入便民設(shè)施、補(bǔ)足服務(wù)短板，推進(jìn)完整社區(qū)和15分鐘生活圈建設(shè)，讓居民享受更便捷、舒適的生活環(huán)境；在經(jīng)濟(jì)活力方面，通過微更新激活低效空間，帶動社區(qū)商業(yè)、居家養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)發(fā)展，形成可持續(xù)的社區(qū)經(jīng)濟(jì)生態(tài)；在文化傳承方面，注重保留具有歷史價(jià)值的建筑風(fēng)貌和院落格局，維系社區(qū)肌理和文化記憶，避免大拆大建導(dǎo)致的鄰里關(guān)系斷裂；在長效運(yùn)維方面，構(gòu)建物業(yè)服務(wù)與社區(qū)共治的可持續(xù)機(jī)制，形成分級分類的管護(hù)機(jī)制，確保改造后的社區(qū)環(huán)境得到持續(xù)維護(hù)。

當(dāng)前部分改造仍存在“重面子輕里子”現(xiàn)象，有待從以下方面改進(jìn)：一是建立精準(zhǔn)的需求響應(yīng)機(jī)制，通過責(zé)任（社區(qū)）規(guī)劃師駐場調(diào)研和居民協(xié)商議事機(jī)制，識別并優(yōu)先解決痛點(diǎn)問題，確保改造回應(yīng)真實(shí)需求；二是實(shí)施全周期動態(tài)管理機(jī)制，通過數(shù)字化平臺建立小區(qū)“健康檔案”，動態(tài)監(jiān)測建筑安全、設(shè)施使用和人口結(jié)構(gòu)變化，為后續(xù)更新預(yù)留彈性空間，以及建立改造前基線評估與改造后績效評估的“雙評估”體系，評估結(jié)果作為資金配置和政府績效考核的重要依據(jù)；三是推動技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用示范，推廣綠色建材，優(yōu)化改造技術(shù)，依托物聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建智慧運(yùn)維系統(tǒng)，提升改造綜合效益。

《21世紀(jì)》：近期關(guān)于“好房子”的討論很多，在大力建設(shè)“好房子”的同時(shí)，也要加強(qiáng)既有建筑改造利用，努力把老房子、舊房子也改造成“好房子”。住宅新國標(biāo)落地，將對老舊小區(qū)改造帶來什么影響？在層高等原有條件下，如何最大程度對老舊小區(qū)進(jìn)行空間改造和功能提升？

劉佳燕：我國住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從“人均一張床”滿足基本棲身，到“人均一間房”保障獨(dú)立空間的演進(jìn)歷程。在當(dāng)前發(fā)展階段，“好房子”理念的核心價(jià)值已超越單純的面積指標(biāo)，轉(zhuǎn)向構(gòu)建“安全為基、品質(zhì)引領(lǐng)、多元適配”的新型住房供給體系。這一體系強(qiáng)調(diào)在確保居住安全與尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上，通過差異化供給滿足不同群體對生活品質(zhì)的多元化需求，提供多樣化、可支付、適宜的住房選擇。

針對量大面廣的老舊住宅，需要建立區(qū)別于新建住宅的“好房子”標(biāo)準(zhǔn)體系：一方面堅(jiān)守剛性底線，嚴(yán)格執(zhí)行消防疏散、抗震設(shè)防等安全標(biāo)準(zhǔn)；另一方面創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用，發(fā)展適應(yīng)既有建筑特點(diǎn)的輕量化改造技術(shù)體系，如非開挖管道修復(fù)、模塊化加裝電梯、裝配式適老化改造，以及垂直綠化、光伏遮陽棚等被動式節(jié)能技術(shù)。

受制于原有條件，基于老舊小區(qū)改造的“好房子”雖然在住房面積等物理空間指標(biāo)上存在局限，但大量老舊小區(qū)擁有良好的區(qū)位價(jià)值和生活便利性，通過完整社區(qū)建設(shè)和便民生活圈打造，能夠形成“小而美”的居住優(yōu)勢。這種“可支付的品質(zhì)生活”模式，不僅可以緩解青年群體的住房壓力，而且有助于創(chuàng)造代際融合、文化延續(xù)的新型社區(qū)生態(tài)，成為城市住房供給體系中不可或缺的重要組成部分。

《21世紀(jì)》：老舊小區(qū)改造的資金需求總規(guī)模較大，從實(shí)際來看資金籌措仍面臨壓力。老舊小區(qū)改造資金籌措難在哪里？如何提高社會資本的參與積極性？

劉佳燕：老舊小區(qū)改造資金籌措面臨的核心挑戰(zhàn)在于如何建立可持續(xù)的共擔(dān)機(jī)制。這一難題的根源在于改造項(xiàng)目兼具公益屬性和市場特性，需要平衡政府、居民和社會資本三方的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

從實(shí)際操作來看，資金籌措困難主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：首先，由于歷史原因形成的產(chǎn)權(quán)碎片化問題，導(dǎo)致小區(qū)共有空間的權(quán)責(zé)界定不清，特別是改造后新增設(shè)施如電梯、停車位的維護(hù)責(zé)任和收益分配難以明確；其次，對社會資本而言，老舊小區(qū)改造具有投資周期長、回報(bào)率低的特點(diǎn)，與傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)的高周轉(zhuǎn)模式存在本質(zhì)差異；最后，政府層面需要建立科學(xué)的評估體系，準(zhǔn)確測算改造帶來的綜合效益，為財(cái)政投入提供決策依據(jù)。

要破解這些難題，關(guān)鍵在于創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)。對于社會資本，需要探索適應(yīng)長周期特性的金融工具，如通過社區(qū)服務(wù)綜合體的運(yùn)營，整合政府購買服務(wù)、低償服務(wù)和市場化收益，形成可持續(xù)的商業(yè)模式。對于居民端，要完善共有產(chǎn)權(quán)管理制度，建立與改造收益相匹配的分擔(dān)機(jī)制。政府則需構(gòu)建全周期的績效評估體系，將土地增值收益合理反哺改造投入，形成良性循環(huán)。

由此，既保證基本居住安全，又能避免住房品質(zhì)的持續(xù)貶值，最終實(shí)現(xiàn)居住資產(chǎn)的保值增值。當(dāng)前北京、上海等地試點(diǎn)的“改造+運(yùn)營”一體化模式，正是這一思路的具體實(shí)踐。

《21世紀(jì)》：老舊小區(qū)改造在具體實(shí)施過程中面臨哪些系統(tǒng)性困難？如何建立有效的跨部門協(xié)同機(jī)制來解決這些問題？

劉佳燕：老舊小區(qū)改造面臨多部門協(xié)同不足的系統(tǒng)性難題。這一困境主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是標(biāo)準(zhǔn)體系碎片化。各級政府和部門評估標(biāo)準(zhǔn)各有側(cè)重，如住建部門側(cè)重建筑安全，民政系統(tǒng)關(guān)注協(xié)商治理和居民滿意度，財(cái)政部門則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)可行性論證，由此導(dǎo)致改造方案反復(fù)調(diào)整、優(yōu)先級排序和目標(biāo)混亂等問題。二是數(shù)據(jù)資源割裂化。建筑安全檢測數(shù)據(jù)、居民需求調(diào)研結(jié)果、資金分配使用情況等關(guān)鍵信息分散在各部門獨(dú)立系統(tǒng)中，未能打通，制約科學(xué)決策效率。三是資金管理分散化。中央財(cái)政補(bǔ)助、地方配套資金、部門專項(xiàng)資金、社會資本投入和居民自籌款項(xiàng)分散在多個(gè)管理主體，缺乏協(xié)同整合和統(tǒng)一調(diào)配機(jī)制。

針對上述問題，需要圍繞標(biāo)準(zhǔn)—平臺—資金，構(gòu)建系統(tǒng)解決方案。一是建立分級分類評估體系，制定涵蓋建筑安全、居民需求、經(jīng)濟(jì)可行、長效運(yùn)維等多維度的統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)；二是打造數(shù)字化平臺，開發(fā)集成多源數(shù)據(jù)的老舊小區(qū)改造信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)聯(lián)動和改造優(yōu)先級評估，實(shí)時(shí)監(jiān)測資金流向與改造進(jìn)度，對設(shè)施運(yùn)維狀態(tài)智能預(yù)警等；三是創(chuàng)新資金統(tǒng)籌機(jī)制，設(shè)立“老舊小區(qū)改造資金池”，整合財(cái)政、社會資本和居民自籌資金至市級/區(qū)級財(cái)政專戶，實(shí)現(xiàn)資金的來源統(tǒng)籌、使用統(tǒng)籌和激勵(lì)統(tǒng)籌，例如試點(diǎn)“以獎代補(bǔ)”機(jī)制，對評估優(yōu)秀的社區(qū)追加運(yùn)維補(bǔ)貼。

《21世紀(jì)》：老舊小區(qū)改造中如何破解居民協(xié)商難、協(xié)調(diào)成本高的問題？怎樣建立可持續(xù)的協(xié)商保障機(jī)制？

劉佳燕：老舊小區(qū)改造不僅是一項(xiàng)建設(shè)工程，更是涉及多方利益的基層治理系統(tǒng)工程。當(dāng)前改造過程中日益凸顯的協(xié)商協(xié)調(diào)成本高、效率低問題，反映出深層次的制度性缺陷。

首先，協(xié)商流程和成本保障機(jī)制亟待制度化規(guī)范。老舊小區(qū)改造的特殊性在于其涉及既有居民的切身利益調(diào)整，這導(dǎo)致改造方案往往需要經(jīng)歷十余輪甚至更多的居民協(xié)商過程。以加裝電梯為例，從意愿征集到最終實(shí)施的協(xié)調(diào)周期常以年為單位計(jì)算。其根源在于現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中的缺陷：一方面改造條例未能明確協(xié)商程序的法律效力，另一方面改造預(yù)算編制普遍缺乏專門的協(xié)商經(jīng)費(fèi)安排。對此，建議從兩個(gè)層面進(jìn)行改進(jìn)：其一，制定具有強(qiáng)制效力的《老舊小區(qū)改造協(xié)商規(guī)程》，對公眾參與形式、協(xié)商流程標(biāo)準(zhǔn)等作出明確規(guī)定；其二，在改造預(yù)算中單列一定比例的協(xié)商專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于覆蓋居民意愿調(diào)查、協(xié)商會議組織、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)解等必要支出。

其次，專業(yè)協(xié)調(diào)力量的支持體系亟待完善。基層實(shí)踐中，街道干部和社區(qū)工作者往往需要投入大量超額工作時(shí)間處理改造協(xié)調(diào)事務(wù)，而專業(yè)第三方調(diào)解組織的參與率很低。我認(rèn)為可以通過系統(tǒng)性建設(shè)來解決：一是開展基層干部協(xié)商能力專項(xiàng)培訓(xùn)，重點(diǎn)提升其沖突調(diào)解和利益平衡能力；二是培育和發(fā)展專業(yè)化的社區(qū)調(diào)解社會組織，建立服務(wù)老舊小區(qū)改造的專業(yè)支持平臺；三是推動責(zé)任（社區(qū)）規(guī)劃師全程參與改造項(xiàng)目，發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢；四是開發(fā)智能協(xié)商決策支持系統(tǒng)，運(yùn)用數(shù)字化工具提升協(xié)商效率。

《21世紀(jì)》：《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》明確的重點(diǎn)改造對象是2000年底前建成的老舊小區(qū)。住建部明確今年要全面完成2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。完成這一任務(wù)之后，對于下一步的改造重點(diǎn)，你有什么建議？

劉佳燕：隨著2000年前建成小區(qū)的改造任務(wù)基本完成，建議下一階段著力構(gòu)建“雙軌驅(qū)動”的可持續(xù)更新體系：

一是建立動態(tài)評估與預(yù)防性干預(yù)機(jī)制。對已建成的住宅區(qū)實(shí)施動態(tài)監(jiān)測和科學(xué)評估，綜合考慮建筑安全性能、設(shè)施老化程度、社區(qū)服務(wù)需求等因素，合理確定更新優(yōu)先級。重點(diǎn)針對隱蔽工程隱患（如管線老化）、公共服務(wù)短板（如適老適幼設(shè)施缺失）、空間效能低下等問題，開展精準(zhǔn)化、預(yù)防性的微更新，避免后期大規(guī)模改造。特別要完善商品房小區(qū)的共建共享機(jī)制，通過優(yōu)化公共維修基金使用規(guī)則、創(chuàng)新社會資本參與方式，建立可持續(xù)的更新資金循環(huán)模式。

二是推進(jìn)社區(qū)全生命周期系統(tǒng)更新。突破單小區(qū)改造局限，以社區(qū)生活圈、功能街區(qū)為基本單元實(shí)施片區(qū)統(tǒng)籌更新。在空間整合上，通過慢行系統(tǒng)串聯(lián)和設(shè)施共享等實(shí)現(xiàn)空間資源跨域整合；在實(shí)施管控上，建立從規(guī)劃編制、改造實(shí)施到長效運(yùn)維的全過程管理機(jī)制；在治理協(xié)同上，構(gòu)建政府統(tǒng)籌、市場運(yùn)作、社區(qū)參與的共建共治格局。

老舊小區(qū)改造是城市更新的“最后一公里”，既要避免運(yùn)動式推進(jìn)，也要防止碎片化治理。未來應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，通過技術(shù)創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和社會協(xié)同，讓改造成為可持續(xù)的城市有機(jī)更新實(shí)踐。