裁判要旨

1.限期拆遷告知書(shū)的可訴性

行政機(jī)關(guān)作出限期拆遷告知書(shū)之后，未再作出強(qiáng)制拆除決定，便直接實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為。該限期拆遷告知書(shū)實(shí)際上已成為強(qiáng)制拆除行為的依據(jù)，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于可訴行政行為。

2. 限期拆遷告知書(shū)的合法性

行政機(jī)關(guān)作出限期拆遷告知書(shū)之前，未與被拆遷人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，未支付相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，亦未告知相關(guān)權(quán)利和救濟(jì)渠道。該限期拆遷告知書(shū)作出程序違法，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。

裁判文書(shū)

山東省高級(jí)人民法院

行 政 判 決 書(shū)

（2023）魯行終331號(hào)

上訴人（原審被告）齊河縣人民政府，住所地山東省德州市齊河縣。

法定代表人陳某春。

上訴人（原審被告）齊河縣馬集鎮(zhèn)人民政府，住所地山東省德州市齊河縣。

法定代表人張某強(qiáng)。

委托代理人陳西陽(yáng)，山東唐景律師事務(wù)所律師。

委托代理人王美偉，山東唐景律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審原告）顧某水，男，1953年9月26日出生，漢族，住山東省德州市齊河縣。

上訴人齊河縣人民政府、齊河縣馬集鎮(zhèn)人民政府因與被上訴人顧某水責(zé)令限期搬遷行為一案，不服德州市中級(jí)人民法院（2023）魯14行初7號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)審理查明，原告顧某水于山東省**鎮(zhèn)**道**村擁有合法宅基地及房屋一處。2020年4月30日，齊河縣人民政府成立濟(jì)南繞城高速公路二環(huán)線西環(huán)段工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。2020年9月30日，齊河縣人民政府發(fā)布齊征啟公告〔2020〕14號(hào)《齊河縣人民政府土地征收啟動(dòng)公告》，載明擬征收土地的位置范圍為北起劉橋鎮(zhèn)高莊村，南到**鎮(zhèn)**村，涉及的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中包括**村。2021年5月6日，齊河縣人民政府發(fā)布《關(guān)于顧道口村擬征收土地補(bǔ)償安置公告》，載明“本次征收土地位于**鎮(zhèn)**道**村境內(nèi)，……”2021年11月26日，齊河縣人民政府發(fā)布2021年第9號(hào)《齊河縣人民政府征收土地公告》，載明“地塊十四：位于**鎮(zhèn)**村、王廳村，及馬集鎮(zhèn)石拐村、東侯村、北方寺村、婁集村、南方寺村、楊孟村、顧道口村、東張村，……”2022年9月14日，齊河縣濟(jì)南繞城高速公路二環(huán)線西環(huán)段工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和齊河縣馬集鎮(zhèn)人民政府向原告顧某水作出《限期搬遷告知書(shū)》，要求原告顧某水自收到通知之日起五日內(nèi)自行將房屋及地上附屬物予以騰空、搬遷、清除，逾期未搬遷，將對(duì)原告顧某水的房屋實(shí)施強(qiáng)制搬遷，以保障大西環(huán)項(xiàng)目順利實(shí)施，屆時(shí)對(duì)原告顧某水造成的損失由其自行承擔(dān)。2022年9月19日，原告顧某水的房屋被強(qiáng)制拆除。2022年10月9日，在未與顧某水協(xié)商一致的情況下，相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用打至顧某水銀行賬戶(hù)。2022年11月11日，顧某水提起本案訴訟。2023年3月24日，顧某水訴齊河縣馬集鎮(zhèn)人民政府強(qiáng)制拆除房屋一案在齊河縣人民法院立案審理。

原審法院認(rèn)為，首先，關(guān)于被告主體是否適格問(wèn)題。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。”本案中，案涉《限期拆遷告知書(shū)》由齊河縣濟(jì)南繞城高速公路二環(huán)線西環(huán)段工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和馬集鎮(zhèn)人民政府共同作出，而齊河縣濟(jì)南繞城高速公路二環(huán)線西環(huán)段工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組為齊河縣人民政府組建，其不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，相應(yīng)責(zé)任應(yīng)由齊河縣人民政府承擔(dān)，故齊河縣人民政府和馬集鎮(zhèn)人民政府均系本案適格被告。其次，關(guān)于案涉《限期拆遷告知書(shū)》是否具有可訴性問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”據(jù)此可知，可訴行政行為應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)作出的發(fā)生法律效果的行為，即對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生確定的、終局的實(shí)際影響的行為。一般而言，限期拆遷的通知行為屬于程序性告知行為，不是對(duì)違法行為的最終處理，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，亦不屬于可訴訟或可復(fù)議的行政行為，對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生直接影響的是后續(xù)作出的強(qiáng)制拆除決定等行為。但本案中，案涉《限期拆遷告知書(shū)》的主要內(nèi)容雖然為責(zé)令原告顧某水限期拆除房屋及地上附屬物，但行政機(jī)關(guān)作出案涉《限期拆遷告知書(shū)》后并未再作出強(qiáng)制拆除決定，便直接實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為，案涉《限期拆遷告知書(shū)》實(shí)際上已成為強(qiáng)制拆除行為的依據(jù)，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，屬于可訴行政行為。再次，關(guān)于案涉《限期拆遷告知書(shū)》是否合法問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十八條第四款規(guī)定：“征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市制定。對(duì)其中的農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對(duì)因征收造成的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。”因此，有征收必有補(bǔ)償，無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收。行政機(jī)關(guān)實(shí)施征收行為應(yīng)當(dāng)遵循“先補(bǔ)償、后拆遷”原則，必須對(duì)被征收人給予及時(shí)公平補(bǔ)償，如無(wú)法就補(bǔ)償達(dá)成一致，也應(yīng)依法推進(jìn)補(bǔ)償進(jìn)程。案涉《限期拆遷告知書(shū)》要求原告顧某水限期搬遷，但在此之前行政機(jī)關(guān)并未與顧某水簽訂補(bǔ)償協(xié)議，也未提前將相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用支付給顧某水，案涉《限期拆遷告知書(shū)》實(shí)質(zhì)是以行政強(qiáng)制決定推動(dòng)拆遷進(jìn)程，違反上述法律規(guī)定。同時(shí)，《山東省行政程序規(guī)定》第九條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，可能影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，除法定情形外，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知其事實(shí)、理由、依據(jù)，陳述權(quán)、申辯權(quán)，以及行政救濟(jì)的途徑、方式和期限。”據(jù)此，行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)行政相對(duì)人不利的決定之前，應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人相關(guān)權(quán)利，并應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取行政相對(duì)人的陳述和申辯。本案中，案涉《限期拆遷告知書(shū)》作出之前，并未告知原告顧某水的相關(guān)權(quán)利和不服該告知書(shū)時(shí)的救濟(jì)權(quán)利和渠道，故案涉《限期拆遷告知書(shū)》作出程序違法。綜上，案涉《限期拆遷告知書(shū)》違反法律規(guī)定，作出程序違法，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。綜上所述，原告訴訟請(qǐng)求成立，本院依法予以支持。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第（二）、（三）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：撤銷(xiāo)齊河縣人民政府組建的齊河縣濟(jì)南繞城高速公路二環(huán)線西環(huán)段工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和齊河縣馬集鎮(zhèn)人民政府2022年9月14日共同作出的《限期拆遷告知書(shū)》。案件受理費(fèi)50元，由被告齊河縣人民政府、齊河縣馬集鎮(zhèn)人民政府共同負(fù)擔(dān)。

上訴人不服原審法院判決提起上訴，請(qǐng)求撤銷(xiāo)德州市中級(jí)人民法院（2023）魯14行初7號(hào)行政判決，駁回被上訴人起訴。一、二審訴訟費(fèi)用由被上訴人承擔(dān)。主要理由如下：一審法院關(guān)于案涉《限期拆遷告知書(shū)》具有可訴性的認(rèn)定錯(cuò)誤。可訴行政行為應(yīng)當(dāng)是對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益(權(quán)利義務(wù))產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行為。案涉《限期拆遷告知書(shū)》系過(guò)征收過(guò)程中的通知性行為，屬于程序性告知行為，并未實(shí)質(zhì)性減損被上訴人的權(quán)利和增加其義務(wù)，對(duì)被上訴人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不產(chǎn)生行政行為的后果，不屬于行政訴訟法規(guī)定的可訴行政行為。本案中，對(duì)被上訴人合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響的是后續(xù)的強(qiáng)制拆除決定行為，并非案涉限期拆遷告知行為，強(qiáng)制拆除和限期拆遷系兩個(gè)獨(dú)立的行為，不具有直接的等同性。涉案房屋已實(shí)際拆除，限期搬遷對(duì)被上訴人已無(wú)實(shí)質(zhì)意義，不具有可撤銷(xiāo)的內(nèi)容，而且被上訴人于2023年3月24日對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的強(qiáng)制拆除行為起訴立案。

被上訴人顧某水未提交書(shū)面答辯意見(jiàn)。

各方當(dāng)事人在原審中提交的證據(jù)和依據(jù)已制作電子卷宗移送本院。本院同意原審法院對(duì)證據(jù)的認(rèn)證意見(jiàn)及據(jù)此確認(rèn)的案件事實(shí)。

本院認(rèn)為，本案審理的焦點(diǎn)問(wèn)題是案涉《限期拆遷告知書(shū)》是否具有應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)的法定情形。根據(jù)訴訟各方提供的證據(jù)，原審法院查明相關(guān)案件事實(shí)，行政機(jī)關(guān)作出案涉《限期拆遷告知書(shū)》之后，未再作出強(qiáng)制拆除決定，便直接實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為。原審法院認(rèn)為，案涉《限期拆遷告知書(shū)》實(shí)際上已成為強(qiáng)制拆除行為的依據(jù)，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，屬于可訴行政行為，并無(wú)不當(dāng)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)作出案涉《限期拆遷告知書(shū)》之前，并未與被上訴人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，未提前將相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用支付給被上訴人，亦未告知被上訴人相關(guān)權(quán)利和救濟(jì)渠道。原審法院認(rèn)為，案涉《限期拆遷告知書(shū)》違反法律規(guī)定，作出程序違法，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)，并無(wú)不當(dāng)。綜上，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，應(yīng)予維持。上訴人的上訴理由不成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人齊河縣人民政府、齊河縣馬集鎮(zhèn)人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)　　王修暉

審判員　　蔣炎焱

審判員　　任　權(quán)

二〇二三年七月十三日

書(shū)記員　　楊慧聰

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北京來(lái)碩律師事務(wù)所是經(jīng)北京市司法局批準(zhǔn)于2013年12月成立的合伙制事務(wù)所。自成立以來(lái)，來(lái)碩秉持客戶(hù)至上的理念，盡心竭力為客戶(hù)提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。針對(duì)征地拆遷業(yè)務(wù)，我們配備了專(zhuān)業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)律師均具備豐富的經(jīng)驗(yàn)。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個(gè)具有社會(huì)影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評(píng)選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動(dòng)河北法治進(jìn)程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強(qiáng)拆導(dǎo)致的血案，此案在全國(guó)范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。來(lái)碩以“誠(chéng)謹(jǐn)、仁愛(ài)、專(zhuān)注、良知”為宗旨，現(xiàn)已成為在征地拆遷、行政訴訟領(lǐng)域享有盛譽(yù)的律師事務(wù)所之一。

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