宋太祖自登基以來，為了避免重蹈前朝的覆轍，采取了一系列措施，如收回精兵、削弱地方權力、控制錢谷等，從而將皇權加強到了前所未有的高度。經過這些調整，地方對中央的威脅在宋代基本得以解決。雖然中央集權得到了強化，但在制度設計上，過度的權力制衡卻也導致了各方勢力間的相互牽制，造成了行政效率的低下。宋代官僚機構的膨脹，如同煮湯時鹽多了加水，水多了再加鹽，形成了一個惡性循環?！肮賳T數量增多，事務繁雜，導致衙門的參照工作不斷增加，導致行政程序出現滯緩?！?/p>

到神宗時期，冗官、冗兵、冗費的現象愈發嚴重，許多案件甚至經過五到七年才能做出決策，“天下文書，甚至有些要經過五、六年的時間才得以裁決”。因此，王安石主導的熙寧變法以及宋神宗的元豐改制便應運而生。本文的重點不在熙寧變法，因此暫且按下不表。元豐改制的核心內容可歸結為兩條：一是改革官階制度，二是恢復三省六部制。與此同時，外制官——如知制誥、直舍人院等職務由于與三省職能重疊，最終被撤銷，從而帶來了他們職權的變化。

唐宋時期的“外制官”制度，本質上是皇權與相權斗爭并相互妥協的產物。長期以來，發出政令的機關由于其特殊地位，實際上控制了國家的政權，因此成為了皇權與相權爭奪的焦點。在唐朝初期，中書舍人掌握草詔出令權，地位極高，但實際上中書舍人隸屬于三省六部的行政體系，屬于外朝官員，且其職責側重于協助宰相處理政務，這在當時并不利于皇權的增強。為此，唐初的皇帝便開始通過親近大臣來削弱中書舍人的草詔出令權。

至唐玄宗時期，為避免受制于相權，開始任用翰林學士來幫助皇帝發布政令。這樣一來，發布政令的體制就形成了“雙軌制”：翰林學士代替皇帝草擬并發布政令，稱為“內制”；而中書舍人則代替宰相草擬通過宰相發布的政令，稱為“外制”，兩者合稱為“兩制”。在唐宋時期，翰林學士和中書舍人分別代表皇帝和宰相的意志，草擬政令，并通過各自的方式將皇帝的意志轉化為正式的公文。盡管這兩類官員的品級不算高，但他們和皇帝關系緊密，因此，他們常常能影響皇帝的決策，甚至有時會代表皇帝或政府處理各種臨時事務。

安史之亂后，唐玄宗時期的“兩制”雖未成熟，但這一體制逐步得到完善，尤其在唐朝后期。經過五代時期的延續，北宋前期，這一體制發展到了頂峰。隨著內制官和外制官的地位交替變化，體現了皇權與相權斗爭的波動。

“兩制”官制的本質是削弱相權，強化皇權，歷代皇帝都試圖通過分割中書舍人的權力來削弱相權。因此，中書舍人的地位逐漸下降，而作為內制官的翰林學士的地位則逐漸上升，尤其在皇帝對翰林學士的選拔上，要求越來越高，雖然名義上翰林學士的地位不如中書舍人，但其實際權力卻大為增強。

到了北宋時期，外制官的主要職責已經變成了起草大部分官員的任命文書，這種職能被稱為“專職誥命”。外制官不再參與決策或謀劃重大政令，而只是處于人事任命程序的末端。與唐朝前期相比，外制官的地位已經下降許多，但皇權與相權的博弈并未結束，外制官的角色也并未完全消失。

北宋時期，盡管外制官的職權有所削減，但他們并未甘于僅僅作為起草詔令的官員。通過不斷努力，外制官最終在仁宗時期成功爭取到了對人事任命的封駁權，特別是在對某些任命的反對中，他們的影響力逐步增大。舉例來說，蘇頌等三舍人在神宗熙寧三年多次通過繳還詞頭的方式，試圖迫使宋神宗及王安石改變對李定的任命，雖然最后王安石的任命依然通過了，但這場權力斗爭卻明顯彰顯了外制官影響力的提升，尤其是蘇頌因罷免知制誥之職而離開，進一步說明了外制官在政務中所扮演的重要角色。

元豐改制后，外制官職能和職權有所改變。中書舍人繼續負責草擬詔令，門下省審議、尚書省執行，外制官在管理上的權力變得更加集中。外制官的封駁權，甚至成為了官制中制度化的部分。根據《神宗正史·職官志》記載，元豐改制后，外制官的職責和權限得到了進一步的確認和明確。特別是他們在審核人事任命時，發揮了重要作用。

雖然外制官的職能擴大了，但仍未改變其作為“起草詔令”的初衷。元豐改制并未對皇權構成威脅，雖然在形式上，外制官的職能發生了變化，但實際職權仍然是服務于相權，最終未能挑戰皇權。隨著制度的演變，外制官地位的變化與相權的興起也不可避免地發生了。

宋神宗在實施元豐改制時，試圖按照《唐六典》構建完備的官制體系，旨在提高行政效率、減少財政支出，尤其在財政上取得了顯著成效。據《續資治通鑒長篇》記載，神宗時期官俸支出大幅減少，每月節省了約二萬貫，改制取得了巨大的成功。但也不可否認，裁撤冗官、提高效率等措施，雖然在一定程度上緩解了財政危機，卻也導致一些部門職權的被動擴大，從而使得一些官員的地位得到了提升。

盡管元豐改制對于官制的規范化取得了一定成果，但由于當時社會生產力水平的局限，制度改革并未能徹底解決所有問題，反而進一步推動了相權的強化，這顯然不是宋神宗的初衷，但卻是歷史進程中的必然結果。