2025年7月4日，由北京中指信息技術研究院主辦，中國房地產指數系統、中國物業服務指數系統承辦的“中國房地產大數據系列報告會2025上半年市場總結及下半年趨勢預判”在杭州召開。

大家下午好，非常高興來到杭州，感謝中指研究院對我的邀請，在這里和大家分享我對城市更新的思考。今天分享的題目《城市更新從空間物質更新到生產力要素的重構》。

一、城市更新是未來城建領域的重要賽道

可以說當前在建設領域，大家最關心的就是兩件事，一個是“好房子”，一個是城市更新。為什么關心“好房子”呢？今年上半年所有大城市新房市場的良好表現，絕大部分都是因為改善型的“好房子”所帶動的。為什么大家要關心城市更新呢，兩個原因。 一是 從2022年 房地產 市場大幅度下滑以來，直到今天可以說新房市場依然面臨著巨大的下行壓力。房地產企業未來怎么發展？向哪個方向選擇新的 賽道？毫無疑問，城市更新是未來房產企業轉型發展必須關注的一個領域 ；二是最新中辦國辦出臺了有關城市更新的34號文件 。

“好房子”涉及到增量開發，城市更新涉及到存量盤活，這兩個都是未來建設領域最最重要的兩件事情。

二、目前城市更新實施存在的問題及原因

自 2020年10月 ， 中央第一次提出 “ 實施城市更新行動 ” 以來。這幾年 城市更新 取得了很大的成就， 各地涌現出很多 城市更新項目 。縱觀 這些項目 主要 涉及民生和基礎設施類的更新，正是因為涉及民生和基礎設施更新，比如老舊小區 改造 、道路更新、排水管網 和 城市防澇 及 山體滑 坡等等 防治 ，所以過去的城市更新 中 財政 投入 占比達到百分之六七十。但是要構建可持續的城市更新模式，一直靠財政大幅度的 投入 城市更新顯然是很難持續的，下一步城市更新肯定要利用市場機制，調動 民間 的資源，包括國有企業投資 。 因為 過去房地產 市場 形勢好，地方土地賣得的好，地方政府可以有錢 做很多項目投資 ，未來市場的參與、社會力量的投入都是非常重要的。但是 城市更新怎么搞需要認真思考，過去城市更新的項目除了有一些優秀案例外 ， 我們 也看到了大量的不成功的案例 。 比如有些 更新 項目采取整體拆除、仿古重建的模式，拆除真實的歷史建筑，建一些明清風格的古街，引入旅游商鋪，結果旅客的差評率達到 40%，開業一年之后，商戶的存活率不到30%，淪落為一次性的打卡消費地，每個省市都有這樣的案例。還有的項目通過一年的時間，完成整體舊廠房外立面的更新，引入文創企業，但是補貼一結束，80%的商鋪因客流不足撤離，園區的空置率超過60%，更新 后的 增量變成了 新的 存量，變成僵尸項目。有的地方投入百萬打造燈光秀、明星打卡活動，活動期間非常熱鬧，客流量達到日均十萬人， 但熱鬧 之后又是變成新的存量。我們還看 到有的地方以景觀美化為核心，投入巨大的資金，建設噴泉、雕塑、健身步道，但是沒有健身社交場所，廣場非常宏偉，但是沒有休息停留的地方，強行植入網紅打卡地，更新之后人均流量僅為開始預計的 20%，成為一個面子工程。 類似的 案例在各地比比皆是。

這就帶來一個問題，政府 、 企業 和 投資人都重視城市更新，也按照非常理想的理念去打造，去做城市更新。但是為什么就不成功呢？原因何在？ 我認為 核心 問題 在于 許多項目 是按照房地產開發投資的理念 和 認知去做城市更新，按照做增量的理念去做存量盤活，這條路肯定是走不通的。就像我們面 對 的 這些 存量 資產， 好像 是 一臺復雜的電腦，其實我們更新的不是要換硬件， 或 不僅僅是要換硬件，重要的是重新寫代碼、編程序、裝系統。所以城市更新不能按照開發的思維去做，如果按開發的思維做就會出現我前面所說的那些失敗的案例，大量的投資沒 有達到實際應有的效果。

在城市更新領域重新寫代碼、編程序、裝系統的操作， 不僅 是項目實施主體需要做的 ， 其實也是政策及相關管理環節需要開展的。 因為我們過去和城市建設有關的所有政策，基本上都是針對新建的，過去二三十年城市大規模的擴張，房地產的繁榮，所有的政策都是應對 增量的 。對存量怎么更新、怎么盤活，我們缺少政策 和經驗 的支持。所以政策需要重新裝系統，投資人運營也要重新裝系統，完全變成一個新的賽道、新的打法。

三、適配可持續更新的系統打造——政策系統

（一）認識《關于持續推進城市更新行動的意見》的3個維度

中辦、國辦 近期 發布 的《關于持續推進城市更新行動的意見》 提出 1 0大目標 ， 6大原則 ， 8大任務 ， 4大支持保障措施 。 其中一個重要的目標到2030年城市更新行動的實施取得重要進展。怎么看這個文件呢？ 我 主要 有 三 點 感受 。

第一個感受是文件里面所有的提法，雖然在之前的文件里都見過，但是這個政策依然非常重要，可以說這個《意見》是城市更新頂層設計的破題之舉，具有里程碑意義。 看上去似乎都見到的這些 每個政策 ， 之前 是分布在各個部委以及各個地方政府 文件 中 的 ， 而這次 由中辦、國辦 下 發的 這個 34號文件， 專門針對城市更新集中出臺政策， 權威性超越以前各個部委和各個地方的專項政策，政策規格具有突破性。一方面彰顯了中央對推動城市更新高度重視，另 一方 面也 使 市場 對 下一步政策的執行帶來了無限的想象和期待。

第二個感受是《意見》回應了當前城市建設發展目前面臨的三種迫切需求，現實意義非常重大。一是回應了當前城鎮化轉型的新階段的要求。也就是說過去中國房地產如果從1998年住房制度改革開始算起，我們經歷了二十多年的高速發展，到2021年達到頂峰，中國房地產過去為什么能出現高速的發展，很重要的一個原因就是這二十多年是中國城鎮化歷史上速度最快、質量最高的二十年，每年新增城鎮常住人口超過兩千萬人，他們到城市里無論是買房子還是租房子都是有需求，房地產作為城市運行的載體也因此得到高速發展。現在的農村里面最年富力強，最能賺錢，最有創新能力的年輕人幾乎都已經在城里了，今天中國全國的城鎮化率超過67%，北京、上海超過80%，未來城鎮化還有空間，但是質量和速度大不如以前，中國城鎮化進入新的發展階段，城市更新是城市轉型發展的必由之路。二是回應了今年擴大內需首要任務的需求。今年1月3號，國務院常務會第一次會議研究了城市更新，提出“城市更新是擴大內需的重要抓手”。3月份兩會報告提出了今年十大任務，第一項是全方位擴大內需，今年要完成的十大任務和去年十大任務有什么不同？今年兩會報告和去年兩會報告都提出了十大任務，從任務方向上完全一樣。差別只有一條，去年十大任務的第一項是發展新質生產力，第二項是科教興國，第三是擴大內需。今年同樣是這十大任務，但第一項是擴大內需，第二項是新質生產力，第三項是科教興國。可見擴大內需在當前中國發展的外部環境下多么重要。所以，大家可以看到政策邏輯，今年1月3號國務院常務會議提出城市更新是擴大內需的重要抓手，隨后3月兩會報告將全方位擴大內需作為今年首要任務，5月份中辦、國辦印發《意見》，這對支持落實擴大內需戰略有積極作用。三是回應了當前城市更新亟需解決一些政策難題。如存量建筑盤活利用的技術規范與現行法規存在沖突，“合規審批困局”普遍存在，社會資本參與渠道不暢，跨周期收益平衡機制缺乏制度創新等等問題，《意見》的出臺對解決這些問題意義重大。

第三個感受是貫徹落實好這個《意見》一定會為市場釋放巨大的政策紅利和發展機遇。《意見》中的許多提法過去都有提過，但現實中落實的程度還有很大差距，很多地方看似有政策，實際落地難。這次正是因為《意見》出臺的規格高，所以部門、各地落實的積極性也一定會高，對破解當前城市更新遇到的難題十分重要。我們也看到了，《意見》出臺后，6月份以來各地就已經開始陸續出臺更多本地城市更新相關政策。

（二）把握《關于持續推進城市更新行動的意見》的兩大要點

在《意見》的6大支持政策里面，對下一步的城市更新的實施最重要的兩個政策，都是非常有價值的。一是用地政策，二是金融政策。

1、用地政策

這次《意見》從“規劃引領、空間優化、權益保障”三個維度構建了整個用地政策的管理體系，強調允許混合開發與用途合理轉換，建立項目清單+過渡期的彈性管控政策。目前各地都開始探索存量用地的混合利用，如有的地方推出M0用地，就是在綠地公園里面可以做商業的規定，改變了過去以單純以功能劃分用地性質的做法，過去商業用地就是商業用地，綠化用地就是綠化用地，不能有其他的功能，現在允許混合發利用。混合利用那土地的用途合理轉換是否需要變更用地性質、是否需要補土地出讓金？這次政策吸收了地方的經驗，采取了項目清單+過渡期的政策，符合正面清單的更新項目有不變的五年過渡期。同時用地政策還明確了閑置土地收回、零星用地整合等政策，突破了過去單一用途管制的限制，打通了政策要素的堵點，非常有價值。特別《意見》提出容積率的轉移和獎勵政策，目前各個地方出臺關于推動城市更新的指導意見或者條例里面或有這一條，比如獎勵容積率，但是有多少項目實際能獲得容積率獎勵呢？但是這次中辦、國辦再次明確了容積率的轉移和獎勵政策，如果有效落實，可以為城市更新提供靈活且有效的激勵手段，有利于實現土地資源高效配置、平衡項目更新與保護要求、實現城市功能合理布局。

從 國際經驗 來看 ，用經濟手段解決現實的城市更新資金難題，平衡資金需求是非常重要的政策。 國際上 公共空間做的最成功 的一案例 是紐約的高線公園，是全世界公共空間更新的優秀典范。但是一百年前建的4層樓高的鐵路變成 如今的 高線公園， 能 保留下來遇到種種障礙， 其中 最大的障礙就是 鐵路下方 土地的業主，一百年前那個地方是不值錢，但是現在紐約寸土寸金，高樓林立， 鐵路 下面土地的業主一直要求拆除，拆除之后才能 建高樓 。紐約怎么 解決 高線公園的保留問題？就是 容積率轉移 政策 的 突破。還有時代廣場旁邊的百老匯歷史建 筑，寸土寸金的地方怎么保留原來的歷史建筑，也是用了容積率的轉移政策。 1972年紐約 甚至成立了容積率銀行 ， 實現了發展權的 轉移 ， 將歷史建筑 上面的容積率轉移給沒有容積率空間但是市場允許有更高容積率的項目，這樣 才有今天的高線 公園 ， 才 使百老匯 歷史建筑 得到有效保護 。此次 中辦、國辦 的 文件里也提出來 此政策 ，下一步就是期待貫徹落實。

2、金融政策

這次 《意見》里 金融政策也說了很多，概括起來主要是“采用財政資金撬動，金融工具創新+社會資本激活”的綜合策略，為城市更新提供金融資金的賦能。

（1）財政資金撬動。在文件里面提到了三個方面：一是提出中央財政支持各地的城市更新。今年 國家發改委列了城市更新專項，財政部 發行的 超長期國債可以用于地方的城市更新 ， 還有 財政部 住建部支持的 30個 財政支持試點城市 ，每個城市每年支持8億、10億、12億專項用于城市更新 等等 ， 這些 都是中央財政資金支持。二是地方政府除了加大財政資金支持以外，可以統籌使用地方的各個領域的財政資金。地方 整合各部門分散資金， 可以 實現基礎設施、生態環境、公共服務設施等全面同步升級，顯著提升資金使用效率 ， 而“專項債券支持”則拓寬了資金來源。三是明確提出要落實城市更新相關稅費減免的政策，城市更新開發周期長，參與城市更新的企業稅負非常重，除了所得稅、增值稅之外還有房產稅、城市建設附加稅等， 目前已有的 城市更新相關稅費減免 政策主 要是“三免三減半”政策，凡是參與城市里面和生態環境以及民生保護有關的 更新 ，企業所得稅三年免稅，三年減半繳納。未來 如果落實政策中能加大稅費減免，則 能降低市場主體投入 的 經營成本以及風險，長期看必將拉升項目估值，有利于項目的市場化運作，加快城市更新的步伐。

（2）金融工具創新。主要是鼓勵商業金融機構創新城市更新的金融支持的產品。現在金融機構包括商業銀行，對城市更新也是高度關注，因為他們 投資或 貸款 也 很難找到好 的 項目， 《 意見 》 提出 強化信貸支持 ， 可 鼓勵金融機構開發城市更新專項金融產品， 同時鼓勵他們提前介入城市更新的財務投資 ，引導資金流向潛力項目，激發市場活力 。

（3）激發社會資本。《意見》提到讓社會資金參與城市更新，推動符合條件的項目發行基礎設施公募REITs、，資產證券化產品、公司信用債等。通過發行 REITs資產證券化產品等金融工具可以打通社會資本進入城市更新的退出通道，鼓勵社會資金進入城市更新，將項目的未來收益提前變現，將不動產流動起來，實現資金的良性循環。

總而言之，本次《意見》的發布，最大的意義就是頂層設計規格高。既然規格高，所以落實好這個意見就非常 值得期待 ，而且我們也非常有信心可以看到，下一步各個部門、各個省市落實中辦、國辦的意見，一定會持續加大力度。 目前在《意見》發布后， 已經看到一些 地方 出臺 了 政策，比如四川、河南、山東、浙江 最近推 出了一 些政策 ，特別是四川和河南推出了一系列的城市更新的項目庫。比如，四川在今年 6月12號提出了 在 2 025 年之前要啟動 3800個更新項目 ， 2 027年底要建成50個城市更新片區樣板 。 河南省也是提出了2025年、2027年一系列的城市更新的項目庫 。 山東、浙江出臺了一系列的落實意見。 可預見， 各個部委 、 各個地方 積極 落實中辦、國辦的意見 正在路上 ， 巨大的政策紅利和市場機遇 正在到來 ，值得企業關注。

城市更新 政策 是一套體系，目前 需要 的是 國家層面的政策指引，從監管層明確方向 ； 同時還需要城市層面的政策立法，讓決策層面有法可依 ； 更需要項目層面的政策執行，讓實施主體能夠得到足夠的授權，依法創新，守法突破 。 這個 《 意見 》 的 貫徹落實 ， 有利于 建立 這樣的 完整可落地的政策 體系， 對 下 一步的城市更新會帶來巨大的市場紅利。

四、適配可持續更新的系統打造——運營系統

當然除了政策需要重塑政策體系重新架構以外，還需要運營體系的創建。光有政策支持沒有運營的成功，同樣是不可能有可持續的城市更新。運營要改變過去的開發思維，要按照城市更新的理念來做城市更新。運營需要創新，過去是圍繞土地做房產，未來要圍繞著產業做資產。

城市更新缺少資金怎么辦？股債結合。城市更新大家都說缺錢，因為沒有穩定的可預期的盈利模式，很難融資，即使有銀行貸款支持，對很多現在的國央企來說，你的負債率考核也是很難通過的，所以城市更新下一步要走的路子就是要通過股權基金的形式，引入社會資本，通過減少投資統籌主體自身的資金壓力，來實現資產出表，不增加表內的負債，吸引社會投資進入。大家說你想得美，城市更新的項目一算就是10年甚至30年的回本周期，不會有人來投資的，怎么辦？必須要走大資管的路徑。讓投資人不需要等待漫長的10年、30年的回本周期，而是超越回本周期的限制，憑借現金流估值直接通往資本市場，實現未來現金流的提前資本化，過去30年的投資回本周期可以實現三五年就能回本，這樣社會資金就有積極性了，所以為什么說金融政策重要？前面說金融政策的公募REITs，資產證券化就是為這條路打通了政策的堵點。大家說搞經營，需要有穩定的現金流，發公募REITs要求是很高的，沒有一定的盈利水平根本發不出去，怎么辦？必須走片區統籌更新之路，一個項目一個點狀的更新根本不能實現發公募REITs的規模要求，片區統籌更新，做大資產規模。但片區更新產權復雜，征收不易怎么辦？產權變股權，不走傳統的征收之路。片區統籌更新規模大投資大，運營招商非常困難，更新完了增量又變成新的存量，怎么防止這個問題？就是需要運營前置，改變過去單純甲方思維，過去房地產開發就是甲方思維，先把它更新完了再招商引資，結果你招不上來商，即使招來了也留不住，解決這個問題就需要運營前置，將運營條件前置融入到實施方案編制階段，對資產管理目標與業主方形成共識和約定。即使運營前置介入，實際上可能也很難能達到公募REITs的退出的要求，因為過去主要是二房東的租賃模式，業主低租金將資產租給了運營方，業主收益很低無法達到資產證券化的要求，而運營方則需投入大量資金更新改造，回收周期長，未來資產增值與他無關，這可能就面臨輕重雙輸的局面。因此，未來在項目更新一開始就需按照發公募REITs的要求來搭建底層資產，輕重分離，所有的現金流進重資產方，輕資產拿運營所得收入和部分獎勵。這里說的運營也不是過去簡單的招商，我把過去的招商稱為小資管，把今天所描繪的運營叫大資管。有了這樣大資管的理念，再加上政策的支持，未來的城市更新才能取得更好的成效。

總結來說，城市更新不僅是物質更新，核心是生產力的更新，政策支持疊加金融和運營的創新，才是未來城市更新可持續發展之路。同時，城市更新將是助力國內大循環的重要之策，隨著政策紅利和市場機遇的到來，必將為企業開拓新的市場，希望企業能夠抓住機遇！