部門化、體制化與系統(tǒng)化

——理解中國政府改革的新視角

作者：高紅 著

ISBN：978-7-5764-1649-7

定價：69.00元

中國政法大學(xué)出版社2024年8月

- 作者簡介 -

高紅中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，錢端升青年學(xué)者。中國政法大學(xué)法學(xué)博士，英國利茲大學(xué)訪問學(xué)者，行政體制改革研究會理事。主要從事政府改革、基層治理相關(guān)研究，先后在Journal of Contemporary China, The China Quarterly, Asia& Pacific Policy Studies, Asian Studies Review,《中國行政管理》《上海行政學(xué)院學(xué)報》《東岳論叢》《學(xué)習(xí)與實踐》《行政體制改革藍皮書》等國內(nèi)外重要期刊發(fā)表論文十余篇，其中兩篇被《新華文摘》全文轉(zhuǎn)載；現(xiàn)主持國家社科基金青年項目一項，參與國家社科基金重大課題兩項。

- 內(nèi)容簡介 -

本書全面考察了改革開放以來我國政府改革的全過程，得出如下基本判斷：一是黨的十九大之前，政府改革具有“職能導(dǎo)向的部門化”特征，“部門”作為政府改革的最小單元。二是黨的十九大以來，機構(gòu)改革逐步走向體制化與系統(tǒng)化。在此過程中，機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變實現(xiàn)了系統(tǒng)化整合。這種系統(tǒng)化整合之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，在于黨的領(lǐng)導(dǎo)為政府改革提供了強大動力，無限責(zé)任的政黨強化了政府責(zé)任。三是機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變是設(shè)計與演變共存的關(guān)系，周期性設(shè)計的機構(gòu)要不斷回應(yīng)長期性演變的職能。基于此，政府改革的關(guān)鍵在于一是政府職能體系快速回應(yīng)外部環(huán)境的變動，提高職能轉(zhuǎn)變的即時回應(yīng)性；二是提高機構(gòu)改革的前瞻性，及時體現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果，并依據(jù)科學(xué)的機構(gòu)設(shè)置，提高職能配置的有效性，提高職能運行效率。

- 編輯推薦 -

本書圍繞新時代國家機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系展開研究，通過深入分析兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系與互動規(guī)律，為我們呈現(xiàn)了一幅清晰、全面的改革圖景。

本書作者在解讀和分析的過程中，沒有局限于機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的二元敘事框架，而是從國家治理現(xiàn)代化的高度出發(fā)，對機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系進行了重新理解和闡釋。同時，作者還將歷史維度融入分析之中，生動描述了政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變之間關(guān)系的變遷軌跡，說明了新時代的機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變不僅深刻烙印著歷史的印記，更在當前改革情勢的推動下，緊密關(guān)聯(lián)著人民群眾的現(xiàn)實需求與期望，展現(xiàn)了我國政府改革繼承與創(chuàng)新并重的鮮明特色。

此外，本書還具有很強的實踐指導(dǎo)意義。書中不僅詳細描述了黨的十八大以來黨和國家機構(gòu)改革的具體做法和成效，還針對以往研究的不足以及改革過程中存在的問題和挑戰(zhàn)，提出了中肯的意見和建議。

本書不僅是一次對過往改革歷程的回顧與總結(jié)，更是一次面向未來、探索國家治理現(xiàn)代化新路徑的勇敢嘗試；本書不僅契合了當前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需求，也為我們理解未來改革方向提供了重要參考。

- 序 言 -

自改革開放以來，中國已經(jīng)推行了9輪較為集中的國務(wù)院機構(gòu)、行政管理體制、黨和國家機構(gòu)改革。這些改革或從機構(gòu)調(diào)整入手，偏好減量的改革工具，注重機構(gòu)的裁撤、合并；或以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行模瑢?yōu)化職能作為改革的著眼點與突破口，追求政府職能的精簡整合與高效運行。實踐中，機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系存在多種形式，兩者或同步出現(xiàn)在改革方案和改革實踐之中，或是機構(gòu)改革先行以推動職能轉(zhuǎn)變，或是職能轉(zhuǎn)變在先再成立機構(gòu)確保職能轉(zhuǎn)變得以實現(xiàn)。如何理解機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變在政府改革中或前后或同時的實踐呢？之所以要研究該問題，主要是考慮到：一是機構(gòu)改革相比職能轉(zhuǎn)變更具操作性，如何通過機構(gòu)改革來實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變是值得進一步廓清的問題；二是機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變在邏輯上的應(yīng)然關(guān)系是一種什么狀態(tài)，如何在改革中盡量按照應(yīng)然的良性狀態(tài)進行更具系統(tǒng)性、整體性的頂層設(shè)計，是黨和國家機構(gòu)改革中都需要面對的問題。

圍繞于此，我國學(xué)者已從政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等角度展開了諸多研究，“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行摹蓖苿诱母锘臼俏覈鴮W(xué)者的共識。既有研究成果圍繞著“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行摹保纬闪巳N論斷：一是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹鳌⒁詸C構(gòu)改革為輔的主輔關(guān)系說，二是以機構(gòu)改革推動政府職能轉(zhuǎn)變的目的—手段關(guān)系說，三是職能轉(zhuǎn)變從屬于機構(gòu)改革的從屬關(guān)系說。之所以會出現(xiàn)不同的表述，原因在于學(xué)者們對機構(gòu)改革內(nèi)涵和外延的處理不同。雖然政府職能轉(zhuǎn)變的重要性一直被強調(diào)，但是現(xiàn)有研究在討論職能轉(zhuǎn)變之時，或是以宏大原則的變化為切入點來闡明職能的變化，或者以機構(gòu)的變動情況來論證職能的變動；雖然這兩種做法都可以在一定程度上體現(xiàn)出職能的變化情況，但是宏大原則難以精準反映政府職能設(shè)置與履行，用機構(gòu)變動來代表政府職能的變化又容易陷入重復(fù)論證的困境。

為了更為全面地理解中國政府改革，本書引入部門化—體制化—系統(tǒng)化的組織視角與職能層次論，構(gòu)建了一個更為全面的分析框架，嘗試分析一個組織如何通過機構(gòu)變革與職能轉(zhuǎn)變來回應(yīng)外部環(huán)境的變化。以此理論框架為關(guān)照發(fā)現(xiàn)，我國自改革開放之后至十九大之前的7次政府改革（1982/1988/1993/1998/2003/2008/2013）思路也逐步明朗化，政府改革以機構(gòu)改革為突破口，呈現(xiàn)出明顯的“職能導(dǎo)向的部門化”改革特征，即以“部門”作為政府改革的最小單元，也是職能承載與職能實現(xiàn)的最小單位。整體而言，政府遵循整合與精簡并存的“減量”改革邏輯，以回應(yīng)外部經(jīng)濟社會環(huán)境的變遷，服務(wù)于我國社會主義建設(shè)不同階段的任務(wù)。

黨的十九大以來，中國的政治經(jīng)濟社會技術(shù)環(huán)境都發(fā)生了新變化，外部環(huán)境的變動需要政府職能體系變動予以回應(yīng)。一方面，政府職能生產(chǎn)與職能精簡并存，帶來了職能范圍的邊界調(diào)整；另一方面，在職能體系內(nèi)部，有的職能在強化、有的職能在弱化，相應(yīng)的職能運行方式也受到現(xiàn)代信息技術(shù)和治理技術(shù)的影響而不斷更新。在此過程中，中國分別于2018年和2023年開展了兩次集中的黨和國家機構(gòu)改革。其一，從機構(gòu)改革的內(nèi)容上看，機構(gòu)改革的范圍擴大，從政府走向了黨政軍群的整體改革，圍繞著特定的領(lǐng)域，相互關(guān)聯(lián)、協(xié)同共進。其二，從機構(gòu)改革的形式上看，撤銷、新建、重新組建、合并設(shè)立、合署辦公、改名、性質(zhì)調(diào)整等多樣化的改革措施在兩次機構(gòu)改革中都被不同程度地使用，體現(xiàn)了黨和國家機構(gòu)改革形式的多樣性與連續(xù)性。其三，就機構(gòu)改革涉及到的機構(gòu)數(shù)量來看，兩次改革經(jīng)歷了從全面改革再到重點領(lǐng)域深化改革的趨勢。

從黨和國家機構(gòu)改革實踐來看，機構(gòu)改革不再局限于政府內(nèi)部部門化的改革思路，更多地依據(jù)體制化與系統(tǒng)化的原則進行改革。在此過程中，機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變實現(xiàn)了系統(tǒng)化整合；而這種系統(tǒng)化整合之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，關(guān)鍵在于黨的領(lǐng)導(dǎo)為政府改革提供了強大動力，無限責(zé)任的政黨強化了政府責(zé)任。政黨、政府和全國人民代表大會（以下簡稱“人大”）、中國人民政治協(xié)商會議全國委員會（以下簡稱“全國政協(xié)”）、事業(yè)單位等的整體性機構(gòu)改革，提高了對職能轉(zhuǎn)變回應(yīng)的及時性與完整性。于是，自上而下的機構(gòu)改革兼顧了職能轉(zhuǎn)變自下而上的需求回應(yīng)，并以人民滿意統(tǒng)籌政治價值與管理價值，實現(xiàn)了機構(gòu)與職能的系統(tǒng)化整合。在黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，系統(tǒng)化以國家治理的內(nèi)容為基礎(chǔ)，遵循相似事項整理為同一事項的基本原則，并結(jié)合國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，建構(gòu)“自然資源”“應(yīng)急管理”“退役軍人事務(wù)”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村”等治理事項，形成政府職能與組織機構(gòu)的重新排列組合。

縱觀我國政府改革的全過程，機構(gòu)改革呈現(xiàn)出了典型的周期性特征：大規(guī)模的機構(gòu)改革基本上都發(fā)生在政府換屆之際，以每五年為一個改革周期。政府職能轉(zhuǎn)變不同于機構(gòu)改革，政府職能所需要回應(yīng)的社會經(jīng)濟事務(wù)本身是處在不斷變動之中的，一旦黨和國家機構(gòu)所處的外部環(huán)境發(fā)生變化，政府便需要調(diào)適職能以適應(yīng)外部經(jīng)濟社會的新特征。考慮到機構(gòu)改革的自上而下主動設(shè)計特征與職能轉(zhuǎn)變的自下而上回應(yīng)特征，本書初步地得出結(jié)論：機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變是設(shè)計與演變共存的關(guān)系。周期性設(shè)計的機構(gòu)改革不斷回應(yīng)長期性的、演變的職能轉(zhuǎn)變，并不斷達成兩者之間的均衡，在設(shè)計與演化中，共同促進改革整體目標的實現(xiàn)。在這種情況之下，當政府職能需要回應(yīng)社會事務(wù)的變動，而機構(gòu)改革卻需要等待確定的周期才能啟動，機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的矛盾便會出現(xiàn)。因此，中國機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變始終在平衡機構(gòu)改革的周期性與職能轉(zhuǎn)變的長期性之間的關(guān)系，如何通過機構(gòu)改革不斷縮短兩者之間的時間差、提高機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變之間的一一對應(yīng)關(guān)系，是優(yōu)化兩者關(guān)系的核心。基于此，政府改革的關(guān)鍵一是在于如何通過職能體系快速回應(yīng)外部環(huán)境的變動，提高職能轉(zhuǎn)變的即時回應(yīng)性；二是在于縮短機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變之間的時間差，提高機構(gòu)改革的前瞻性，及時體現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果，并依據(jù)科學(xué)的機構(gòu)設(shè)置，提高職能配置的有效性，提高職能運行效率。

在本書寫作中，我得到了諸多幫助。這種幫助既包括極具建設(shè)性的專業(yè)方面的建議，也包括身體力行的資料收集、整理、表格制作等。感謝中國政法大學(xué)的石亞軍教授、潘小娟教授、呂芳教授、王冬芳副教授、任弢副教授、汪佩潔老師、段佳利老師、李凱林老師、檀陽博士，以及首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)譚溪老師、山東政法學(xué)院程廣鑫老師、清華大學(xué)王雨辰博士后、中國人民大學(xué)在讀博士楊斌在論證、寫作、修改的所有環(huán)節(jié)對我不厭其煩地傾心幫助和情感支持；也感謝我的學(xué)生張欣然、蔡云匣、洪雨、向恒溢在資料收集、圖表制作中的支持。如果沒有你們，也就沒有這本書，再次感謝！

高紅

2024年3月15日

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- 目 錄 -

序 / 001

導(dǎo)論 如何理解中國政府改革？/ 001

一、政府改革以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?/ 001

（一）主輔關(guān)系：以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?/ 002

（二）目的-手段關(guān)系：以機構(gòu)改革推動政府職能轉(zhuǎn)變 / 003

（三）從屬關(guān)系：職能轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的關(guān)鍵 / 006

二、黨和國家機構(gòu)改革背景下政府改革研究的新特征 / 008

（一）政府改革服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化 / 008

（二）機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵被重塑 / 010

三、對現(xiàn)有研究的評述 / 012

（一）既有研究的缺憾 / 012

（二）既有研究奠定的基礎(chǔ) / 013

四、問題重申與研究意義 / 015

第一章 重回組織視角解釋政府改革 / 017

一、組織視角：部門化、體制化與系統(tǒng)化 / 017

（一）部門化：機構(gòu)改革與設(shè)置的確立方式 / 019

（二）從部門化到“體制化” / 020

（三）從“體制化”到系統(tǒng)化 / 022

二、基于組織視角的分析框架與解釋力 / 023

（一）基于組織視角的分析框架 / 024

（二）分析框架的契合度與解釋力 / 027

第二章 職能導(dǎo)向的部門化：中國政府改革的階段性特征 / 029

一、1982年機構(gòu)改革：精簡機構(gòu)與人員 / 030

二、1988年機構(gòu)改革：首次以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?/ 033

三、1993年機構(gòu)改革：適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要 / 036

四、1998年機構(gòu)改革：對政企不分的組織進行徹底改革 / 040

五、2003年機構(gòu)改革：關(guān)注市場監(jiān)管與社會管理職能 / 045

六、2008年機構(gòu)改革：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府 / 049

七、2013年機構(gòu)改革：繼續(xù)以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?/ 053

小結(jié)：職能導(dǎo)向的部門化改革 / 057

第三章 黨和國家機構(gòu)改革背景下的政府改革 / 061

一、黨和國家機構(gòu)改革的背景 / 061

（一）堅持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo) / 062

（二）建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府 / 063

（三）完善市場制度 / 064

（四）回應(yīng)社會主要矛盾的變化 / 066

（五）數(shù)字時代的新發(fā)展 / 067

二、政府機構(gòu)與黨和國家機構(gòu)的聯(lián)動改革 / 070

（一）2018年黨和國家機構(gòu)改革 / 070

（二）2023年黨和國家機構(gòu)改革 / 079

三、政府職能范圍、結(jié)構(gòu)與方式之變 / 085

（一）生產(chǎn)與精簡并存：職能范圍變化新趨勢 / 086

（二）內(nèi)容調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化：職能結(jié)構(gòu)重心轉(zhuǎn)移 / 089

（三）職能實現(xiàn)方式多樣化 / 095

第四章 黨和國家機構(gòu)改革背景下政府改革的新特征 / 101

一、機構(gòu)改革：從部門調(diào)整到體制優(yōu)化和系統(tǒng)設(shè)計 / 102

（一）部門化設(shè)置原則的“變”與“不變” / 102

（二）機構(gòu)改革逐步從部門化走向體制化 / 103

（三）機構(gòu)改革系統(tǒng)化趨勢明顯 / 104

二、職能轉(zhuǎn)變：變動調(diào)整的職能邊界與內(nèi)容 / 107

（一）變動調(diào)整的職能邊界與內(nèi)容 / 107

（二）中央與地方政府職能差異凸顯 / 109

（三）部分領(lǐng)域的職能經(jīng)過多次調(diào)整 / 110

三、機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)化整合 / 111

（一）系統(tǒng)化的前提：黨的領(lǐng)導(dǎo) / 112

（二）系統(tǒng)化的基礎(chǔ)：重新確定國家治理的內(nèi)容 / 114

（三）系統(tǒng)化的形式：機構(gòu)與職能之間的重新排列組合 / 117

（四）系統(tǒng)化的價值整合：以人民滿意統(tǒng)籌政治價值與管理價值 / 119

第五章 對政府改革的再闡釋：機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系 / 122

一、理解二者關(guān)系的前提：動態(tài)演變與整體設(shè)計的平衡 / 122

（一）職能轉(zhuǎn)變：自下而上的需求回應(yīng) / 123

（二）機構(gòu)改革：自上而下的整體設(shè)計 / 124

（三）機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變中的平衡與失衡 / 125

二、機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的復(fù)雜關(guān)系 / 127

（一）機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系實質(zhì)：設(shè)計與演變共存 / 128

（二）基于系統(tǒng)化的體制是處理兩者關(guān)系的抓手 / 130

（三）關(guān)于“因果論”的再解釋 / 132

第六章 對中國政府改革的展望 / 134

一、目標的合價值性：以人民為中心 / 134

（一）以人民為中心對機構(gòu)改革的指導(dǎo)意義 / 135

（二）機構(gòu)改革切實體現(xiàn)以人民為中心 / 136

二、堅持黨對改革的全面領(lǐng)導(dǎo) / 138

（一）黨對改革全面領(lǐng)導(dǎo)的著力點 / 139

（二）黨對改革全面領(lǐng)導(dǎo)的注意事項 / 141

三、實現(xiàn)機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變良性互動的保障 / 143

（一）科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu) / 143

（二）優(yōu)化職能運行機制 / 144

四、積極運用現(xiàn)代信息技術(shù) / 146

（一）現(xiàn)代信息技術(shù)對政府改革的影響 / 146

（二）運用大數(shù)據(jù)改進政府改革績效 / 148

五、政府改革中需要平衡的三大關(guān)系 / 150

（一）發(fā)展與安全（秩序）的關(guān)系 / 150

（二）目的和手段的關(guān)系 / 152

（三）大部制的“大”與“小” / 154

六、兼顧改革的周期性與長期性 / 156

結(jié)論與討論 / 158

一、研究結(jié)論 / 158

二、需要進一步討論的問題 / 161

參考文獻 / 165

附錄 / 189

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內(nèi)容來源：第六編輯部

編校排版：信息中心

審核簽發(fā)：社辦