部門化、體制化與系統化

——理解中國政府改革的新視角

作者：高紅 著

ISBN：978-7-5764-1649-7

定價：69.00元

中國政法大學出版社2024年8月

- 作者簡介 -

高紅中國政法大學政治與公共管理學院副教授，碩士生導師，錢端升青年學者。中國政法大學法學博士，英國利茲大學訪問學者，行政體制改革研究會理事。主要從事政府改革、基層治理相關研究，先后在Journal of Contemporary China, The China Quarterly, Asia& Pacific Policy Studies, Asian Studies Review,《中國行政管理》《上海行政學院學報》《東岳論叢》《學習與實踐》《行政體制改革藍皮書》等國內外重要期刊發表論文十余篇，其中兩篇被《新華文摘》全文轉載；現主持國家社科基金青年項目一項，參與國家社科基金重大課題兩項。

- 內容簡介 -

本書全面考察了改革開放以來我國政府改革的全過程，得出如下基本判斷：一是黨的十九大之前，政府改革具有“職能導向的部門化”特征，“部門”作為政府改革的最小單元。二是黨的十九大以來，機構改革逐步走向體制化與系統化。在此過程中，機構改革與職能轉變實現了系統化整合。這種系統化整合之所以能夠實現，在于黨的領導為政府改革提供了強大動力，無限責任的政黨強化了政府責任。三是機構改革與職能轉變是設計與演變共存的關系，周期性設計的機構要不斷回應長期性演變的職能。基于此，政府改革的關鍵在于一是政府職能體系快速回應外部環境的變動，提高職能轉變的即時回應性；二是提高機構改革的前瞻性，及時體現職能轉變的結果，并依據科學的機構設置，提高職能配置的有效性，提高職能運行效率。

- 編輯推薦 -

本書圍繞新時代國家機構改革與職能轉變的關系展開研究，通過深入分析兩者之間的內在聯系與互動規律，為我們呈現了一幅清晰、全面的改革圖景。

本書作者在解讀和分析的過程中，沒有局限于機構改革與職能轉變的二元敘事框架，而是從國家治理現代化的高度出發，對機構改革與職能轉變的關系進行了重新理解和闡釋。同時，作者還將歷史維度融入分析之中，生動描述了政府機構改革與職能轉變之間關系的變遷軌跡，說明了新時代的機構改革與職能轉變不僅深刻烙印著歷史的印記，更在當前改革情勢的推動下，緊密關聯著人民群眾的現實需求與期望，展現了我國政府改革繼承與創新并重的鮮明特色。

此外，本書還具有很強的實踐指導意義。書中不僅詳細描述了黨的十八大以來黨和國家機構改革的具體做法和成效，還針對以往研究的不足以及改革過程中存在的問題和挑戰，提出了中肯的意見和建議。

本書不僅是一次對過往改革歷程的回顧與總結，更是一次面向未來、探索國家治理現代化新路徑的勇敢嘗試；本書不僅契合了當前國家治理體系和治理能力現代化的迫切需求，也為我們理解未來改革方向提供了重要參考。

- 序 言 -

自改革開放以來，中國已經推行了9輪較為集中的國務院機構、行政管理體制、黨和國家機構改革。這些改革或從機構調整入手，偏好減量的改革工具，注重機構的裁撤、合并；或以職能轉變為中心，將優化職能作為改革的著眼點與突破口，追求政府職能的精簡整合與高效運行。實踐中，機構改革與職能轉變的關系存在多種形式，兩者或同步出現在改革方案和改革實踐之中，或是機構改革先行以推動職能轉變，或是職能轉變在先再成立機構確保職能轉變得以實現。如何理解機構改革與職能轉變在政府改革中或前后或同時的實踐呢？之所以要研究該問題，主要是考慮到：一是機構改革相比職能轉變更具操作性，如何通過機構改革來實現職能轉變是值得進一步廓清的問題；二是機構改革與職能轉變在邏輯上的應然關系是一種什么狀態，如何在改革中盡量按照應然的良性狀態進行更具系統性、整體性的頂層設計，是黨和國家機構改革中都需要面對的問題。

圍繞于此，我國學者已從政治學、行政學、管理學等角度展開了諸多研究，“以職能轉變為中心”推動政府改革基本是我國學者的共識。既有研究成果圍繞著“以職能轉變為中心”，形成了三種論斷：一是以職能轉變為主、以機構改革為輔的主輔關系說，二是以機構改革推動政府職能轉變的目的—手段關系說，三是職能轉變從屬于機構改革的從屬關系說。之所以會出現不同的表述，原因在于學者們對機構改革內涵和外延的處理不同。雖然政府職能轉變的重要性一直被強調，但是現有研究在討論職能轉變之時，或是以宏大原則的變化為切入點來闡明職能的變化，或者以機構的變動情況來論證職能的變動；雖然這兩種做法都可以在一定程度上體現出職能的變化情況，但是宏大原則難以精準反映政府職能設置與履行，用機構變動來代表政府職能的變化又容易陷入重復論證的困境。

為了更為全面地理解中國政府改革，本書引入部門化—體制化—系統化的組織視角與職能層次論，構建了一個更為全面的分析框架，嘗試分析一個組織如何通過機構變革與職能轉變來回應外部環境的變化。以此理論框架為關照發現，我國自改革開放之后至十九大之前的7次政府改革（1982/1988/1993/1998/2003/2008/2013）思路也逐步明朗化，政府改革以機構改革為突破口，呈現出明顯的“職能導向的部門化”改革特征，即以“部門”作為政府改革的最小單元，也是職能承載與職能實現的最小單位。整體而言，政府遵循整合與精簡并存的“減量”改革邏輯，以回應外部經濟社會環境的變遷，服務于我國社會主義建設不同階段的任務。

黨的十九大以來，中國的政治經濟社會技術環境都發生了新變化，外部環境的變動需要政府職能體系變動予以回應。一方面，政府職能生產與職能精簡并存，帶來了職能范圍的邊界調整；另一方面，在職能體系內部，有的職能在強化、有的職能在弱化，相應的職能運行方式也受到現代信息技術和治理技術的影響而不斷更新。在此過程中，中國分別于2018年和2023年開展了兩次集中的黨和國家機構改革。其一，從機構改革的內容上看，機構改革的范圍擴大，從政府走向了黨政軍群的整體改革，圍繞著特定的領域，相互關聯、協同共進。其二，從機構改革的形式上看，撤銷、新建、重新組建、合并設立、合署辦公、改名、性質調整等多樣化的改革措施在兩次機構改革中都被不同程度地使用，體現了黨和國家機構改革形式的多樣性與連續性。其三，就機構改革涉及到的機構數量來看，兩次改革經歷了從全面改革再到重點領域深化改革的趨勢。

從黨和國家機構改革實踐來看，機構改革不再局限于政府內部部門化的改革思路，更多地依據體制化與系統化的原則進行改革。在此過程中，機構改革與職能轉變實現了系統化整合；而這種系統化整合之所以能夠實現，關鍵在于黨的領導為政府改革提供了強大動力，無限責任的政黨強化了政府責任。政黨、政府和全國人民代表大會（以下簡稱“人大”）、中國人民政治協商會議全國委員會（以下簡稱“全國政協”）、事業單位等的整體性機構改革，提高了對職能轉變回應的及時性與完整性。于是，自上而下的機構改革兼顧了職能轉變自下而上的需求回應，并以人民滿意統籌政治價值與管理價值，實現了機構與職能的系統化整合。在黨的領導的前提下，系統化以國家治理的內容為基礎，遵循相似事項整理為同一事項的基本原則，并結合國家重大發展戰略，建構“自然資源”“應急管理”“退役軍人事務”“農業農村”等治理事項，形成政府職能與組織機構的重新排列組合。

縱觀我國政府改革的全過程，機構改革呈現出了典型的周期性特征：大規模的機構改革基本上都發生在政府換屆之際，以每五年為一個改革周期。政府職能轉變不同于機構改革，政府職能所需要回應的社會經濟事務本身是處在不斷變動之中的，一旦黨和國家機構所處的外部環境發生變化，政府便需要調適職能以適應外部經濟社會的新特征。考慮到機構改革的自上而下主動設計特征與職能轉變的自下而上回應特征，本書初步地得出結論：機構改革與職能轉變是設計與演變共存的關系。周期性設計的機構改革不斷回應長期性的、演變的職能轉變，并不斷達成兩者之間的均衡，在設計與演化中，共同促進改革整體目標的實現。在這種情況之下，當政府職能需要回應社會事務的變動，而機構改革卻需要等待確定的周期才能啟動，機構改革與職能轉變的矛盾便會出現。因此，中國機構改革與職能轉變始終在平衡機構改革的周期性與職能轉變的長期性之間的關系，如何通過機構改革不斷縮短兩者之間的時間差、提高機構改革與職能轉變之間的一一對應關系，是優化兩者關系的核心。基于此，政府改革的關鍵一是在于如何通過職能體系快速回應外部環境的變動，提高職能轉變的即時回應性；二是在于縮短機構改革與職能轉變之間的時間差，提高機構改革的前瞻性，及時體現職能轉變的結果，并依據科學的機構設置，提高職能配置的有效性，提高職能運行效率。

在本書寫作中，我得到了諸多幫助。這種幫助既包括極具建設性的專業方面的建議，也包括身體力行的資料收集、整理、表格制作等。感謝中國政法大學的石亞軍教授、潘小娟教授、呂芳教授、王冬芳副教授、任弢副教授、汪佩潔老師、段佳利老師、李凱林老師、檀陽博士，以及首都經濟貿易大學譚溪老師、山東政法學院程廣鑫老師、清華大學王雨辰博士后、中國人民大學在讀博士楊斌在論證、寫作、修改的所有環節對我不厭其煩地傾心幫助和情感支持；也感謝我的學生張欣然、蔡云匣、洪雨、向恒溢在資料收集、圖表制作中的支持。如果沒有你們，也就沒有這本書，再次感謝！

高紅

2024年3月15日

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- 目 錄 -

序 / 001

導論 如何理解中國政府改革？/ 001

一、政府改革以職能轉變為中心 / 001

（一）主輔關系：以政府職能轉變為核心 / 002

（二）目的-手段關系：以機構改革推動政府職能轉變 / 003

（三）從屬關系：職能轉變是機構改革的關鍵 / 006

二、黨和國家機構改革背景下政府改革研究的新特征 / 008

（一）政府改革服務于國家治理現代化 / 008

（二）機構改革與職能轉變的內涵被重塑 / 010

三、對現有研究的評述 / 012

（一）既有研究的缺憾 / 012

（二）既有研究奠定的基礎 / 013

四、問題重申與研究意義 / 015

第一章 重回組織視角解釋政府改革 / 017

一、組織視角：部門化、體制化與系統化 / 017

（一）部門化：機構改革與設置的確立方式 / 019

（二）從部門化到“體制化” / 020

（三）從“體制化”到系統化 / 022

二、基于組織視角的分析框架與解釋力 / 023

（一）基于組織視角的分析框架 / 024

（二）分析框架的契合度與解釋力 / 027

第二章 職能導向的部門化：中國政府改革的階段性特征 / 029

一、1982年機構改革：精簡機構與人員 / 030

二、1988年機構改革：首次以職能轉變為中心 / 033

三、1993年機構改革：適應社會主義市場經濟的需要 / 036

四、1998年機構改革：對政企不分的組織進行徹底改革 / 040

五、2003年機構改革：關注市場監管與社會管理職能 / 045

六、2008年機構改革：以科學發展觀為指導建設服務型政府 / 049

七、2013年機構改革：繼續以職能轉變為中心 / 053

小結：職能導向的部門化改革 / 057

第三章 黨和國家機構改革背景下的政府改革 / 061

一、黨和國家機構改革的背景 / 061

（一）堅持和完善黨的全面領導 / 062

（二）建設人民滿意的服務型政府 / 063

（三）完善市場制度 / 064

（四）回應社會主要矛盾的變化 / 066

（五）數字時代的新發展 / 067

二、政府機構與黨和國家機構的聯動改革 / 070

（一）2018年黨和國家機構改革 / 070

（二）2023年黨和國家機構改革 / 079

三、政府職能范圍、結構與方式之變 / 085

（一）生產與精簡并存：職能范圍變化新趨勢 / 086

（二）內容調整與結構優化：職能結構重心轉移 / 089

（三）職能實現方式多樣化 / 095

第四章 黨和國家機構改革背景下政府改革的新特征 / 101

一、機構改革：從部門調整到體制優化和系統設計 / 102

（一）部門化設置原則的“變”與“不變” / 102

（二）機構改革逐步從部門化走向體制化 / 103

（三）機構改革系統化趨勢明顯 / 104

二、職能轉變：變動調整的職能邊界與內容 / 107

（一）變動調整的職能邊界與內容 / 107

（二）中央與地方政府職能差異凸顯 / 109

（三）部分領域的職能經過多次調整 / 110

三、機構改革與職能轉變的系統化整合 / 111

（一）系統化的前提：黨的領導 / 112

（二）系統化的基礎：重新確定國家治理的內容 / 114

（三）系統化的形式：機構與職能之間的重新排列組合 / 117

（四）系統化的價值整合：以人民滿意統籌政治價值與管理價值 / 119

第五章 對政府改革的再闡釋：機構改革與職能轉變的關系 / 122

一、理解二者關系的前提：動態演變與整體設計的平衡 / 122

（一）職能轉變：自下而上的需求回應 / 123

（二）機構改革：自上而下的整體設計 / 124

（三）機構改革與職能轉變中的平衡與失衡 / 125

二、機構改革與職能轉變的復雜關系 / 127

（一）機構改革與職能轉變的關系實質：設計與演變共存 / 128

（二）基于系統化的體制是處理兩者關系的抓手 / 130

（三）關于“因果論”的再解釋 / 132

第六章 對中國政府改革的展望 / 134

一、目標的合價值性：以人民為中心 / 134

（一）以人民為中心對機構改革的指導意義 / 135

（二）機構改革切實體現以人民為中心 / 136

二、堅持黨對改革的全面領導 / 138

（一）黨對改革全面領導的著力點 / 139

（二）黨對改革全面領導的注意事項 / 141

三、實現機構改革與職能轉變良性互動的保障 / 143

（一）科學設置內設機構 / 143

（二）優化職能運行機制 / 144

四、積極運用現代信息技術 / 146

（一）現代信息技術對政府改革的影響 / 146

（二）運用大數據改進政府改革績效 / 148

五、政府改革中需要平衡的三大關系 / 150

（一）發展與安全（秩序）的關系 / 150

（二）目的和手段的關系 / 152

（三）大部制的“大”與“小” / 154

六、兼顧改革的周期性與長期性 / 156

結論與討論 / 158

一、研究結論 / 158

二、需要進一步討論的問題 / 161

參考文獻 / 165

附錄 / 189

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內容來源：第六編輯部

編校排版：信息中心

審核簽發：社辦