裁判要旨

制定規范性文件是行政機關行使行政職權的一種行政活動方式，其目的是實現特定的行政管理目標。可制定規范性文件的行政機關和行政層級多樣，包括國務院部門、地方各級人民政府及其工作部門和鄉、鎮人民政府。行政機關為有效應對紛繁復雜的行政管理事項，制定規范性文件不拘泥于定時，制定的規范性文件亦是林林總總。對處于行政機關外部的公民、法人或其他組織而言，及時、全面、準確掌握規范性文件殊非易事。盡管規范性文件在嚴格意義上并非證據，但《行政訴訟法》證據專章中關于被告對作出的行政行為負有舉證責任的規定將規范性文件與證據相提并論，即“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件”。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》在第一條第一款亦相應規定“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當在收到起訴狀副本之日起十日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件”。

由于行政機關需承擔提供作出行政行為所依據的規范性文件的責任，對于規范性文件是否真實、是否與案件存在關聯等問題的審查而言，《行政訴訟法》及《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》規定的一些基本規則亦應參照適用。例如，《行政訴訟法》第四十三條及《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第三十五條第一款規定的證據應當在法庭上出示并由當事人質證，及未經庭審質證的證據，不能作為定案依據。對于人民法院依職權調取的證據，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第三十八條第二款規定的“由法庭出示，并可就調取該證據的情況進行說明，聽取當事人意見。”此為公正審理行政案件的應有之義，對于規范性文件的處理亦應概莫能外，尤其是在規范性文件的制定主體未參加訴訟的場合。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申8329號

再審申請人（一審第三人）：周全華，男，1952年12月4日出生，漢族，住寧夏回族自治區平羅縣渠口鄉六中村一隊34號。

委托訴訟代理人：孫立文，寧夏大潮人律師事務所律師。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：寧夏回族自治區石嘴山市人民政府。住所地：寧夏回族自治區石嘴山市大武口區新區市政府辦公樓。

法定代表人：李郁華，該市人民政府市長。

委托訴訟代理人：雷建設，該市司法局行政復議與應訴科科長。

委托訴訟代理人：閆雪萍，寧夏石誠律師事務所律師。

再審被申請人（一審原告、二審上訴人）：楊彩珍，女，1962年8月17日出生，漢族，住寧夏回族自治區平羅縣渠口鄉六中村一隊31號。

再審申請人周全華因楊彩珍訴寧夏回族自治區石嘴山市人民政府（以下簡稱石嘴山市政府）行政復議一案，不服寧夏回族自治區高級人民法院（2019）寧行終54號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查。再審申請人周全華及委托訴訟代理人孫立文，再審被申請人楊彩珍，石嘴山市政府的委托訴訟代理人雷建設、閆雪萍于2019年12月6日參加了本院組織的詢問活動。現已審查終結。

寧夏回族自治區石嘴山市中級人民法院一審查明：1994年，楊彩珍與丈夫牛正萬通過姐夫周全華關系，從陜西省定邊縣農村來到寧夏××自治區平羅縣××（××六中鄉）××（以下××中村）落戶，并分得承包土地12.85畝。2012年10月1日，六中村與周全華簽訂編號為64022100506701041Ｊ《平羅縣農村集體土地承包合同書》《平羅縣農村集體荒地承包合同書》。寧夏回族自治區平羅縣人民政府（以下簡稱平羅縣政府）于同日頒發了編號為64022100506701041Ｑ《農村集體荒地承包經營權證》和編號為64022100506701041Ｊ《農村土地承包經營權證》，將耕地33.5畝、荒地36.3畝確權給周全華。2016年2月28日，六中村村委會與楊彩珍簽訂編號為640221202208000055Ｌ的《農村土地（耕地）承包合同》，將5塊共計28.58畝集體耕地的使用權和經營權發包給楊彩珍，承包期限自1998年1月1日起至2027年12月31日止。2016年6月30日，平羅縣政府向楊彩珍頒發了寧（2016）平羅縣農村土地承包經營權第062719號、合同代碼為640221202208000055Ｊ的《農村土地承包經營權證》。周全華與楊彩珍的《農村土地承包經營權證》中同時包含了爭議的12.85畝集體土地，12.85畝集體土地重疊。石嘴山市政府于2018年7月30日對周全華不服平羅縣政府為楊彩珍頒發《農村土地承包經營權證》提出的復議申請作出石復決字（2018）5號行政復議決定（以下簡稱5號復議決定），撤銷該證，并責令平羅縣政府在60日內重新作出頒證行為。

楊彩珍不服，提起本案訴訟，請求撤銷5號復議決定。一審法院認為，本案爭議的焦點是5號復議決定的處理結果是否合法。《中華人民共和國物權法》第二條第三款規定：“本法所稱物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。”物權是對世權，具有絕對性和排他性，在同一標的物上，不能有兩個或兩個以上內容相排斥的物權同時存在。《不動產登記暫行條例》第二十二條規定，登記申請存在尚未解決的權屬爭議的，不動產登記機構應當不予登記。《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》第四條規定，實行家庭承包經營的承包方，由縣級以上地方人民政府頒發農村土地承包經營權證。本案中，六中村村委會先后與周全華、楊彩珍分別簽訂農村土地承包合同。平羅縣政府于2012年給周全華頒發的《農村土地承包經營權證》與于2016年給楊彩珍頒發的《農村土地承包經營權證》均包含了12.85畝案涉地塊，即在同一物上設立了兩個用益物權。該行為違反了物權的排他性原則。基于在同一塊土地上設定兩個物權的事實，依照《不動產登記暫行條例》，應屬于不予登記的情形。該12.85畝集體土地承包經營權的確定，應當由所在地的村民大會或村民代表大會依法予以確認后，依照法定程序予以重新確權。楊彩珍與周全華均應當申請所在地村民大會或村民代表大會就案涉農村集體土地承包經營權的歸屬作出認定。依照法律、法規相關規定，平羅縣政府在向楊彩珍及周全華核發《農村土地承包經營權證》時，沒有查清案涉12.85畝集體土地承包經營權是否清晰明確，其就發生重疊的12.85畝集體土地承包經營權分別向不同的承包人核發《農村土地承包經營權證》的行為違法，應當予以撤銷。石嘴山市政府作為復議機關作出5號復議決定并無不妥，處理結果應予維持。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出（2018）寧02行初47號行政判決，駁回楊彩珍的訴訟請求。

楊彩珍不服，提起上訴。寧夏回族自治區高級人民法院二審除對一審法院查明的事實予以確認外，另查明：平羅縣政府于2017年3月17日發布了《關于2012年頒發農村土地承包經營權證和農村集體荒地承包經營權證作廢的公告》（以下簡稱《公告》）。《公告》載明：“為確保新頒發的農村土地承包經營權證合法性，經平羅縣人民政府研究，決定宣告2012年頒發的《農村土地承包經營權證》和《農村集體荒地承包經營權證》作廢。宣告作廢的權證由各鄉鎮負責收繳，并移交縣農牧局集中銷毀。”平羅縣政府將《公告》在全縣范圍內予以公布張貼。二審法院認為，本案爭議的焦點是石嘴山市政府作出的5號復議決定是否合法。

經查，案涉土地由六中村村委會分別與楊彩珍、周全華簽訂了農村土地承包經營權合同，并由平羅縣政府根據簽訂的承包經營權合同分別給周全華、楊彩珍頒發了《農村土地承包經營權證》。從平羅縣政府于2017年3月17日發布的《公告》可知，平羅縣政府于2012年給周全華頒發的《農村土地承包經營權證》和《農村集體荒地承包經營權證》已經作廢。石嘴山市政府所作5號復議決定認定周全華與六中村村委會于2012年10月簽訂土地、荒地承包合同及依據合同取得的土地經營權證書在未依法注銷、撤銷前，不得將已登記的土地重新發包和頒發土地經營權證無事實依據。石嘴山市政府撤銷平羅縣政府于2016年給楊彩珍頒發的《農村土地承包經營權證》的依據不足。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十七條、第八十九條第一款第二項之規定，判決撤銷一審判決，撤銷石嘴山市政府作出的5號復議決定。

周全華向本院申請再審，請求撤銷二審判決，維持一審判決和石嘴山市政府作出的5號復議決定。主要事實和理由為：1.符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項的規定。楊彩珍于2016年2月28日與六中村村委會簽訂的《農村土地（耕地）承包合同》，承包期是1998年1月1日起至2027年12月31日止，明顯是有意造假。二審法院以《公告》為據，證據不足。二審法院采信的《公告》未經法庭質證，剝奪了其質證權利。2.符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項的規定。《公告》不適用于本案，該公告的主要目的是“為確保新頒發的農村土地承包經營權證合法性”，前提是“重新換發了農村土地承包經營權證”，但平羅縣政府并未給其換發新證。在其證有效的情況下，平羅縣政府于2016年又給楊彩珍頒證違法。二審法院以2017年發布的《公告》，認定楊彩珍于2016年取得土地承包經營權證合法，完全錯誤。石嘴山市政府向本院提交意見，請求依法重審本案，作出公正判決。主要事實和理由為：其是基于在行政復議程序中查明的事實及相關法律規定，作出5號復議決定。二審法院認定的事實與客觀事實不符，依據《公告》作出判決不嚴謹。楊彩珍向本院提交意見，認為石嘴山市政府所作5號復議決定認定事實錯誤，依法應予撤銷，請求駁回周全華的再審申請。

本院認為，本案的起因是再審申請人周全華不服平羅縣政府為再審被申請人楊彩珍頒發寧（2016）平羅縣農村土地承包經營權第062719號、合同代碼為640221202208000055J的《農村土地承包經營權證》。在再審被申請人石嘴山市政府應周全華的行政復議申請作出5號復議決定后，楊彩珍又不服該復議決定提起本案訴訟。周全華向本院申請再審，核心主張是二審法院以平羅縣政府于2017年3月17日發布的《公告》為據作出判決違法。《公告》在法律屬性上屬于行政機關制定的規范性文件。制定規范性文件是行政機關行使行政職權的一種行政活動方式，其目的是實現特定的行政管理目標。可制定規范性文件的行政機關和行政層級多樣，包括國務院部門、地方各級人民政府及其工作部門和鄉、鎮人民政府。行政機關為有效應對紛繁復雜的行政管理事項，制定規范性文件不拘泥于定時，制定的規范性文件亦是林林總總。對處于行政機關外部的公民、法人或其他組織而言，及時、全面、準確掌握規范性文件殊非易事。盡管規范性文件在嚴格意義上并非證據，但《中華人民共和國行政訴訟法》證據專章中關于被告對作出的行政行為負有舉證責任的規定將規范性文件與證據相提并論，即“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件”。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》在第一條第一款亦相應規定“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當在收到起訴狀副本之日起十日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件”。由于行政機關需承擔提供作出行政行為所依據的規范性文件的責任，對于規范性文件是否真實、是否與案件存在關聯等問題的審查而言，《中華人民共和國行政訴訟法》及《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》規定的一些基本規則亦應參照適用。例如，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十三條及《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第三十五條第一款規定的證據應當在法庭上出示并由當事人質證，及未經庭審質證的證據，不能作為定案依據。對于人民法院依職權調取的證據，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第三十八條第二款規定的“由法庭出示，并可就調取該證據的情況進行說明，聽取當事人意見。”此為公正審理行政案件的應有之義，對于規范性文件的處理亦應概莫能外，尤其是在規范性文件的制定主體未參加訴訟的場合。

本案中，從一、二審判決所載看，《公告》并未在一審訴訟程序中出現，《公告》系二審法院另行查明。但是，二審判決未顯示制定《公告》的主體即平羅縣政府參加本案訴訟，亦未顯示平羅縣政府出具函件說明《公告》確系其制定及制定《公告》的相關情況，更未顯示《公告》在法庭上出示及聽取當事人意見的情況。且從二審判決所引述的《公告》內容看，平羅縣政府“決定宣告2012年頒發的《農村土地承包經營權證》和《農村集體荒地承包經營權證》作廢”的目的是“為確保新頒發的農村土地承包經營權證合法性”。從對新證和舊證關系的通常理解看，這里的“新頒發的農村土地承包經營權證”似應是指為其本人新頒發的承包經營權證，而非為他人頒發了新的承包經營權證。同時，二審法院查明《公告》系平羅縣政府于2017年作出，而一、二審法院均查明平羅縣政府系于2016年為楊彩珍頒發案涉《農村土地承包經營權證》，以平羅縣政府于2017年制定的規范性文件評價該機關于2016年作出的行政行為是否合法及效力，在法理邏輯上似也行不通。因此，二審法院逕行以《公告》為據認定平羅縣政府于2012年為周全華頒發的《農村土地承包經營權證》和《農村集體荒地承包經營權證》已經作廢，主要證據不足，依法應予糾正。

綜上，周全華的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項規定的情形，應當再審。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規定，裁定如下：

指令寧夏回族自治區高級人民法院再審本案。

審 判 長 李緯華

審 判 員 華 偉

審 判 員 夏建勇

二〇一九年十二月二十日

書 記 員 韓 岐

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