裁判要旨

當事人對行政復議決定不服向行政復議機關的上級行政機關申請行政復議的，不屬于《中華人民共和國行政復議法》規定的復議行為，該行為實際是要求上級機關履行層級監督的職責，上級機關不啟動層級監督，對當事人的權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟受案范圍。

案例詳情

沈某蓉訴瀘州市人民政府行政復議案

—— 不服行政復議機關作出的復議決定又向其上級機關申請“復議”系行政機關層級監督范疇，不屬于行政訴訟受案范圍

案例信息：2024-12-3-016-010 / 行政 / 行政復議 / 四川省高級人民法院 / 2016.12.14 / （2016）川行終871號 / 二審

? 基本案情：

2015年7月30日，沈某蓉從四川省瀘州市江陽區人民檢察院獲悉，其房屋被瀘州市國土資源局和江陽區人民政府張壩景區辦事處強制拆除。同年9月12日，沈某蓉向江陽區人民政府申請對張壩景區辦事處的強制拆除行為進行行政復議，江陽區人民政府于同月20日作出瀘江復決字〔2015〕第6號《不予受理行政復議申請決定書》。沈某蓉于同月30日向瀘州市人民政府提起申請，請求確認江陽區人民政府不予受理行政復議申請的行為違法，責令江陽區人民政府受理行政復議申請。瀘州市人民政府作出不予受理行政復議申請決定。沈某蓉遂訴至法院，請求確認：江陽區人民政府、瀘州市人民政府分別作出不予受理行政復議申請決定的行政行為違法。

四川省瀘州市中級人民法院于2016年3月21日作出（2016）川05行初15號行政裁定：駁回沈某蓉對四川省瀘州市人民政府的起訴。后，四川省瀘州市中級人民法院在繼續審理沈某蓉訴江陽區人民政府不履行復議職責過程中，因沈某蓉無正當理由拒絕宣讀訴狀或者陳述訴訟請求及事實、理由，四川省瀘州市中級人民法院于2016年4月25日作出（2016）川05行初15號之一行政裁定：本案按撤訴處理。宣判后，沈某蓉提出上訴。四川省高級人民法院于2016年12月14日作出（2016）川行終871號行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。

裁判理由

法院生效裁判認為：根據《中華人民共和國行政復議法》第五條、第九條、第十九條的規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；對行政復議決定不服的，除法律規定為最終裁決的外，可以向人民法院提起行政訴訟；對行政復議機關決定不予受理不服的，應當在收到不予受理決定書之日起十五日內提起行政訴訟。

本案中，江陽區人民政府作為沈某蓉申請復議行政行為的行政復議機關，其作出不予受理行政復議申請決定，若沈某蓉不服該復議決定，可依上述規定向有管轄權的人民法院提起行政訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第二十條規定：公民、法人或者其他組織依法提出行政復議申請，行政復議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理；必要時，上級行政機關也可以直接受理。沈某蓉對江陽區人民政府作出的不予受理行政復議申請決定不服，向瀘州市人民政府請求確認江陽區人民政府不予受理行政復議申請違法，并責令江陽區人民政府受理行政復議的申請，系請求上級行政機關對行政復議機關行政復議工作履行監督職能，但此種監督職能系基于上下級行政機關之間的層級監督關系而形成。上級行政機關不改變或者不撤銷所屬各工作部門及下級人民政府決定、命令的，一般并不直接設定當事人新的權利義務，并不直接對當事人的權利義務產生實際影響，當事人可以通過直接起訴所屬工作部門或者下級人民政府作出的行政行為來維護合法權益，即沈某蓉可以通過直接向人民法院起訴江陽區人民政府作出的不予受理行政復議申請決定尋求救濟。在存在更為有效便捷的救濟方式的情況下，當事人堅持起訴上級行政機關不履行層級監督職責，不具有權利保護的必要性和實效性，也不利于糾紛的及時解決，且易形成訴累。因此，瀘州市人民政府是否受理當事人的申請、是否啟動層級監督程序、是否改變或者撤銷所屬各工作部門及下級人民政府的決定、命令等，不屬司法審查范疇。

此外，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益的，可以向行政復議機關申請行政復議。申請行政復議是法律賦予公民、法人或者其他組織的權利，但我國實行的是一級復議制度，法律并沒有規定對行政復議決定不服還可以向其上一級行政機關再次申請行政復議。沈某蓉對行政復議機關江陽區人民政府作出的不予受理行政復議申請決定不服，可就此向有管轄權的人民法院提起行政訴訟進行救濟，其再次向瀘州市人民政府提起行政復議申請顯然違反了國家對于行政復議和行政訴訟銜接的制度安排。對于明顯違反一級復議制度的申請，行政復議機關可以口頭釋明，建議依照《中華人民共和國行政復議法》等法律規定維護自己權利；申請人對此不服提起行政訴訟的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定駁回起訴。因此，沈某蓉對瀘州市人民政府作出的不予受理行政復議申請決定提起行政訴訟，不屬于行政訴訟受案范圍，駁回沈某蓉的起訴并無不當。故法院依法作出如上裁判。

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