來源：《政治學研究》2024年第6期

內容提要：在鄉村治理現代化的背景下，基層形式主義除了源于鄉村“制度—組織”變化之外，還與“三農”工作實質內容變化有關。鄉村振興戰略構成新時代“三農”工作的總抓手，基于鄉村振興所展開的基層治理活動，具有強規劃性、強規范性和強考核性特征。在實施鄉村振興的過程中，國家不斷強化自上而下的管理體系，重塑政府層級關系和鄉村組織運轉邏輯，進而推動鄉村治理走向一體化。自上而下的高強度“過程管理”，解決了政策實施中的“一放就亂”問題，在促進鄉村治理走向制度化、規范化和程序化的同時，也誘發了形式主義問題。以鄉村振興實踐偏差為表征的基層形式主義，反映出鄉村一體化治理的不足之處。以農民為主體的鄉村振興應當兼顧自下而上的維度，推進鄉村振興并破解基層形式主義，關鍵在于構建國家自上而下管理與基層動員相融合局面，實現鄉村工作內容與鄉村工作方式的有機匹配。

關鍵詞：一體化治理 過程管理 鄉村振興 地方實踐 基層形式主義

一、問題的提出

在綜合國力不斷提升的背景下，國家通過更加積極的政策手段介入基層事務中，這既構成國家治理現代化的基本面向，也構成基層治理轉型的基本推力。以鄉村治理為例，進入21世紀以來，國家啟動農業稅費改革，調整國家與農民關系，采取“以工補農、以城帶鄉”政策，陸續實施社會主義新農村建設、美麗鄉村建設、脫貧攻堅和鄉村振興等。積極的“三農”政策和不斷擴大的鄉村建設行動，一方面，直接改善了鄉村面貌、提升了農民的生活水平、促進了“三農”問題的解決，另一方面，也推動了鄉村治理轉型和重塑了基層治理形態。

具體來看，取消農業稅之后，國家由于不再依靠基層干部向農民收取資源而徹底打破了“鄉村利益共同體”，基層治理走向了規范化。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨逐步向基層延伸，各項權力監管制度不斷下沉到基層，使得鄉村治理的制度化程度進一步提高。取消農業稅以來的國家惠農政策落地，推動基層工作走向了規范化、制度化和程序化，這極大地解決了基層權力運用不規范、鄉村干部貪腐等問題。同時，涉農政策調整也改變了基層治理體系運行邏輯并帶來新的問題。

相關研究發現，取消農業稅之后，走向規范化的鄉村兩級缺乏回應群眾訴求的內在積極性，并因此出現了基層政權“懸浮化”；遵循規章制度運作的鄉村兩級，雖然變得規范化，但是卻造成了基層治理成本飆升，出現了從“簡約治理到科層化運作”的總體邏輯轉變；按照科層化運作的鄉村治理，偏離鄉村現實和群眾工作傳統，讓基層工作陷入繁雜而低效的境地。治理體系與治理能力互為表里，基層治理現代化是治理體系現代化和治理能力現代化同步推進的過程。基于既有研究和現實情況來看，當前的基層治理轉型可概括為：鄉村治理體系規范化、制度化和程序化的程度越來越高，而鄉村治理效能卻沒有得到同等程度的提升。

以規范化、制度化和程序化為表征的鄉村治理體系現代化，沒有轉化為治理能力的同比例提升，這一問題的典型表現是在基層工作中出現了形式主義。理論上來看，形式化與程序化是內生于科層制的組織運轉形態，鄉村治理規范化、制度化和程序化的程度提高，必然會帶來基層工作形式化要素的增加。不過，當這些形式化要素超過組織運轉的正常需要并降低組織運轉效率時，就變成了形式主義問題。近年來，基層形式主義伴隨著鄉村治理的轉型而顯現，并成為當下亟需破解的問題。黨的十九大以來，習近平總書記就解決形式主義、官僚主義問題多次作出重要批示，2019年被確定為基層減負年。黨的二十大報告指出，“一些黨員、干部缺乏擔當精神，斗爭本領不強，實干精神不足，形式主義、官僚主義現象仍較突出”，針對這類問題，“今后必須加大工作力度”。具體到鄉村領域來看，形式主義為基層工作帶來了巨大的負擔和干擾，破解基層形式主義是推進鄉村工作和提升基層治理效能的重要突破口。

形式主義背后存在著官僚主義的影子，各種基層形式主義現象反映出一部分鄉村干部的思想意識落后狀態。進一步觀察發現，幾乎所有的基層干部都痛惡形式主義，但是不少干部在實際工作中又變成了形式主義的制造者。這表明基層形式主義問題除了可從干部的主觀意識角度解釋之外，還要分析其背后的結構性因素。調查中還會看到，上級下發的一些反對形式主義和減輕基層負擔的文件，在落實過程中又變成了形式主義并造成基層負擔加重，基層減負有時會陷入“越減越重”的怪圈。這意味著解決基層形式主義頑疾也要從破除結構性因素入手。

目前，理論界對于形式主義形成了兩個層次的分析。第一，從科層制內生弊病的角度尋求對于形式主義問題的原理性解釋。作為現代組織基本形式的科層制既具有循規蹈矩的特性，也包含了繁文縟節的弊病。在科層組織中，規則化與形式主義屬于同一枚硬幣的兩面，從科層制角度雖然能夠認識形式主義的普遍性根源，卻無法對“三農”領域中形式主義的特殊原因作出具體解釋。第二，從鄉村治理的“制度—組織”角度分析形式主義現象。如渠敬東、周飛舟、應星等指出“項目制”運用于社會治理時所產生的技術化和形式化后果；仇葉、楊華等呈現“中心工作泛化”背景下的縣鄉村治理體制變化和基層形式主義的生成機制；彭勃、趙吉從基層事務復雜性與治理工具簡單化之間矛盾的角度，歸納基層形式主義類型與成因；劉銳從縣鄉督查考核強化的角度分析鄉鎮形式主義的根源。項目制、考核督查方式、中心工作機制泛化等都屬于影響基層治理的“制度—組織”因素，目前很多研究是從這個層面分析基層形式主義現象。本質上說，這些“制度—組織”因素也屬于“形式”，當治理實踐所依賴的“形式”與實質工作目標相脫節時，就淪為形式主義。不過，基層治理的“制度—組織”在過去一段時期內為何會發生變化？本文認為，“三農”形勢變化及其帶來的基層治理任務調整，是推動鄉村“制度—組織”變化的深層根源。也就是說，對基層形式主義問題的分析還要考慮鄉村治理任務本身，鄉村振興構成基層形式主義的實質背景。

落實鄉村振興戰略屬于鄉村治理的中心工作，本文以鄉村振興在落地實踐中出現的形式主義現象為例，分析基層形式主義的生成邏輯。基于對鄉村振興基層實踐偏差的觀察，文章從自上而下的工作任務下達和自下而上的工作任務落實這兩個方面，分析鄉村治理的實踐過程，從過程管理的角度分析基層形式主義的生成機制。在此基礎上，文章從國家治理能力轉化與鄉村自主性的角度，進一步探討基層治理現代化的實踐路徑問題。

二、一體化治理下的形式主義：鄉村振興實踐與偏差

鄉村治理圍繞著“三農”工作展開。“三農”工作作為黨的工作重中之重，在不同時期有著不同的定位和任務要求，因此，不同時期“三農”政策會影響到鄉村治理實踐。黨的十九大提出鄉村振興戰略并將其確定為新時代“三農”工作的總抓手，黨的二十大提出“全面推進鄉村振興”。鄉村振興作為全面推進社會主義現代化強國建設的組成部分，一直規劃到本世紀中葉。中央確定了“五級書記抓鄉村振興”的工作機制，鄉村振興的政策要求和目標任務，主導了當下的鄉村工作。在這一背景下，很多基層形式主義現象發生于鄉村振興實踐過程中。近年來，筆者在全國多地進行鄉村振興實踐調研，下文重點結合三個省三個鄉鎮的情況展開分析。

（一）走向一體化的鄉村治理：鄉村振興實踐方式

黨的二十大指出，“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”。這一總體定位，使得實現鄉村振興目標必須依賴于“農業農村優先發展”的政策支持。鄉村振興延續了取消農業稅以來中央支持地方、國家補助農民的政策導向。取消農業稅后，國家通過財政手段向農村轉移資源。惠農政策的輸入在提升了農民對國家的認同度時，也改變了從中央到地方的治理體系運作。具體而言，國家確定“三農”工作目標并出臺政策之后，要確保政策能夠順利落地，防止出現中間梗阻，因此強化了自上而下的監督管理。再者，國家積極介入基層秩序，還需確保“三農”政策符合基層實際和群眾需求。因此，國家還要聽到群眾心聲，打通自下而上的意見反饋渠道，實現國家治理與農民利益的契合。

對比取消農業稅前后兩個時期來看，隨著國家與農民關系的調整，鄉村工作也發生了從“分包式治理”到“一體化治理”的轉型。“分包式治理”是指在取消農業稅之前，國家對于基層事務采取有限介入策略，除了對農業稅費收取和計劃生育執行這樣的少部分中心工作采取直接介入之外，是將大部分工作交給基層自主解決，充分發揮基層群眾自治。并且，針對農業稅費收取和計劃生育政策執行這類為數不多的中心工作，也采取了層層包干的政策執行策略，而很少采用“一竿子插到底”的工作方法。

“分包式治理”是國家在治理能力不足的現實下所采取的一種降低治理成本的工作策略，其實質是“不以中央機構垂直滲透社會為目標，而是通過層層屬地分包，借助行政中介（如多層級地方政府）和社會力量的廣泛參與，間接實現對社會的滲透與資源汲取”。“分包式治理”擴大了對中間層級賦權，降低了國家直接干預基層事務所產生的治理成本，在實現基層“簡約治理”的同時，也產生了政令不暢、政策執行不規范等負面后果。取消農業稅之前，國家層層下達任務指標，各級以目標完成為導向，上級對下賦權之后沒有采取有效的監管措施，雖然調動了基層的積極性，卻也帶來了基層失控風險，最終出現了農民負擔加重問題。在“分包式治理”下，鄉村工作通常會出現“一放就亂”的問題。

所謂“一體化治理”是指，取消農業稅之后，國家借助政策調整而強化對各個層級的垂直管理，進而改變中央、地方政府與農民的互動形態。取消農業稅之后，國家不再依賴地方政府執行針對廣大農民的強制性政策，因此具備將基層權力“關進籠子”的前提條件。取消農業稅以來，伴隨著支農惠農政策的持續實施、鄉村綜合配套改革推進、反腐監察制度的推行等，基層權力逐步被關進了“制度的籠子”里。國家在強化對基層監管的同時，還不斷地強化與農民的直接聯系，包括提高“三農”政策的針對性、強化政策執行的精準度、打通惠農政策的直通渠道等，由此帶來鄉村治理一體化程度提高。

鄉村治理走向一體化具體表現為：自上而下的國家力量深度影響鄉村秩序、鄉村發展受政策規劃引導、國家政策的執行力度加強、鄉村工作越來越大程度地被納入國家統籌、監管和考核范疇內。從根本上說，鄉村治理一體化是國家強化對基層工作的直接介入并減少中間層級損耗的一種治理方式。

“分包式治理”與“一體化治理”是對不同時期鄉村工作總體面貌的概括。取消農業稅以來，鄉村治理走向一體化的轉型趨勢，與國家治理能力增強密切相關。在過去近二十年的時間中，綜合國力提升使得國家有能力采取更加積極的“三農”政策，國家支持鄉村發展的戰略意圖，通過政策下鄉、財政支付、規劃落地、監管強化等形式實現。取消農業稅以來持續推進的反哺型“三農”政策，改變了基層工作方式。當前各地正在開展的鄉村振興實踐具有典型的一體化治理特征。

一是鄉村振興目標的強規劃性。全面推進鄉村振興是國家部署的重大戰略，針對黨的十九大提出的推進鄉村振興的二十字方針，中央農村工作領導小組辦公室完成了《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》；2021年通過實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》，將鄉村振興目標、實施方式等以法律形式確定了下來；2022年中共中央辦公廳與國務院辦公廳印發了《鄉村振興責任制實施辦法》，從責任落實、組織推動、社會動員、要素保障、考核評價、工作報告、監督檢查等方面明確了鄉村振興的推動機制；2017年，中國共產黨第十九次全國代表大會通過的《中國共產黨章程（修正案）》，增加了關于鄉村振興戰略的內容；2018年到2024年連續七年的中央一號文件重點安排了鄉村振興工作。《中國共產黨章程》、相關法律和政策文件，不僅強化了鄉村振興戰略的政策地位，而且明晰了鄉村振興的具體目標和實施方式。鄉村振興戰略以及相關規劃構成新時代“三農”工作的指引，鄉村振興的強規劃性使得鄉村治理具有了自上而下的強規劃性。

二是鄉村振興實施過程的強規范性。在黨的統一領導下，中央和國家有關部門承擔鄉村振興戰略規劃、目標確定和政策配套的責任，地方黨委和政府承擔具體工作落實責任。《鄉村振興責任制實施辦法》明確要求，“實行鄉村振興責任制，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’，實行中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的鄉村振興工作機制，構建職責清晰、各負其責、合力推進的鄉村振興責任體系，舉全黨全社會之力全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化。”

在“省市縣鄉村五級書記抓鄉村振興”的制度安排下，鄉村振興成為地方政府的“一號工程”。2023年我們重點調查了三個鄉鎮的鄉村振興實踐。以這三個鄉鎮為例，A鎮的鄉村振興通過“五星”支部創建的形式實施。A鎮所在的H省，2022年出臺了《關于創建“五星”支部引領鄉村治理的指導意見》，以加強基層組織建設為載體來推進鄉村振興實施，“五星”支部創建包括產業興旺、生態宜居、平安法治、文明幸福、支部過硬五方面要求，將鄉村振興二十字方針轉化為地方工作標準。B鎮所在的G省將鄉村振興工作納入“百縣千鎮萬村高質量發展工程”，2022年G省出臺了“百縣千鎮萬村高質量發展工程”的省級文件，確定鄉村振興目標和具體實施方式。C鎮所在的Z省將鄉村振興納入全省推進的“強縣”工程中，2022年Z省提出“以強縣工程為抓手，全面推進鄉村振興”的工作方案。Z省在省級層面出臺“強縣”政策文件并構建相關工作推進機制與考核辦法。地方政府承擔鄉村振興落地任務，省級黨委政府完成對國家鄉村振興戰略規劃的操作與轉化，這些省級工程構成基層開展鄉村振興實踐的具體指引。

三是鄉村振興實施結果的強考核性。《鄉村振興責任制實施辦法》劃分了各級黨委政府和相關部門在推進鄉村振興中的工作責任，明確逐級考核監督辦法，要求實行“鄉村振興戰略實績考核制度”和“鄉村振興工作報告制度”，規定省級考核結果“報黨中央、國務院審定后，向各省（自治區、直轄市）黨委和政府通報，并作為對省級黨委和政府領導班子以及有關領導干部綜合考核評價的重要依據”，要求省級黨委和政府參照有關規定，“結合實際組織開展市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核”，并要求“各級黨委和政府應當每年向上級黨委和政府報告實施鄉村振興戰略進展情況。各級黨委應當將實施鄉村振興戰略進展情況作為向本級黨的代表大會、黨委全體會議報告的重要內容”。

針對上級要求，地方政府制定鄉村振興戰略實施績效考核辦法，將上級下達的工作任務轉化為對下的工作考核。如H省出臺了“五星”支部評選標準、Z省制定了鄉村振興考核辦法、G省出臺了推進鄉村振興戰略實績考核方案，這些考核標準構成基層推動工作的指揮棒。G省出臺的“百縣千鎮萬村高質量發展工程”考核辦法規定：“考核評價結果納入領導班子和領導干部綜合考核評價體系……作為干部選拔任用、給予地方優惠政策的重要參考”。H省相關文件提出：“壓實市縣鄉黨委抓基層黨建主體責任，把組織開展‘五星’支部創建情況作為市縣鄉黨委書記抓基層黨建述職評議的主要內容。”

（二）基層形式主義：鄉村振興的地方實踐偏差

《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》將鄉村振興戰略劃分為三個階段。國家確定鄉村振興戰略方向和總規劃之后，要靠各級政府層層落實，基于鄉村振興的強規劃性、強規范性和強考核性的制度安排，國家實現了自上而下的體系化動員。從鄉村角度看，這項任務具有強烈的國家規劃和上級統籌色彩，基層開展鄉村振興活動不僅高度依賴上級的政策支持，而且要嚴格按照相關標準和程序操作。通過指標化考核和五級書記抓鄉村振興等制度措施，各地確定的鄉村振興具體任務被層層傳導到鄉村兩級，與之相關的考核壓力也傳導到基層。在高標準、嚴要求、任務多的政策背景下，鄉村兩級有時是以形式化的方式來回應上級要求，使得鄉村振興在基層實踐出現了偏差和形式主義。結合基層情況來看，存在以下三類情形。

一是將鄉村振興變成“對標對表”地被動完成任務。鄉村振興包括產業、人才、文化、生態、組織等多方面的內容。各省結合中央要求和國家規劃，確定省級鄉村振興實施“工程”，將抽象的、方向性的鄉村振興戰略變成地方性的工作目標。依托各省制定的鄉村振興考評辦法，省級鄉村振興“工程”通過指標下達的形式，再進一步變成地方政府的具體工作任務。以G省制定的示范村標準為例，共包括鄉業、鄉貌、鄉建、鄉風、鄉境、鄉智、鄉治7個一級指標、16個二級指標和44個三級指標，每個三級指標包括若干具體工作任務。H省的“五星”支部創建包括29項重點任務。這些任務指標是對全省鄉村振興任務的操作化，經過層層分解、層層下達，變成每個鄉鎮甚至每個村要完成的工作指標。J村是H省A鎮的先進村，該村目前已經達到了“四星”標準，為了完成創建任務，目前該村掛牌了11個陣地建設。觀察發現，省級層面的工作指標會將方方面面的情況都考慮在內，這些工作任務傳導到基層后，單個鄉鎮或單個村不具備相關指標所涉及的全部要素，使得相當一部分工作任務缺乏操作性。在考核壓力下，基層“對標對表”地執行上級任務，一部分要求無法落地，就通過做材料、樹標牌、包裝宣傳等方式完成，進而出現了基層形式主義。

以Z省C鎮的鄉村振興工作為例。人居環境整治屬于實施鄉村振興的重要內容，2024年中央一號文件重點推行“千村示范、萬村整治”工程經驗，要求從農村環境整治入手來推進鄉村振興工作。人居環境整治屬于C鎮的中心工作，該鎮所在的縣制定了農村人居環境考核標準，定期組織全縣檢查評比。C鎮有幾個山區村，經過農民自發城鎮化和易地扶貧搬遷，95%的人口已經在山下集鎮或縣城居住，原村莊中只有少數不愿意下山的老人戶。這種空心村存在大量的廢棄房屋，村莊中也會出現自然荒蕪，面貌無法保持整潔。然而，上級部門檢查人居環境整治效果時，按照統一標準執行，迫使村委會定期投入人力物力清理環境，以達到上級檢查要求，幾個村為此而出現了負債。

二是將鄉村振興變成亮點打造。鄉村振興屬于推進農業農村現代化的基礎性工程，關涉政治、經濟、社會、文化等各個方面，是一項長期性工作。很多地方在實踐中，采取短線化的工作方法，將長期規劃變成一次性行動，將綜合性工作變成單一化的硬件設施建設或房屋外立面改造，出現了各種“短平快”的操作方式。地方政府主導的短期化鄉村建設項目深受基層行政主官的影響，調查中發現，一些鄉鎮黨政主要領導更換之后，通常會發生鄉村振興工作思路的大調整，前期已經投入資金的項目與工程得不到延續，出現“半拉子”工程。鄉鎮為了短期內取得工作成效，一般會選擇若干村莊進行示范點建設。H省的A鎮、G省的B鎮和Z省的C鎮在過去五年時間中，都投入大量鄉村建設資金，完成重點村的改造升級。其中，A鎮利用土地增減掛鉤政策籌集了近五千萬建設資金，B鎮的前期建設靠整合財政資金，后期靠申請鄉村振興建設專項債，C鎮引入省級投資平臺并完成近三十億的投資。這些政府打造的亮點村按照高標準建設，通過資源集中投入來取得短期效果，但是結合實際來看，亮點村中的很多建設項目缺乏實際成效，存在資金浪費。以A鎮為，該鎮要求每個村打造村內公園，每個公園花費幾十萬元，依靠村級投入。幾年下來，全鎮二十多個行政村中有80%的村出現了債務。

三是鄉村振興內容的單一化。產業發展是鄉村振興的內容之一。脫貧攻堅完成之后，一些地區基層工作的重點轉為推進脫貧攻堅與鄉村振興銜接。為了確保農民增收，一些脫貧村順勢啟動了鄉村產業振興項目。調查發現，H省的A鎮、G省的B鎮和Z省的C鎮的鄉村振興規劃都包含了鄉村旅游項目，其中，A鎮是在下轄的某個村打造民宿項目，B鎮規劃了串聯本鎮多個村的鄉村旅游示范帶，C鎮打造的單個旅游村總投資額達到三十億，人為打造景點。發展“一、二、三產業融合”或打造鄉村農文旅項目，一是要具備良好的資源條件和人文基礎，二是要立足市場需求。觀察發現，行政主導的“一、二、三產業融合”或鄉村農文旅項目，以基層政府投資為基礎，很多項目建設缺乏前期論證，也缺乏市場檢驗，并且在鄉鎮與鄉鎮之間、縣與縣之間存在同質化建設，缺乏市場競爭力。

三、一體化治理與過程管理：基層形式主義生成

鄉村振興戰略包含兩重政策邏輯。第一，延續了取消農業稅以來的支持農民、發展農業、建設鄉村的政策取向，體現了從“以工補農、以城帶鄉”向“城鄉融合發展”的政策升級。第二，在城鎮化和市場化背景下，鄉村振興及其配套政策具有社會財富的“二次分配”功能，有利于緩解城鄉發展不平衡矛盾、促進城鄉共同富裕。鄉村振興戰略改變了國家與基層關系，塑造地方政府和鄉村組織的運作方式，基層形式主義在此背景下發生。

（一）一體化治理與過程管理

鄉村振興戰略牽引下的鄉村治理以積極政策實施為底色。然而，鄉村工作能否取得好的效果，還取決于政策的執行程度。在政策內容符合農民利益的前提下，如果政策執行不到位，就會出現基層借機謀利或“好事辦不好”的問題。因此，在調整“三農”政策的同時，還要強化政策執行能力。我國屬于巨型國家，在國家與農民之間，存在多個治理層級，每一級政府或組織在執行政策過程中都存在“本位利益”，層層疊加下來，有可能造成政策扭曲。

取消農業稅之前，國家對基層工作秉持“結果管理”原則。“壓力型”體系一方面體現為上級對下級的層層任務下達，同時也包含了上級對下級的層層賦權。以基層收取農業稅費為例，縣通常對鄉核定收取額度，鄉對村核定額度，鄉鎮完成對縣級的上繳任務之后，擁有一定的分成比例，村對鄉完成上繳任務之后，也具有一定的留成權力。這種“分包式治理”實質是上級“將任務‘發包’給下屬管理方”，上級“保留檢查驗收、評估執行結果的控制權，但政策執行和激勵分配等剩余控制權都賦予管理方”。“結果管理”的“上限”是確保上級任務目標達成，“底線”是確保基層執行政策不引發劇烈沖突。

“結果管理”的方式避開了國家對政策執行細節的直接控制，同時也賦予基層較大的政策操作空間。然而在目標達成這個“上限”與基層“不出事”的要求之間，還存在很大的模糊地帶，因此就出現了各種形式的政策損害。取消農業稅之后，隨著惠農政策投入增加，國家對基層治理逐步采取了“過程管理”原則，即為了實現政策目標達成，上級對下級的管理不僅放在目標完成度的考核上，而且強化了對政策執行過程、執行方式和執行細節的管理、監督和考核。“過程管理”包括：一是取消農業稅之后，國家基于基礎能力強化和信息技術手段的運用，構建了支農惠農的直接通道，如糧食補貼、基礎養老金、低保金等通過“一卡通”發放，避開中間層；二是大量的惠農資金由財政部門和業務部門聯合設計為具體項目，如高標準農田建設項目、村村通項目、人居安全飲水項目等，通過財政項目制輸入基層；三是完善對基層工作狀態的考核制度，包括各種形式的指標考核、滿意度考核、抽查檢查、第三方評估等。

國家對基層工作采用“過程管理”，一方面是由于各種技術手段升級而強化了國家直接監管能力，另一方面，鄉村振興戰略包含了“模糊任務”。鄉村振興戰略中很多工作無法用量化指標刻畫，如鄉風文明。基于“模糊任務”的治理實踐，“新的責任體系并不依賴確定性目標也不以指標體系為具體形態……問責實施主體對政府運作進行的是全流程、持續性的綜合監管，過程和手段的合法性、合理性、創新性構成其新的核心關切”。“模糊任務”致使“結果管理”失效并帶來了“過程管理”，“過程管理”的特征是“重在監督干部的行政行為”，將基層干部嚴格遵守程序和規章制度作為監管對象。“過程管理”改變了政策執行中的層級關系，即上級在強化任務下達的同時，實現了權力上收、責任下壓和對執行過程的精準化要求。通過“過程管理”，國家強化了對基層工作的直接介入，基層“經營”政策的空間被極大地壓縮。“過程管理”作為一種管理方式，存在強度的變化：其一，當國家下達的任務目標越是重要時，“過程管理”的強度越大；其二，國家出臺政策之后，當政策執行所涉及的主體越多、執行過程越復雜時，“過程管理”的強度也會變大；其三，政策落地環節的復雜程度提高也會增加“過程管理”的強度。

（二）基層形式主義的生成機制

取消農業稅至今，隨著惠農政策力度加大和“三農”工作目標的不斷提升，鄉村工作的“過程管理”強度也越來越大。鄉村振興戰略帶動了高標準管理的下鄉，鄉村振興從三個方面強化了鄉村工作的“過程管理”屬性。第一，鄉村振興戰略定位很高，屬于全局工作，是補齊現代化事業“短板”的關鍵，這對各級工作提出了很高的要求。第二，實施鄉村振興戰略涉及復雜的層級關系，國家確定鄉村振興戰略之后，不僅每個省明確了鄉村振興工作重點，而且每個市縣都出臺地方性的鄉村振興工作方案，基層要完成每一層級下達的工作任務。第三，鄉村振興面對億萬群眾，所涉及的內容，包括人，也包括物，包括軟件工作，也包括硬件建設，鄉村振興屬于綜合性與復雜性工作，且涉及長期規劃。鄉村振興工作不僅比取消農業稅之前的基層工作復雜，而且也比社會主義新農村建設工作更加綜合。以上使得國家必須通過強化“過程管理”才能夠確保鄉村振興工作有效開展。

圍繞鄉村振興戰略順利推進和相關政策措施有效落地，各地在實踐中形成了各種形式的高強度“過程管理”技術，包括鄉村振興任務目標的剛性化、對工作開展過程的規范化要求、對推行鄉村振興工作不力行為的嚴厲問責等。這些高強度的“過程管理”方式與鄉村振興綜合要求相匹配，強化了地方政府的責任意識，轉變了基層工作方式，打通了政策梗阻，促進了鄉村振興工作的落地。不過，高強度的“過程管理”在改變政府層級關系與鄉村組織運行方式的同時，也重構了層級之間、部門之間的博弈方式，在某些方面加劇了組織體系內部博弈程度，在某些環節產生了治理成本，進而出現基層形式主義問題。

第一，“過程管理”帶來基層工作的形式化。在“分包式治理”中，國家對基層工作的關注點是結果達成，而在“一體化治理”體系下，國家對鄉村振興工作提出了過程化的要求。國家制定的鄉村振興規劃，要經過省市縣鄉村五個層級才能夠抵達村莊和農民，并且，農村與農業情況十分復雜，農民也呈現高度分化形態。這使得鄉村振興戰略在具體實施中，存在很大的“變數”，很容易被中間層級、相關部門或鄉村組織所扭曲。為了避免這一點，國家設置鄉村工作指標體系和標準體系，將鄉村振興從戰略規劃轉變為具有可操作性的工作目標。如2021年國務院印發了《“十四五”推進農業農村現代化規劃》，確定“十四五”期間推進農業農村現代化工作的主要指標，并對2035年鄉村振興目標做出展望。在此基礎上，2023年農業農村部等3部委印發了《鄉村振興標準化行動方案》，2024年國家市場監督管理總局公布《農業農村標準化管理辦法》。這些政策文件構建了關于農業發展、村莊建設、農村公共服務供給等指標體系，目的是“充分發揮標準化在推動鄉村振興中的支撐作用”。

在鄉村振興標準化管理方式下，基層按照指標體系完成工作。這雖然提升了政策精準度，但是也使得基層工作走向了形式化。從實踐角度看，鄉村工作包括標準化的部分，如農村道路硬化，也包括大量不標準工作，如村莊文明風氣倡導。通過自上而下的指標化、標準化的管理，有利于促進那些標準化工作的推進。但是，將這些指標體系運用于鄉村文明建設、糾紛調解這類非標準化的工作，就變成了“刻舟求劍”。上級或第三方開展鄉村振興工作檢查與評估時，是按照指標體系核查下級的工作完成度，這使得鄉村兩級最終必須要將那些非標準、軟性的工作包裝成為指標形式，才能夠體現成績。除此之外，在規范化的指標體系下，鄉村兩級不僅要根據實際完成工作，還要通過拍照、留痕、記錄檔案等形式，對工作情況進行“自證”。

基層因此出現了三種形式主義做法：一是將實際完成的標準化工作“包裝”成為符合上級指標要求的工作形式；二是將無法標準化的軟性工作改造成為可考核、可量化和可視化的工作形式；三是以做材料的方式去應付一部分實際沒有完成的工作，形成了“紙面上”的工作落實。這三種形式主義在基層表現為開會多、過場多、文件多、材料檔案多、掛牌多，等等。無論是“自證”已經完成工作，還是通過虛假材料來應付工作，都會造成資源損耗，基層工作形式化程度越高，資源浪費就越嚴重。

第二，“過程管理”帶來基層工作的內卷化。鄉村振興標準和指標構成指揮棒，雖然國家制定的鄉村振興規劃要求堅持村莊分類建設原則，但是到基層執行時，地方通常會追求“大而全”。從觀察情況來看，各地進行鄉村振興考核時，不僅要求基層完成所有指標，而且還進行橫向排名。鄉村為了取得更好的考核結果，不僅要完成所有的指標任務，而且還要超標完成工作。具體實現方式包括：一是在完成基本指標要求的同時，要自我加壓，提高工作完成度；二是打造亮點或示范；三是主動進行創新創建，爭取在完成實質工作之余，還要提出符合上級政策要求的“制度創新”和“模式探索”。基層自我要求越高，匯總起來的成果就越豐富，在上下級聯合下，出現了政策的“層層加碼”。然而，鄉村治理資源有限，這種“層層加碼”造成任務上浮并與基層實際脫節。“層層加碼”使得基層提出不切實際的鄉村振興目標，因此而造成的形式主義包括：一是文字材料、宣傳包裝的過度化；二是隨意將局部特殊性做法拔高為“經驗模式”；三是在完成工作之后，還要投入大量的精力進行工作“美化”和形式創建。

第三，“過程管理”帶來基層工作的懸浮化。開展鄉村振興目的是回應農民訴求，所有涉農政策最終指向這一目標。但基層實踐卻出現了異化，即“過程化”的指標管理最終與目標實現脫節，基層按照有關標準和指標開展鄉村振興工作，結果卻無法回應農民的實際需求。其一，鄉村振興應當首先回應村莊中最弱勢的農民群體，如無法離鄉的務農群體。但在實際操作中，一些地區以產業發展為主體內容的鄉村振興項目，更多的是在回應鄉村精英或返鄉精英的利益。其二，鄉村振興的總體資源有限，在上級指揮棒的調動下，一些地區將惠農工程變成形象工程，用行政手段整合政策和資金，出現了鄉村建設的“景觀化”和“盆景化”，造成村莊之間的差距拉大。其三，基層為了取得短期可見的工作成效，由政府主導鄉村建設項目，并委托第三方開展工程建設，鄉村振興實施過程缺乏農民的有效參與，農民的主體性得不到體現，出現了“干部干、農民看”的問題。

（三）小結

鄉村振興屬于中國式現代化建設整體戰略的一部分，國家的戰略意圖貫徹到基層后，不僅決定了鄉村治理的任務和內容，而且塑造了地方政府和鄉村組織的運作方式。基層落實鄉村振興工作是對國家意志和規劃的履行，持續推進的鄉村振興戰略不僅統攝了鄉村治理資源，而且推動基層更加積極地回應上級指令，強化了鄉村一體化治理的屬性。國家為了確保戰略目標達成，在下達任務之后，同步提升對各級工作的監管力度，推動基層工作由“結果管理”走向了“過程管理”，提升對工作流程、規范性和程序化的要求。在過程管理模式下，上級對地方鄉村振興落實情況的考核，不僅針對可見的物質文化成果，而且要求基層將各種“模糊任務”包裝成為可供檢查評估的結果，在實質工作之外產生大量的“形式附加”。除此之外，各地在開展鄉村振興工作時還沿用了之前的“錦標賽模式”，在一定范圍內開展橫向競爭，誘發基層自我抬高工作目標，最終造成工作方式脫離實際。基層形式主義的生成機制可通過比較“結果管理”與“過程管理”兩種模式下的鄉村治理形態來呈現（見表1）。

四、基層治理的過程邏輯：治理能力與治理體系的轉化

隨著鄉村振興戰略推進，國家越來越深程度地介入農民生活和基層治理過程。以“過程管理”為實現形式的鄉村“一體化治理”，反映了國家治理現代化進程。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系與治理能力現代化的改革目標。國家治理現代化包括體系與能力的辯證關系，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現……國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”一方面，國家治理能力的變化會推動治理體系的調整，另一方面，治理體系的設置反過來也會影響到治理能力的實現。以實施鄉村振興為內涵的鄉村一體化治理，反映了國家治理能力增強所帶來的基層工作方式變化。結合著鄉村振興戰略實施，國家治理能力和治理資源在基層領域進行了兩個維度的轉化。

第一，國家治理能力轉化為鄉村建設成果。鄉村振興戰略推動了鄉村發展，產生了大量物質性和非物質性成果，改善了農業農村基礎條件，促進了農民收入增加，扭轉了城鄉差距拉大趨勢。2022年國家發改委介紹《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》實施情況時，指出規劃所包括的23項重點指標中的多個“約束性指標”和“預期性指標”得到實現，59項重點任務“均已穩步落實、落地見效”，82項重大工程、重大計劃、重大行動“扎實推進、效果明顯”，“鄉村振興取得階段性重大成就”。隨著鄉村振興規劃的持續落地，最終會帶來鄉村物質文化成果的豐富和“三農”狀況的改善。

第二，國家治理能力轉化為基層治理體系重塑。鄉村振興戰略實施過程持續地改變省市縣鄉村的關系，鄉村振興由國家發動，這種自上而下的工作推動機制實現了政令暢通，強化了基層回應上級要求的工作邏輯。鄉村振興在逐年深化的過程中，將指標管理、標準體系、跨層級考核方式、權力監督等制度規范和治理技術，逐步帶入整個治理體系中，改變基層工作流程，使得基層治理的規范化、制度化和程序化的程度提高。在此過程中，國家投入的一部分治理資源直接轉化為鄉村治理體系建設，包括村級制度重構、鄉村關系調整和鄉鎮機構設置等。鄉村治理除了發生這些制度形態上的變化之外，還發生了運行機制的變化，如基層干部的工作思路、工作積極性和主觀意識變化。

在開展鄉村振興的過程中，國家治理能力不僅轉化為鄉村建設成果，還推動著基層工作走向了高強度“過程管理”。“過程管理”雖然在一些方面提升了治理效能，如避免政策扭曲、減少基層不規范、防止惠農資金被挪用等，但是，它又在另外一些方面帶來了治理成本的提高，包括為了回應層層管理而出現的基層工作形式化，上級考核帶來的基層應付行為，基層創先爭優所引發的資源浪費，等等。“過程管理”在一定程度上解決了“分包式治理”體系下的“一放就亂”問題，同時，又面臨著“一收就死”的困擾。高強度的“過程管理”本身會產生運行成本，這就使得國家投入的治理資源并未百分之百地轉化為治理效能，進而在基層工作某些環節出現了形式主義問題。

五、一體化治理與鄉村自主性：基層治理改進

鄉村治理的一體化形態的背后是國家治理轉型。取消農業稅以來，國家在基層工作中投入越來越多的資源，擴大了對基層事務的介入范圍和影響程度，一體化治理消除了城鄉公共品供給二元體制，讓農民享受與市民同等的公共政策，體現了國家治理的公平性和包容性。不過，鄉村工作除了依靠國家力量推動之外，還具有社會屬性，很多基層事務要采取群眾工作路線，鄉村善治要將蘊含在社會中的力量發揮出來。因此，基層治理現代化是國家治理投入與鄉村治理體系有效運轉共同作用的結果。

在高強度“過程管理”方式下，鄉村振興實踐單向度地回應上級要求有關。基層工作出現各種形式主義現象，本質是鄉村治理體系運轉脫離了目標初衷，陷入了工作過程與治理效果的“名實分離”。除了規劃引導和規范管理之外，以農民為主體的鄉村振興還具有自下而上的維度。推進基層治理現代化，關鍵是優化鄉村工作實施方式，構建自上而下過程管理與基層動員相融合局面，實現工作內容與工作方式的有機匹配。結合鄉村振興這一實質工作來看，破解基層形式主義可從以下方面入手。

第一，在推進一體化治理的同時，要兼顧鄉村自主性。鄉村振興戰略涵蓋全國農村，涉及億萬農民，一方面是鄉村振興任務目標具有全局性和綜合性，另一方面是基層情況復雜，這一矛盾使得國家必須通過強有力的管理措施，才能夠確保工作落地。國家對各級落實鄉村振興戰略提出了高要求，采取了“一把尺子量到底”的長鏈條管理方式。在此背景下，國家打破了政策實施的中間梗阻，實現惠農政策直通村莊和農民，鄉村工作走向規范化、制度化和程序化，標志著國家治理現代化的水平提高。同時，還有很多基層事務不宜由國家直接管理或是由行政直接處理，如具有內生性的鄉風文明建設。全國各地農村情況差異很大，各類基層事務紛繁復雜，推進鄉村振興還要保留一定的基層自主性，不宜將所有的工作都指標化和標準化。

第二，將鄉村振興實踐融入基層全過程人民民主，實現國家治理與基層動員相結合。鄉村振興最終是要增進農民的福利，一些物質性和基礎性的公共服務可由政府供給，還有不少非物質性的公共服務，如創新“楓橋經驗”進行矛盾糾紛調解，可引導和支持農民自我供給。再者如村莊人居環境保持，也需要農民的日常投入和生活習慣培養。又如，“全過程人民民主與基層治理的價值取向相吻合、任務目標相一致、制度安排相耦合”，將全過程人民民主運用于基層治理，本質是發揮農民在基層公共事務中的自我管理、自我決策、自我服務和自我監督作用。這不僅會減少農民對政府的依賴，而且還會降低體系運行成本。基層出現形式主義的原因之一是，國家為了監督考核基層而設置復雜的管理體系，造成了鄉村工作的形式化和繁瑣化。以全過程人民民主的方式推進某些基層工作，如村莊小微公共品供給，能夠極大地降低管理成本。依托于全過程人民民主的工作機制，農民有效地監督基層工作，鄉村兩級不僅不需要按照檢查要求將實際工作制作為各種形式，而且避免“虛事實做”，會極大地減少做材料、填表格等形式主義任務，讓鄉村干部擺脫形式主義的泥沼，進而真正回應農民的訴求。

第三，合理定位鄉村振興目標，堅持長線工作方法。鄉村振興在地方實踐中出現形式主義的原因之一是目標定位不合理：其一，在“過程管理”體系下工作落實陷入“層層加碼”，使得任務越是到基層就變得越重，最終超過了鄉村兩級的治理能力；其二，基層執行政策過激，將村莊建設標準提得太高，將戰略工作變成短期行為，試圖“畢其功于一役”。在實施鄉村振興的同時，我國還在推進新型城鎮化，鄉村還面臨著人口繼續轉移問題。這意味著鄉村還在變動，對于大部分村莊來說，實施鄉村振興要以基本公共服務有效供給為優先項，一些地方打造的“典型村”和“亮點村”不構成鄉村振興的主要形式。在工作開展方法上，要采取長線工作法，不能只顧眼前效果。2024年中央一號文件提出，開展鄉村振興工作要“以學習運用‘千萬工程’經驗為引領”，“千萬工程”所包含的經驗是“因地制宜、分類施策，循序漸進、久久為功”。好的工作經驗要做到與本地實際相結合，才能夠避免基層形式主義。

第四，合理構建上下級管理體系，破解基層權責失衡問題。高位推動的鄉村振興工作，落到基層之后，鄉村面臨著權責失衡問題。一些地區的基層干部形容工作狀態：“監督管理的人，比實際干工作的人多”，基層陷入了“上面千把錘，下面一顆釘”的狀態。在一體化治理體系下，通過強有力的“過程管理”手段，上級部門將責任轉移到下級，很多業務部門變為政策“二傳手”或監督主體，造成基層疲于應付。破解這一難題，要打破“上下一般粗”的層級形態，在劃分不同層級工作職責的前提下，通過權力清單、責任清單等制度形式，將層級關系明確下來，避免上級部門一味向下級轉嫁責任，遏制上級部門的官僚化。基層承擔了鄉村振興的具體任務，上級要按照同等比例原則，依照任務量為鄉村兩級配備人力物力財力。反之，如果上級部門不對基層配備對等的治理資源，鄉村兩級沒有條件完成工作，也就不能承擔相應的目標責任。采取這種工作任務與治理資源同比例匹配機制，不僅能夠支持基層正常開展工作，也會反過來約束上級部門的任務下達，打破“層層加碼”以及由此帶來的形式主義和基層消極應付行為。

特定時期的鄉村治理圍繞特定的“三農”工作任務展開，在全面推進中國式現代化的背景下，鄉村振興與鄉村治理現代化互為表里。本文立足鄉村振興這一實質工作內容分析基層形式主義的產生邏輯，突破了就制度“形式”認識基層形式主義的分析方式，揭示了基層“制度—組織”變化的實質動力。從實質工作內容及其完成方式的層面探析基層形式主義的根源，不僅有助于對基層形式主義問題“治標”，而且有助于基層形式主義問題的“治本”，最終實現破解基層形式主義與有效推進鄉村振興同步推進。 （ 注釋略）

注： 本文為國家社會科學基金項目“數字技術融入鄉村‘三治’體系研究”（22BSH146）的階段性成果。

作者： 桂華，武漢大學社會學院（湖北省武漢市，430072）