來源：《政治學(xué)研究》2024年第6期

內(nèi)容提要：在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的背景下，基層形式主義除了源于鄉(xiāng)村“制度—組織”變化之外，還與“三農(nóng)”工作實質(zhì)內(nèi)容變化有關(guān)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略構(gòu)成新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，基于鄉(xiāng)村振興所展開的基層治理活動，具有強規(guī)劃性、強規(guī)范性和強考核性特征。在實施鄉(xiāng)村振興的過程中，國家不斷強化自上而下的管理體系，重塑政府層級關(guān)系和鄉(xiāng)村組織運轉(zhuǎn)邏輯，進而推動鄉(xiāng)村治理走向一體化。自上而下的高強度“過程管理”，解決了政策實施中的“一放就亂”問題，在促進鄉(xiāng)村治理走向制度化、規(guī)范化和程序化的同時，也誘發(fā)了形式主義問題。以鄉(xiāng)村振興實踐偏差為表征的基層形式主義，反映出鄉(xiāng)村一體化治理的不足之處。以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興應(yīng)當兼顧自下而上的維度，推進鄉(xiāng)村振興并破解基層形式主義，關(guān)鍵在于構(gòu)建國家自上而下管理與基層動員相融合局面，實現(xiàn)鄉(xiāng)村工作內(nèi)容與鄉(xiāng)村工作方式的有機匹配。

關(guān)鍵詞：一體化治理 過程管理 鄉(xiāng)村振興 地方實踐 基層形式主義

一、問題的提出

在綜合國力不斷提升的背景下，國家通過更加積極的政策手段介入基層事務(wù)中，這既構(gòu)成國家治理現(xiàn)代化的基本面向，也構(gòu)成基層治理轉(zhuǎn)型的基本推力。以鄉(xiāng)村治理為例，進入21世紀以來，國家啟動農(nóng)業(yè)稅費改革，調(diào)整國家與農(nóng)民關(guān)系，采取“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”政策，陸續(xù)實施社會主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等。積極的“三農(nóng)”政策和不斷擴大的鄉(xiāng)村建設(shè)行動，一方面，直接改善了鄉(xiāng)村面貌、提升了農(nóng)民的生活水平、促進了“三農(nóng)”問題的解決，另一方面，也推動了鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型和重塑了基層治理形態(tài)。

具體來看，取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家由于不再依靠基層干部向農(nóng)民收取資源而徹底打破了“鄉(xiāng)村利益共同體”，基層治理走向了規(guī)范化。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨逐步向基層延伸，各項權(quán)力監(jiān)管制度不斷下沉到基層，使得鄉(xiāng)村治理的制度化程度進一步提高。取消農(nóng)業(yè)稅以來的國家惠農(nóng)政策落地，推動基層工作走向了規(guī)范化、制度化和程序化，這極大地解決了基層權(quán)力運用不規(guī)范、鄉(xiāng)村干部貪腐等問題。同時，涉農(nóng)政策調(diào)整也改變了基層治理體系運行邏輯并帶來新的問題。

相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，取消農(nóng)業(yè)稅之后，走向規(guī)范化的鄉(xiāng)村兩級缺乏回應(yīng)群眾訴求的內(nèi)在積極性，并因此出現(xiàn)了基層政權(quán)“懸浮化”；遵循規(guī)章制度運作的鄉(xiāng)村兩級，雖然變得規(guī)范化，但是卻造成了基層治理成本飆升，出現(xiàn)了從“簡約治理到科層化運作”的總體邏輯轉(zhuǎn)變；按照科層化運作的鄉(xiāng)村治理，偏離鄉(xiāng)村現(xiàn)實和群眾工作傳統(tǒng)，讓基層工作陷入繁雜而低效的境地。治理體系與治理能力互為表里，基層治理現(xiàn)代化是治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化同步推進的過程。基于既有研究和現(xiàn)實情況來看，當前的基層治理轉(zhuǎn)型可概括為：鄉(xiāng)村治理體系規(guī)范化、制度化和程序化的程度越來越高，而鄉(xiāng)村治理效能卻沒有得到同等程度的提升。

以規(guī)范化、制度化和程序化為表征的鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，沒有轉(zhuǎn)化為治理能力的同比例提升，這一問題的典型表現(xiàn)是在基層工作中出現(xiàn)了形式主義。理論上來看，形式化與程序化是內(nèi)生于科層制的組織運轉(zhuǎn)形態(tài)，鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、制度化和程序化的程度提高，必然會帶來基層工作形式化要素的增加。不過，當這些形式化要素超過組織運轉(zhuǎn)的正常需要并降低組織運轉(zhuǎn)效率時，就變成了形式主義問題。近年來，基層形式主義伴隨著鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型而顯現(xiàn)，并成為當下亟需破解的問題。黨的十九大以來，習(xí)近平總書記就解決形式主義、官僚主義問題多次作出重要批示，2019年被確定為基層減負年。黨的二十大報告指出，“一些黨員、干部缺乏擔(dān)當精神，斗爭本領(lǐng)不強，實干精神不足，形式主義、官僚主義現(xiàn)象仍較突出”，針對這類問題，“今后必須加大工作力度”。具體到鄉(xiāng)村領(lǐng)域來看，形式主義為基層工作帶來了巨大的負擔(dān)和干擾，破解基層形式主義是推進鄉(xiāng)村工作和提升基層治理效能的重要突破口。

形式主義背后存在著官僚主義的影子，各種基層形式主義現(xiàn)象反映出一部分鄉(xiāng)村干部的思想意識落后狀態(tài)。進一步觀察發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的基層干部都痛惡形式主義，但是不少干部在實際工作中又變成了形式主義的制造者。這表明基層形式主義問題除了可從干部的主觀意識角度解釋之外，還要分析其背后的結(jié)構(gòu)性因素。調(diào)查中還會看到，上級下發(fā)的一些反對形式主義和減輕基層負擔(dān)的文件，在落實過程中又變成了形式主義并造成基層負擔(dān)加重，基層減負有時會陷入“越減越重”的怪圈。這意味著解決基層形式主義頑疾也要從破除結(jié)構(gòu)性因素入手。

目前，理論界對于形式主義形成了兩個層次的分析。第一，從科層制內(nèi)生弊病的角度尋求對于形式主義問題的原理性解釋。作為現(xiàn)代組織基本形式的科層制既具有循規(guī)蹈矩的特性，也包含了繁文縟節(jié)的弊病。在科層組織中，規(guī)則化與形式主義屬于同一枚硬幣的兩面，從科層制角度雖然能夠認識形式主義的普遍性根源，卻無法對“三農(nóng)”領(lǐng)域中形式主義的特殊原因作出具體解釋。第二，從鄉(xiāng)村治理的“制度—組織”角度分析形式主義現(xiàn)象。如渠敬東、周飛舟、應(yīng)星等指出“項目制”運用于社會治理時所產(chǎn)生的技術(shù)化和形式化后果；仇葉、楊華等呈現(xiàn)“中心工作泛化”背景下的縣鄉(xiāng)村治理體制變化和基層形式主義的生成機制；彭勃、趙吉從基層事務(wù)復(fù)雜性與治理工具簡單化之間矛盾的角度，歸納基層形式主義類型與成因；劉銳從縣鄉(xiāng)督查考核強化的角度分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的根源。項目制、考核督查方式、中心工作機制泛化等都屬于影響基層治理的“制度—組織”因素，目前很多研究是從這個層面分析基層形式主義現(xiàn)象。本質(zhì)上說，這些“制度—組織”因素也屬于“形式”，當治理實踐所依賴的“形式”與實質(zhì)工作目標相脫節(jié)時，就淪為形式主義。不過，基層治理的“制度—組織”在過去一段時期內(nèi)為何會發(fā)生變化？本文認為，“三農(nóng)”形勢變化及其帶來的基層治理任務(wù)調(diào)整，是推動鄉(xiāng)村“制度—組織”變化的深層根源。也就是說，對基層形式主義問題的分析還要考慮鄉(xiāng)村治理任務(wù)本身，鄉(xiāng)村振興構(gòu)成基層形式主義的實質(zhì)背景。

落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略屬于鄉(xiāng)村治理的中心工作，本文以鄉(xiāng)村振興在落地實踐中出現(xiàn)的形式主義現(xiàn)象為例，分析基層形式主義的生成邏輯。基于對鄉(xiāng)村振興基層實踐偏差的觀察，文章從自上而下的工作任務(wù)下達和自下而上的工作任務(wù)落實這兩個方面，分析鄉(xiāng)村治理的實踐過程，從過程管理的角度分析基層形式主義的生成機制。在此基礎(chǔ)上，文章從國家治理能力轉(zhuǎn)化與鄉(xiāng)村自主性的角度，進一步探討基層治理現(xiàn)代化的實踐路徑問題。

二、一體化治理下的形式主義：鄉(xiāng)村振興實踐與偏差

鄉(xiāng)村治理圍繞著“三農(nóng)”工作展開。“三農(nóng)”工作作為黨的工作重中之重，在不同時期有著不同的定位和任務(wù)要求，因此，不同時期“三農(nóng)”政策會影響到鄉(xiāng)村治理實踐。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并將其確定為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，黨的二十大提出“全面推進鄉(xiāng)村振興”。鄉(xiāng)村振興作為全面推進社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的組成部分，一直規(guī)劃到本世紀中葉。中央確定了“五級書記抓鄉(xiāng)村振興”的工作機制，鄉(xiāng)村振興的政策要求和目標任務(wù)，主導(dǎo)了當下的鄉(xiāng)村工作。在這一背景下，很多基層形式主義現(xiàn)象發(fā)生于鄉(xiāng)村振興實踐過程中。近年來，筆者在全國多地進行鄉(xiāng)村振興實踐調(diào)研，下文重點結(jié)合三個省三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況展開分析。

（一）走向一體化的鄉(xiāng)村治理：鄉(xiāng)村振興實踐方式

黨的二十大指出，“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”。這一總體定位，使得實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標必須依賴于“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的政策支持。鄉(xiāng)村振興延續(xù)了取消農(nóng)業(yè)稅以來中央支持地方、國家補助農(nóng)民的政策導(dǎo)向。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家通過財政手段向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源。惠農(nóng)政策的輸入在提升了農(nóng)民對國家的認同度時，也改變了從中央到地方的治理體系運作。具體而言，國家確定“三農(nóng)”工作目標并出臺政策之后，要確保政策能夠順利落地，防止出現(xiàn)中間梗阻，因此強化了自上而下的監(jiān)督管理。再者，國家積極介入基層秩序，還需確保“三農(nóng)”政策符合基層實際和群眾需求。因此，國家還要聽到群眾心聲，打通自下而上的意見反饋渠道，實現(xiàn)國家治理與農(nóng)民利益的契合。

對比取消農(nóng)業(yè)稅前后兩個時期來看，隨著國家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整，鄉(xiāng)村工作也發(fā)生了從“分包式治理”到“一體化治理”的轉(zhuǎn)型。“分包式治理”是指在取消農(nóng)業(yè)稅之前，國家對于基層事務(wù)采取有限介入策略，除了對農(nóng)業(yè)稅費收取和計劃生育執(zhí)行這樣的少部分中心工作采取直接介入之外，是將大部分工作交給基層自主解決，充分發(fā)揮基層群眾自治。并且，針對農(nóng)業(yè)稅費收取和計劃生育政策執(zhí)行這類為數(shù)不多的中心工作，也采取了層層包干的政策執(zhí)行策略，而很少采用“一竿子插到底”的工作方法。

“分包式治理”是國家在治理能力不足的現(xiàn)實下所采取的一種降低治理成本的工作策略，其實質(zhì)是“不以中央機構(gòu)垂直滲透社會為目標，而是通過層層屬地分包，借助行政中介（如多層級地方政府）和社會力量的廣泛參與，間接實現(xiàn)對社會的滲透與資源汲取”。“分包式治理”擴大了對中間層級賦權(quán)，降低了國家直接干預(yù)基層事務(wù)所產(chǎn)生的治理成本，在實現(xiàn)基層“簡約治理”的同時，也產(chǎn)生了政令不暢、政策執(zhí)行不規(guī)范等負面后果。取消農(nóng)業(yè)稅之前，國家層層下達任務(wù)指標，各級以目標完成為導(dǎo)向，上級對下賦權(quán)之后沒有采取有效的監(jiān)管措施，雖然調(diào)動了基層的積極性，卻也帶來了基層失控風(fēng)險，最終出現(xiàn)了農(nóng)民負擔(dān)加重問題。在“分包式治理”下，鄉(xiāng)村工作通常會出現(xiàn)“一放就亂”的問題。

所謂“一體化治理”是指，取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家借助政策調(diào)整而強化對各個層級的垂直管理，進而改變中央、地方政府與農(nóng)民的互動形態(tài)。取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家不再依賴地方政府執(zhí)行針對廣大農(nóng)民的強制性政策，因此具備將基層權(quán)力“關(guān)進籠子”的前提條件。取消農(nóng)業(yè)稅以來，伴隨著支農(nóng)惠農(nóng)政策的持續(xù)實施、鄉(xiāng)村綜合配套改革推進、反腐監(jiān)察制度的推行等，基層權(quán)力逐步被關(guān)進了“制度的籠子”里。國家在強化對基層監(jiān)管的同時，還不斷地強化與農(nóng)民的直接聯(lián)系，包括提高“三農(nóng)”政策的針對性、強化政策執(zhí)行的精準度、打通惠農(nóng)政策的直通渠道等，由此帶來鄉(xiāng)村治理一體化程度提高。

鄉(xiāng)村治理走向一體化具體表現(xiàn)為：自上而下的國家力量深度影響鄉(xiāng)村秩序、鄉(xiāng)村發(fā)展受政策規(guī)劃引導(dǎo)、國家政策的執(zhí)行力度加強、鄉(xiāng)村工作越來越大程度地被納入國家統(tǒng)籌、監(jiān)管和考核范疇內(nèi)。從根本上說，鄉(xiāng)村治理一體化是國家強化對基層工作的直接介入并減少中間層級損耗的一種治理方式。

“分包式治理”與“一體化治理”是對不同時期鄉(xiāng)村工作總體面貌的概括。取消農(nóng)業(yè)稅以來，鄉(xiāng)村治理走向一體化的轉(zhuǎn)型趨勢，與國家治理能力增強密切相關(guān)。在過去近二十年的時間中，綜合國力提升使得國家有能力采取更加積極的“三農(nóng)”政策，國家支持鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，通過政策下鄉(xiāng)、財政支付、規(guī)劃落地、監(jiān)管強化等形式實現(xiàn)。取消農(nóng)業(yè)稅以來持續(xù)推進的反哺型“三農(nóng)”政策，改變了基層工作方式。當前各地正在開展的鄉(xiāng)村振興實踐具有典型的一體化治理特征。

一是鄉(xiāng)村振興目標的強規(guī)劃性。全面推進鄉(xiāng)村振興是國家部署的重大戰(zhàn)略，針對黨的十九大提出的推進鄉(xiāng)村振興的二十字方針，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室完成了《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》；2021年通過實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，將鄉(xiāng)村振興目標、實施方式等以法律形式確定了下來；2022年中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實施辦法》，從責(zé)任落實、組織推動、社會動員、要素保障、考核評價、工作報告、監(jiān)督檢查等方面明確了鄉(xiāng)村振興的推動機制；2017年，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，增加了關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容；2018年到2024年連續(xù)七年的中央一號文件重點安排了鄉(xiāng)村振興工作。《中國共產(chǎn)黨章程》、相關(guān)法律和政策文件，不僅強化了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策地位，而且明晰了鄉(xiāng)村振興的具體目標和實施方式。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及相關(guān)規(guī)劃構(gòu)成新時代“三農(nóng)”工作的指引，鄉(xiāng)村振興的強規(guī)劃性使得鄉(xiāng)村治理具有了自上而下的強規(guī)劃性。

二是鄉(xiāng)村振興實施過程的強規(guī)范性。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央和國家有關(guān)部門承擔(dān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、目標確定和政策配套的責(zé)任，地方黨委和政府承擔(dān)具體工作落實責(zé)任。《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實施辦法》明確要求，“實行鄉(xiāng)村振興責(zé)任制，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’，實行中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實的鄉(xiāng)村振興工作機制，構(gòu)建職責(zé)清晰、各負其責(zé)、合力推進的鄉(xiāng)村振興責(zé)任體系，舉全黨全社會之力全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”

在“省市縣鄉(xiāng)村五級書記抓鄉(xiāng)村振興”的制度安排下，鄉(xiāng)村振興成為地方政府的“一號工程”。2023年我們重點調(diào)查了三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興實踐。以這三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，A鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興通過“五星”支部創(chuàng)建的形式實施。A鎮(zhèn)所在的H省，2022年出臺了《關(guān)于創(chuàng)建“五星”支部引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，以加強基層組織建設(shè)為載體來推進鄉(xiāng)村振興實施，“五星”支部創(chuàng)建包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、平安法治、文明幸福、支部過硬五方面要求，將鄉(xiāng)村振興二十字方針轉(zhuǎn)化為地方工作標準。B鎮(zhèn)所在的G省將鄉(xiāng)村振興工作納入“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”，2022年G省出臺了“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”的省級文件，確定鄉(xiāng)村振興目標和具體實施方式。C鎮(zhèn)所在的Z省將鄉(xiāng)村振興納入全省推進的“強縣”工程中，2022年Z省提出“以強縣工程為抓手，全面推進鄉(xiāng)村振興”的工作方案。Z省在省級層面出臺“強縣”政策文件并構(gòu)建相關(guān)工作推進機制與考核辦法。地方政府承擔(dān)鄉(xiāng)村振興落地任務(wù)，省級黨委政府完成對國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的操作與轉(zhuǎn)化，這些省級工程構(gòu)成基層開展鄉(xiāng)村振興實踐的具體指引。

三是鄉(xiāng)村振興實施結(jié)果的強考核性。《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實施辦法》劃分了各級黨委政府和相關(guān)部門在推進鄉(xiāng)村振興中的工作責(zé)任，明確逐級考核監(jiān)督辦法，要求實行“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核制度”和“鄉(xiāng)村振興工作報告制度”，規(guī)定省級考核結(jié)果“報黨中央、國務(wù)院審定后，向各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府通報，并作為對省級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)”，要求省級黨委和政府參照有關(guān)規(guī)定，“結(jié)合實際組織開展市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核”，并要求“各級黨委和政府應(yīng)當每年向上級黨委和政府報告實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進展情況。各級黨委應(yīng)當將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進展情況作為向本級黨的代表大會、黨委全體會議報告的重要內(nèi)容”。

針對上級要求，地方政府制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施績效考核辦法，將上級下達的工作任務(wù)轉(zhuǎn)化為對下的工作考核。如H省出臺了“五星”支部評選標準、Z省制定了鄉(xiāng)村振興考核辦法、G省出臺了推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核方案，這些考核標準構(gòu)成基層推動工作的指揮棒。G省出臺的“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”考核辦法規(guī)定：“考核評價結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價體系……作為干部選拔任用、給予地方優(yōu)惠政策的重要參考”。H省相關(guān)文件提出：“壓實市縣鄉(xiāng)黨委抓基層黨建主體責(zé)任，把組織開展‘五星’支部創(chuàng)建情況作為市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建述職評議的主要內(nèi)容。”

（二）基層形式主義：鄉(xiāng)村振興的地方實踐偏差

《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略劃分為三個階段。國家確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方向和總規(guī)劃之后，要靠各級政府層層落實，基于鄉(xiāng)村振興的強規(guī)劃性、強規(guī)范性和強考核性的制度安排，國家實現(xiàn)了自上而下的體系化動員。從鄉(xiāng)村角度看，這項任務(wù)具有強烈的國家規(guī)劃和上級統(tǒng)籌色彩，基層開展鄉(xiāng)村振興活動不僅高度依賴上級的政策支持，而且要嚴格按照相關(guān)標準和程序操作。通過指標化考核和五級書記抓鄉(xiāng)村振興等制度措施，各地確定的鄉(xiāng)村振興具體任務(wù)被層層傳導(dǎo)到鄉(xiāng)村兩級，與之相關(guān)的考核壓力也傳導(dǎo)到基層。在高標準、嚴要求、任務(wù)多的政策背景下，鄉(xiāng)村兩級有時是以形式化的方式來回應(yīng)上級要求，使得鄉(xiāng)村振興在基層實踐出現(xiàn)了偏差和形式主義。結(jié)合基層情況來看，存在以下三類情形。

一是將鄉(xiāng)村振興變成“對標對表”地被動完成任務(wù)。鄉(xiāng)村振興包括產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等多方面的內(nèi)容。各省結(jié)合中央要求和國家規(guī)劃，確定省級鄉(xiāng)村振興實施“工程”，將抽象的、方向性的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略變成地方性的工作目標。依托各省制定的鄉(xiāng)村振興考評辦法，省級鄉(xiāng)村振興“工程”通過指標下達的形式，再進一步變成地方政府的具體工作任務(wù)。以G省制定的示范村標準為例，共包括鄉(xiāng)業(yè)、鄉(xiāng)貌、鄉(xiāng)建、鄉(xiāng)風(fēng)、鄉(xiāng)境、鄉(xiāng)智、鄉(xiāng)治7個一級指標、16個二級指標和44個三級指標，每個三級指標包括若干具體工作任務(wù)。H省的“五星”支部創(chuàng)建包括29項重點任務(wù)。這些任務(wù)指標是對全省鄉(xiāng)村振興任務(wù)的操作化，經(jīng)過層層分解、層層下達，變成每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至每個村要完成的工作指標。J村是H省A鎮(zhèn)的先進村，該村目前已經(jīng)達到了“四星”標準，為了完成創(chuàng)建任務(wù)，目前該村掛牌了11個陣地建設(shè)。觀察發(fā)現(xiàn)，省級層面的工作指標會將方方面面的情況都考慮在內(nèi)，這些工作任務(wù)傳導(dǎo)到基層后，單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或單個村不具備相關(guān)指標所涉及的全部要素，使得相當一部分工作任務(wù)缺乏操作性。在考核壓力下，基層“對標對表”地執(zhí)行上級任務(wù)，一部分要求無法落地，就通過做材料、樹標牌、包裝宣傳等方式完成，進而出現(xiàn)了基層形式主義。

以Z省C鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興工作為例。人居環(huán)境整治屬于實施鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，2024年中央一號文件重點推行“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗，要求從農(nóng)村環(huán)境整治入手來推進鄉(xiāng)村振興工作。人居環(huán)境整治屬于C鎮(zhèn)的中心工作，該鎮(zhèn)所在的縣制定了農(nóng)村人居環(huán)境考核標準，定期組織全縣檢查評比。C鎮(zhèn)有幾個山區(qū)村，經(jīng)過農(nóng)民自發(fā)城鎮(zhèn)化和易地扶貧搬遷，95%的人口已經(jīng)在山下集鎮(zhèn)或縣城居住，原村莊中只有少數(shù)不愿意下山的老人戶。這種空心村存在大量的廢棄房屋，村莊中也會出現(xiàn)自然荒蕪，面貌無法保持整潔。然而，上級部門檢查人居環(huán)境整治效果時，按照統(tǒng)一標準執(zhí)行，迫使村委會定期投入人力物力清理環(huán)境，以達到上級檢查要求，幾個村為此而出現(xiàn)了負債。

二是將鄉(xiāng)村振興變成亮點打造。鄉(xiāng)村振興屬于推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，關(guān)涉政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個方面，是一項長期性工作。很多地方在實踐中，采取短線化的工作方法，將長期規(guī)劃變成一次性行動，將綜合性工作變成單一化的硬件設(shè)施建設(shè)或房屋外立面改造，出現(xiàn)了各種“短平快”的操作方式。地方政府主導(dǎo)的短期化鄉(xiāng)村建設(shè)項目深受基層行政主官的影響，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)更換之后，通常會發(fā)生鄉(xiāng)村振興工作思路的大調(diào)整，前期已經(jīng)投入資金的項目與工程得不到延續(xù)，出現(xiàn)“半拉子”工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了短期內(nèi)取得工作成效，一般會選擇若干村莊進行示范點建設(shè)。H省的A鎮(zhèn)、G省的B鎮(zhèn)和Z省的C鎮(zhèn)在過去五年時間中，都投入大量鄉(xiāng)村建設(shè)資金，完成重點村的改造升級。其中，A鎮(zhèn)利用土地增減掛鉤政策籌集了近五千萬建設(shè)資金，B鎮(zhèn)的前期建設(shè)靠整合財政資金，后期靠申請鄉(xiāng)村振興建設(shè)專項債，C鎮(zhèn)引入省級投資平臺并完成近三十億的投資。這些政府打造的亮點村按照高標準建設(shè)，通過資源集中投入來取得短期效果，但是結(jié)合實際來看，亮點村中的很多建設(shè)項目缺乏實際成效，存在資金浪費。以A鎮(zhèn)為，該鎮(zhèn)要求每個村打造村內(nèi)公園，每個公園花費幾十萬元，依靠村級投入。幾年下來，全鎮(zhèn)二十多個行政村中有80%的村出現(xiàn)了債務(wù)。

三是鄉(xiāng)村振興內(nèi)容的單一化。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容之一。脫貧攻堅完成之后，一些地區(qū)基層工作的重點轉(zhuǎn)為推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接。為了確保農(nóng)民增收，一些脫貧村順勢啟動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興項目。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，H省的A鎮(zhèn)、G省的B鎮(zhèn)和Z省的C鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃都包含了鄉(xiāng)村旅游項目，其中，A鎮(zhèn)是在下轄的某個村打造民宿項目，B鎮(zhèn)規(guī)劃了串聯(lián)本鎮(zhèn)多個村的鄉(xiāng)村旅游示范帶，C鎮(zhèn)打造的單個旅游村總投資額達到三十億，人為打造景點。發(fā)展“一、二、三產(chǎn)業(yè)融合”或打造鄉(xiāng)村農(nóng)文旅項目，一是要具備良好的資源條件和人文基礎(chǔ)，二是要立足市場需求。觀察發(fā)現(xiàn)，行政主導(dǎo)的“一、二、三產(chǎn)業(yè)融合”或鄉(xiāng)村農(nóng)文旅項目，以基層政府投資為基礎(chǔ)，很多項目建設(shè)缺乏前期論證，也缺乏市場檢驗，并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣與縣之間存在同質(zhì)化建設(shè)，缺乏市場競爭力。

三、一體化治理與過程管理：基層形式主義生成

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含兩重政策邏輯。第一，延續(xù)了取消農(nóng)業(yè)稅以來的支持農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)鄉(xiāng)村的政策取向，體現(xiàn)了從“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”向“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的政策升級。第二，在城鎮(zhèn)化和市場化背景下，鄉(xiāng)村振興及其配套政策具有社會財富的“二次分配”功能，有利于緩解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡矛盾、促進城鄉(xiāng)共同富裕。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略改變了國家與基層關(guān)系，塑造地方政府和鄉(xiāng)村組織的運作方式，基層形式主義在此背景下發(fā)生。

（一）一體化治理與過程管理

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略牽引下的鄉(xiāng)村治理以積極政策實施為底色。然而，鄉(xiāng)村工作能否取得好的效果，還取決于政策的執(zhí)行程度。在政策內(nèi)容符合農(nóng)民利益的前提下，如果政策執(zhí)行不到位，就會出現(xiàn)基層借機謀利或“好事辦不好”的問題。因此，在調(diào)整“三農(nóng)”政策的同時，還要強化政策執(zhí)行能力。我國屬于巨型國家，在國家與農(nóng)民之間，存在多個治理層級，每一級政府或組織在執(zhí)行政策過程中都存在“本位利益”，層層疊加下來，有可能造成政策扭曲。

取消農(nóng)業(yè)稅之前，國家對基層工作秉持“結(jié)果管理”原則。“壓力型”體系一方面體現(xiàn)為上級對下級的層層任務(wù)下達，同時也包含了上級對下級的層層賦權(quán)。以基層收取農(nóng)業(yè)稅費為例，縣通常對鄉(xiāng)核定收取額度，鄉(xiāng)對村核定額度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成對縣級的上繳任務(wù)之后，擁有一定的分成比例，村對鄉(xiāng)完成上繳任務(wù)之后，也具有一定的留成權(quán)力。這種“分包式治理”實質(zhì)是上級“將任務(wù)‘發(fā)包’給下屬管理方”，上級“保留檢查驗收、評估執(zhí)行結(jié)果的控制權(quán)，但政策執(zhí)行和激勵分配等剩余控制權(quán)都賦予管理方”。“結(jié)果管理”的“上限”是確保上級任務(wù)目標達成，“底線”是確保基層執(zhí)行政策不引發(fā)劇烈沖突。

“結(jié)果管理”的方式避開了國家對政策執(zhí)行細節(jié)的直接控制，同時也賦予基層較大的政策操作空間。然而在目標達成這個“上限”與基層“不出事”的要求之間，還存在很大的模糊地帶，因此就出現(xiàn)了各種形式的政策損害。取消農(nóng)業(yè)稅之后，隨著惠農(nóng)政策投入增加，國家對基層治理逐步采取了“過程管理”原則，即為了實現(xiàn)政策目標達成，上級對下級的管理不僅放在目標完成度的考核上，而且強化了對政策執(zhí)行過程、執(zhí)行方式和執(zhí)行細節(jié)的管理、監(jiān)督和考核。“過程管理”包括：一是取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家基于基礎(chǔ)能力強化和信息技術(shù)手段的運用，構(gòu)建了支農(nóng)惠農(nóng)的直接通道，如糧食補貼、基礎(chǔ)養(yǎng)老金、低保金等通過“一卡通”發(fā)放，避開中間層；二是大量的惠農(nóng)資金由財政部門和業(yè)務(wù)部門聯(lián)合設(shè)計為具體項目，如高標準農(nóng)田建設(shè)項目、村村通項目、人居安全飲水項目等，通過財政項目制輸入基層；三是完善對基層工作狀態(tài)的考核制度，包括各種形式的指標考核、滿意度考核、抽查檢查、第三方評估等。

國家對基層工作采用“過程管理”，一方面是由于各種技術(shù)手段升級而強化了國家直接監(jiān)管能力，另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含了“模糊任務(wù)”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中很多工作無法用量化指標刻畫，如鄉(xiāng)風(fēng)文明。基于“模糊任務(wù)”的治理實踐，“新的責(zé)任體系并不依賴確定性目標也不以指標體系為具體形態(tài)……問責(zé)實施主體對政府運作進行的是全流程、持續(xù)性的綜合監(jiān)管，過程和手段的合法性、合理性、創(chuàng)新性構(gòu)成其新的核心關(guān)切”。“模糊任務(wù)”致使“結(jié)果管理”失效并帶來了“過程管理”，“過程管理”的特征是“重在監(jiān)督干部的行政行為”，將基層干部嚴格遵守程序和規(guī)章制度作為監(jiān)管對象。“過程管理”改變了政策執(zhí)行中的層級關(guān)系，即上級在強化任務(wù)下達的同時，實現(xiàn)了權(quán)力上收、責(zé)任下壓和對執(zhí)行過程的精準化要求。通過“過程管理”，國家強化了對基層工作的直接介入，基層“經(jīng)營”政策的空間被極大地壓縮。“過程管理”作為一種管理方式，存在強度的變化：其一，當國家下達的任務(wù)目標越是重要時，“過程管理”的強度越大；其二，國家出臺政策之后，當政策執(zhí)行所涉及的主體越多、執(zhí)行過程越復(fù)雜時，“過程管理”的強度也會變大；其三，政策落地環(huán)節(jié)的復(fù)雜程度提高也會增加“過程管理”的強度。

（二）基層形式主義的生成機制

取消農(nóng)業(yè)稅至今，隨著惠農(nóng)政策力度加大和“三農(nóng)”工作目標的不斷提升，鄉(xiāng)村工作的“過程管理”強度也越來越大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶動了高標準管理的下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村振興從三個方面強化了鄉(xiāng)村工作的“過程管理”屬性。第一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略定位很高，屬于全局工作，是補齊現(xiàn)代化事業(yè)“短板”的關(guān)鍵，這對各級工作提出了很高的要求。第二，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及復(fù)雜的層級關(guān)系，國家確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，不僅每個省明確了鄉(xiāng)村振興工作重點，而且每個市縣都出臺地方性的鄉(xiāng)村振興工作方案，基層要完成每一層級下達的工作任務(wù)。第三，鄉(xiāng)村振興面對億萬群眾，所涉及的內(nèi)容，包括人，也包括物，包括軟件工作，也包括硬件建設(shè)，鄉(xiāng)村振興屬于綜合性與復(fù)雜性工作，且涉及長期規(guī)劃。鄉(xiāng)村振興工作不僅比取消農(nóng)業(yè)稅之前的基層工作復(fù)雜，而且也比社會主義新農(nóng)村建設(shè)工作更加綜合。以上使得國家必須通過強化“過程管理”才能夠確保鄉(xiāng)村振興工作有效開展。

圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利推進和相關(guān)政策措施有效落地，各地在實踐中形成了各種形式的高強度“過程管理”技術(shù)，包括鄉(xiāng)村振興任務(wù)目標的剛性化、對工作開展過程的規(guī)范化要求、對推行鄉(xiāng)村振興工作不力行為的嚴厲問責(zé)等。這些高強度的“過程管理”方式與鄉(xiāng)村振興綜合要求相匹配，強化了地方政府的責(zé)任意識，轉(zhuǎn)變了基層工作方式，打通了政策梗阻，促進了鄉(xiāng)村振興工作的落地。不過，高強度的“過程管理”在改變政府層級關(guān)系與鄉(xiāng)村組織運行方式的同時，也重構(gòu)了層級之間、部門之間的博弈方式，在某些方面加劇了組織體系內(nèi)部博弈程度，在某些環(huán)節(jié)產(chǎn)生了治理成本，進而出現(xiàn)基層形式主義問題。

第一，“過程管理”帶來基層工作的形式化。在“分包式治理”中，國家對基層工作的關(guān)注點是結(jié)果達成，而在“一體化治理”體系下，國家對鄉(xiāng)村振興工作提出了過程化的要求。國家制定的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，要經(jīng)過省市縣鄉(xiāng)村五個層級才能夠抵達村莊和農(nóng)民，并且，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)情況十分復(fù)雜，農(nóng)民也呈現(xiàn)高度分化形態(tài)。這使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在具體實施中，存在很大的“變數(shù)”，很容易被中間層級、相關(guān)部門或鄉(xiāng)村組織所扭曲。為了避免這一點，國家設(shè)置鄉(xiāng)村工作指標體系和標準體系，將鄉(xiāng)村振興從戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘墓ぷ髂繕恕Ｈ?021年國務(wù)院印發(fā)了《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，確定“十四五”期間推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化工作的主要指標，并對2035年鄉(xiāng)村振興目標做出展望。在此基礎(chǔ)上，2023年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等3部委印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興標準化行動方案》，2024年國家市場監(jiān)督管理總局公布《農(nóng)業(yè)農(nóng)村標準化管理辦法》。這些政策文件構(gòu)建了關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)供給等指標體系，目的是“充分發(fā)揮標準化在推動鄉(xiāng)村振興中的支撐作用”。

在鄉(xiāng)村振興標準化管理方式下，基層按照指標體系完成工作。這雖然提升了政策精準度，但是也使得基層工作走向了形式化。從實踐角度看，鄉(xiāng)村工作包括標準化的部分，如農(nóng)村道路硬化，也包括大量不標準工作，如村莊文明風(fēng)氣倡導(dǎo)。通過自上而下的指標化、標準化的管理，有利于促進那些標準化工作的推進。但是，將這些指標體系運用于鄉(xiāng)村文明建設(shè)、糾紛調(diào)解這類非標準化的工作，就變成了“刻舟求劍”。上級或第三方開展鄉(xiāng)村振興工作檢查與評估時，是按照指標體系核查下級的工作完成度，這使得鄉(xiāng)村兩級最終必須要將那些非標準、軟性的工作包裝成為指標形式，才能夠體現(xiàn)成績。除此之外，在規(guī)范化的指標體系下，鄉(xiāng)村兩級不僅要根據(jù)實際完成工作，還要通過拍照、留痕、記錄檔案等形式，對工作情況進行“自證”。

基層因此出現(xiàn)了三種形式主義做法：一是將實際完成的標準化工作“包裝”成為符合上級指標要求的工作形式；二是將無法標準化的軟性工作改造成為可考核、可量化和可視化的工作形式；三是以做材料的方式去應(yīng)付一部分實際沒有完成的工作，形成了“紙面上”的工作落實。這三種形式主義在基層表現(xiàn)為開會多、過場多、文件多、材料檔案多、掛牌多，等等。無論是“自證”已經(jīng)完成工作，還是通過虛假材料來應(yīng)付工作，都會造成資源損耗，基層工作形式化程度越高，資源浪費就越嚴重。

第二，“過程管理”帶來基層工作的內(nèi)卷化。鄉(xiāng)村振興標準和指標構(gòu)成指揮棒，雖然國家制定的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃要求堅持村莊分類建設(shè)原則，但是到基層執(zhí)行時，地方通常會追求“大而全”。從觀察情況來看，各地進行鄉(xiāng)村振興考核時，不僅要求基層完成所有指標，而且還進行橫向排名。鄉(xiāng)村為了取得更好的考核結(jié)果，不僅要完成所有的指標任務(wù)，而且還要超標完成工作。具體實現(xiàn)方式包括：一是在完成基本指標要求的同時，要自我加壓，提高工作完成度；二是打造亮點或示范；三是主動進行創(chuàng)新創(chuàng)建，爭取在完成實質(zhì)工作之余，還要提出符合上級政策要求的“制度創(chuàng)新”和“模式探索”。基層自我要求越高，匯總起來的成果就越豐富，在上下級聯(lián)合下，出現(xiàn)了政策的“層層加碼”。然而，鄉(xiāng)村治理資源有限，這種“層層加碼”造成任務(wù)上浮并與基層實際脫節(jié)。“層層加碼”使得基層提出不切實際的鄉(xiāng)村振興目標，因此而造成的形式主義包括：一是文字材料、宣傳包裝的過度化；二是隨意將局部特殊性做法拔高為“經(jīng)驗?zāi)Ｊ健保蝗窃谕瓿晒ぷ髦螅€要投入大量的精力進行工作“美化”和形式創(chuàng)建。

第三，“過程管理”帶來基層工作的懸浮化。開展鄉(xiāng)村振興目的是回應(yīng)農(nóng)民訴求，所有涉農(nóng)政策最終指向這一目標。但基層實踐卻出現(xiàn)了異化，即“過程化”的指標管理最終與目標實現(xiàn)脫節(jié)，基層按照有關(guān)標準和指標開展鄉(xiāng)村振興工作，結(jié)果卻無法回應(yīng)農(nóng)民的實際需求。其一，鄉(xiāng)村振興應(yīng)當首先回應(yīng)村莊中最弱勢的農(nóng)民群體，如無法離鄉(xiāng)的務(wù)農(nóng)群體。但在實際操作中，一些地區(qū)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主體內(nèi)容的鄉(xiāng)村振興項目，更多的是在回應(yīng)鄉(xiāng)村精英或返鄉(xiāng)精英的利益。其二，鄉(xiāng)村振興的總體資源有限，在上級指揮棒的調(diào)動下，一些地區(qū)將惠農(nóng)工程變成形象工程，用行政手段整合政策和資金，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村建設(shè)的“景觀化”和“盆景化”，造成村莊之間的差距拉大。其三，基層為了取得短期可見的工作成效，由政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)項目，并委托第三方開展工程建設(shè)，鄉(xiāng)村振興實施過程缺乏農(nóng)民的有效參與，農(nóng)民的主體性得不到體現(xiàn)，出現(xiàn)了“干部干、農(nóng)民看”的問題。

（三）小結(jié)

鄉(xiāng)村振興屬于中國式現(xiàn)代化建設(shè)整體戰(zhàn)略的一部分，國家的戰(zhàn)略意圖貫徹到基層后，不僅決定了鄉(xiāng)村治理的任務(wù)和內(nèi)容，而且塑造了地方政府和鄉(xiāng)村組織的運作方式。基層落實鄉(xiāng)村振興工作是對國家意志和規(guī)劃的履行，持續(xù)推進的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅統(tǒng)攝了鄉(xiāng)村治理資源，而且推動基層更加積極地回應(yīng)上級指令，強化了鄉(xiāng)村一體化治理的屬性。國家為了確保戰(zhàn)略目標達成，在下達任務(wù)之后，同步提升對各級工作的監(jiān)管力度，推動基層工作由“結(jié)果管理”走向了“過程管理”，提升對工作流程、規(guī)范性和程序化的要求。在過程管理模式下，上級對地方鄉(xiāng)村振興落實情況的考核，不僅針對可見的物質(zhì)文化成果，而且要求基層將各種“模糊任務(wù)”包裝成為可供檢查評估的結(jié)果，在實質(zhì)工作之外產(chǎn)生大量的“形式附加”。除此之外，各地在開展鄉(xiāng)村振興工作時還沿用了之前的“錦標賽模式”，在一定范圍內(nèi)開展橫向競爭，誘發(fā)基層自我抬高工作目標，最終造成工作方式脫離實際。基層形式主義的生成機制可通過比較“結(jié)果管理”與“過程管理”兩種模式下的鄉(xiāng)村治理形態(tài)來呈現(xiàn)（見表1）。

四、基層治理的過程邏輯：治理能力與治理體系的轉(zhuǎn)化

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進，國家越來越深程度地介入農(nóng)民生活和基層治理過程。以“過程管理”為實現(xiàn)形式的鄉(xiāng)村“一體化治理”，反映了國家治理現(xiàn)代化進程。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革目標。國家治理現(xiàn)代化包括體系與能力的辯證關(guān)系，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)……國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。”一方面，國家治理能力的變化會推動治理體系的調(diào)整，另一方面，治理體系的設(shè)置反過來也會影響到治理能力的實現(xiàn)。以實施鄉(xiāng)村振興為內(nèi)涵的鄉(xiāng)村一體化治理，反映了國家治理能力增強所帶來的基層工作方式變化。結(jié)合著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，國家治理能力和治理資源在基層領(lǐng)域進行了兩個維度的轉(zhuǎn)化。

第一，國家治理能力轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村建設(shè)成果。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動了鄉(xiāng)村發(fā)展，產(chǎn)生了大量物質(zhì)性和非物質(zhì)性成果，改善了農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)條件，促進了農(nóng)民收入增加，扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)差距拉大趨勢。2022年國家發(fā)改委介紹《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》實施情況時，指出規(guī)劃所包括的23項重點指標中的多個“約束性指標”和“預(yù)期性指標”得到實現(xiàn)，59項重點任務(wù)“均已穩(wěn)步落實、落地見效”，82項重大工程、重大計劃、重大行動“扎實推進、效果明顯”，“鄉(xiāng)村振興取得階段性重大成就”。隨著鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的持續(xù)落地，最終會帶來鄉(xiāng)村物質(zhì)文化成果的豐富和“三農(nóng)”狀況的改善。

第二，國家治理能力轉(zhuǎn)化為基層治理體系重塑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程持續(xù)地改變省市縣鄉(xiāng)村的關(guān)系，鄉(xiāng)村振興由國家發(fā)動，這種自上而下的工作推動機制實現(xiàn)了政令暢通，強化了基層回應(yīng)上級要求的工作邏輯。鄉(xiāng)村振興在逐年深化的過程中，將指標管理、標準體系、跨層級考核方式、權(quán)力監(jiān)督等制度規(guī)范和治理技術(shù)，逐步帶入整個治理體系中，改變基層工作流程，使得基層治理的規(guī)范化、制度化和程序化的程度提高。在此過程中，國家投入的一部分治理資源直接轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，包括村級制度重構(gòu)、鄉(xiāng)村關(guān)系調(diào)整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置等。鄉(xiāng)村治理除了發(fā)生這些制度形態(tài)上的變化之外，還發(fā)生了運行機制的變化，如基層干部的工作思路、工作積極性和主觀意識變化。

在開展鄉(xiāng)村振興的過程中，國家治理能力不僅轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村建設(shè)成果，還推動著基層工作走向了高強度“過程管理”。“過程管理”雖然在一些方面提升了治理效能，如避免政策扭曲、減少基層不規(guī)范、防止惠農(nóng)資金被挪用等，但是，它又在另外一些方面帶來了治理成本的提高，包括為了回應(yīng)層層管理而出現(xiàn)的基層工作形式化，上級考核帶來的基層應(yīng)付行為，基層創(chuàng)先爭優(yōu)所引發(fā)的資源浪費，等等。“過程管理”在一定程度上解決了“分包式治理”體系下的“一放就亂”問題，同時，又面臨著“一收就死”的困擾。高強度的“過程管理”本身會產(chǎn)生運行成本，這就使得國家投入的治理資源并未百分之百地轉(zhuǎn)化為治理效能，進而在基層工作某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了形式主義問題。

五、一體化治理與鄉(xiāng)村自主性：基層治理改進

鄉(xiāng)村治理的一體化形態(tài)的背后是國家治理轉(zhuǎn)型。取消農(nóng)業(yè)稅以來，國家在基層工作中投入越來越多的資源，擴大了對基層事務(wù)的介入范圍和影響程度，一體化治理消除了城鄉(xiāng)公共品供給二元體制，讓農(nóng)民享受與市民同等的公共政策，體現(xiàn)了國家治理的公平性和包容性。不過，鄉(xiāng)村工作除了依靠國家力量推動之外，還具有社會屬性，很多基層事務(wù)要采取群眾工作路線，鄉(xiāng)村善治要將蘊含在社會中的力量發(fā)揮出來。因此，基層治理現(xiàn)代化是國家治理投入與鄉(xiāng)村治理體系有效運轉(zhuǎn)共同作用的結(jié)果。

在高強度“過程管理”方式下，鄉(xiāng)村振興實踐單向度地回應(yīng)上級要求有關(guān)。基層工作出現(xiàn)各種形式主義現(xiàn)象，本質(zhì)是鄉(xiāng)村治理體系運轉(zhuǎn)脫離了目標初衷，陷入了工作過程與治理效果的“名實分離”。除了規(guī)劃引導(dǎo)和規(guī)范管理之外，以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興還具有自下而上的維度。推進基層治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵是優(yōu)化鄉(xiāng)村工作實施方式，構(gòu)建自上而下過程管理與基層動員相融合局面，實現(xiàn)工作內(nèi)容與工作方式的有機匹配。結(jié)合鄉(xiāng)村振興這一實質(zhì)工作來看，破解基層形式主義可從以下方面入手。

第一，在推進一體化治理的同時，要兼顧?quán)l(xiāng)村自主性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涵蓋全國農(nóng)村，涉及億萬農(nóng)民，一方面是鄉(xiāng)村振興任務(wù)目標具有全局性和綜合性，另一方面是基層情況復(fù)雜，這一矛盾使得國家必須通過強有力的管理措施，才能夠確保工作落地。國家對各級落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了高要求，采取了“一把尺子量到底”的長鏈條管理方式。在此背景下，國家打破了政策實施的中間梗阻，實現(xiàn)惠農(nóng)政策直通村莊和農(nóng)民，鄉(xiāng)村工作走向規(guī)范化、制度化和程序化，標志著國家治理現(xiàn)代化的水平提高。同時，還有很多基層事務(wù)不宜由國家直接管理或是由行政直接處理，如具有內(nèi)生性的鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。全國各地農(nóng)村情況差異很大，各類基層事務(wù)紛繁復(fù)雜，推進鄉(xiāng)村振興還要保留一定的基層自主性，不宜將所有的工作都指標化和標準化。

第二，將鄉(xiāng)村振興實踐融入基層全過程人民民主，實現(xiàn)國家治理與基層動員相結(jié)合。鄉(xiāng)村振興最終是要增進農(nóng)民的福利，一些物質(zhì)性和基礎(chǔ)性的公共服務(wù)可由政府供給，還有不少非物質(zhì)性的公共服務(wù)，如創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”進行矛盾糾紛調(diào)解，可引導(dǎo)和支持農(nóng)民自我供給。再者如村莊人居環(huán)境保持，也需要農(nóng)民的日常投入和生活習(xí)慣培養(yǎng)。又如，“全過程人民民主與基層治理的價值取向相吻合、任務(wù)目標相一致、制度安排相耦合”，將全過程人民民主運用于基層治理，本質(zhì)是發(fā)揮農(nóng)民在基層公共事務(wù)中的自我管理、自我決策、自我服務(wù)和自我監(jiān)督作用。這不僅會減少農(nóng)民對政府的依賴，而且還會降低體系運行成本。基層出現(xiàn)形式主義的原因之一是，國家為了監(jiān)督考核基層而設(shè)置復(fù)雜的管理體系，造成了鄉(xiāng)村工作的形式化和繁瑣化。以全過程人民民主的方式推進某些基層工作，如村莊小微公共品供給，能夠極大地降低管理成本。依托于全過程人民民主的工作機制，農(nóng)民有效地監(jiān)督基層工作，鄉(xiāng)村兩級不僅不需要按照檢查要求將實際工作制作為各種形式，而且避免“虛事實做”，會極大地減少做材料、填表格等形式主義任務(wù)，讓鄉(xiāng)村干部擺脫形式主義的泥沼，進而真正回應(yīng)農(nóng)民的訴求。

第三，合理定位鄉(xiāng)村振興目標，堅持長線工作方法。鄉(xiāng)村振興在地方實踐中出現(xiàn)形式主義的原因之一是目標定位不合理：其一，在“過程管理”體系下工作落實陷入“層層加碼”，使得任務(wù)越是到基層就變得越重，最終超過了鄉(xiāng)村兩級的治理能力；其二，基層執(zhí)行政策過激，將村莊建設(shè)標準提得太高，將戰(zhàn)略工作變成短期行為，試圖“畢其功于一役”。在實施鄉(xiāng)村振興的同時，我國還在推進新型城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村還面臨著人口繼續(xù)轉(zhuǎn)移問題。這意味著鄉(xiāng)村還在變動，對于大部分村莊來說，實施鄉(xiāng)村振興要以基本公共服務(wù)有效供給為優(yōu)先項，一些地方打造的“典型村”和“亮點村”不構(gòu)成鄉(xiāng)村振興的主要形式。在工作開展方法上，要采取長線工作法，不能只顧眼前效果。2024年中央一號文件提出，開展鄉(xiāng)村振興工作要“以學(xué)習(xí)運用‘千萬工程’經(jīng)驗為引領(lǐng)”，“千萬工程”所包含的經(jīng)驗是“因地制宜、分類施策，循序漸進、久久為功”。好的工作經(jīng)驗要做到與本地實際相結(jié)合，才能夠避免基層形式主義。

第四，合理構(gòu)建上下級管理體系，破解基層權(quán)責(zé)失衡問題。高位推動的鄉(xiāng)村振興工作，落到基層之后，鄉(xiāng)村面臨著權(quán)責(zé)失衡問題。一些地區(qū)的基層干部形容工作狀態(tài)：“監(jiān)督管理的人，比實際干工作的人多”，基層陷入了“上面千把錘，下面一顆釘”的狀態(tài)。在一體化治理體系下，通過強有力的“過程管理”手段，上級部門將責(zé)任轉(zhuǎn)移到下級，很多業(yè)務(wù)部門變?yōu)檎摺岸魇帧被虮O(jiān)督主體，造成基層疲于應(yīng)付。破解這一難題，要打破“上下一般粗”的層級形態(tài)，在劃分不同層級工作職責(zé)的前提下，通過權(quán)力清單、責(zé)任清單等制度形式，將層級關(guān)系明確下來，避免上級部門一味向下級轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，遏制上級部門的官僚化。基層承擔(dān)了鄉(xiāng)村振興的具體任務(wù)，上級要按照同等比例原則，依照任務(wù)量為鄉(xiāng)村兩級配備人力物力財力。反之，如果上級部門不對基層配備對等的治理資源，鄉(xiāng)村兩級沒有條件完成工作，也就不能承擔(dān)相應(yīng)的目標責(zé)任。采取這種工作任務(wù)與治理資源同比例匹配機制，不僅能夠支持基層正常開展工作，也會反過來約束上級部門的任務(wù)下達，打破“層層加碼”以及由此帶來的形式主義和基層消極應(yīng)付行為。

特定時期的鄉(xiāng)村治理圍繞特定的“三農(nóng)”工作任務(wù)展開，在全面推進中國式現(xiàn)代化的背景下，鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化互為表里。本文立足鄉(xiāng)村振興這一實質(zhì)工作內(nèi)容分析基層形式主義的產(chǎn)生邏輯，突破了就制度“形式”認識基層形式主義的分析方式，揭示了基層“制度—組織”變化的實質(zhì)動力。從實質(zhì)工作內(nèi)容及其完成方式的層面探析基層形式主義的根源，不僅有助于對基層形式主義問題“治標”，而且有助于基層形式主義問題的“治本”，最終實現(xiàn)破解基層形式主義與有效推進鄉(xiāng)村振興同步推進。 （ 注釋略）

注： 本文為國家社會科學(xué)基金項目“數(shù)字技術(shù)融入鄉(xiāng)村‘三治’體系研究”（22BSH146）的階段性成果。

作者： 桂華，武漢大學(xué)社會學(xué)院（湖北省武漢市，430072）