賀雪峰

中國正處在最為快速的城市化進程中，采用何種城市發展戰略一直是學界和政策部門討論的熱點。以下我就中國城市化發展戰略談幾點不成熟的意見。

一、城鎮化還是城市化？

當前的主流提法是城鎮化，即中國城市化包括城和鎮兩級，其核心是將全國2000多個縣城的城市化納入中國城市化進程，發展縣域經濟成為城市化的重要組成部分。

從城市化的角度來講，以城關鎮為重點的縣域經濟顯然應當是城市化的一個部分，因為進入縣城的人口一般都已從農業中脫離出來，進入了第二、三產業，實現了就業上與收入上的城市化轉向，是不容置疑的城市人口。

不過，從發展的角度來看，縣域經濟的發展潛力比較有限。一個縣人口一般有幾十萬，特別大的可能有100多萬人，發展縣域經濟，將主要人口集中到縣城，縣城人口可以達到一個中小城市的規模，但很難形成一個健全城市發展所需要的規模效應，很難形成相對獨立健全的城市基礎設施與服務體系，比如縣城一般沒有大學。也就是說，縣城因為聚集程度不夠而無法產生規模效應。正是因此，當前中國縣城開發大多只是開發了房地產，而缺少工業經濟的發展。尤其是中西部地區，發展縣城經濟往往變成了開發房地產，然后鼓勵農民進城買房。因為縣城缺少第二、三產業就業機會，農民就算在縣城買了房也住不下來，全國中西部農村縣城的大量房地產要么賣不出去，要么出現了賣出去了卻無人住的"鬼城"現象。

相對縣城來講，地級市人口一般在數百萬，若以地級市為基礎進行城市化，則可以輕易形成人口在100萬甚至200萬的城市規模，這樣一個規模的城市可以建立相對獨立完善的服務體系和相對健全的基礎設施，第二、三產業也就有了充分發展的機會。有了第二、三產業的發展，就有了就業機會，進城的農民就可以從城市獲取收入，也就可以在城市中生活下去。

也就是說，如果將城市化的重點放在地級市，農民在地級市買房子，就可以相對容易地獲得第二、三產業就業與收入機會，就可以在城市住得下來，生活得好。同時，因為地級市距進城農民所在村莊不遠，一般都在一個小時車程以內，進城農民可以同時兼顧仍然留守在村莊的父母以及土地。

我以為，當前在市縣兩級的城市化中，應重點發展地級市的城市化，而相對限制縣級城市化。如果中國城市化不是在2000多個縣級行政區內推動，而是在300多個地級市推動，就可能更加具有規模效應，更可以讓進城農民居住與就業相統一，減少"鬼城"，轉向更高質量的城市化。

二、建開發區是個好辦法

快速城市化必須先要有土地的城市化，建開發區是土地城市化的好辦法。

城市化總是在已有建成區的基礎上進行的。已有建成區即建設完成的區域，其上已經有密集的基礎設施、生產、生活設施，已經容納了密集人口，附著了密集利益。通過對建成區的改造可以提高建成區的人口容納能力，不過，這種提高是相對有限的。此外，對建成區的改造還會涉及對土地上既得利益的調整，從而引發各種矛盾。因此，依靠建成區來容納大量進城人口，成本高而效率低。

另外一種城市化的辦法是在城市近郊征地開發，這也是土地城市化的主導模式之一。正是通過由城市建成區向四面八方的城郊拓展，才擴大了城市面積，形成了容納新的生產能力與城市新增人口的新城區。現在的問題是，因為城郊農村已經形成城市化預期而在土地上進行了大量的建設，城市化的征地往往會引發沖突。

在這個意義上講，在大中城市周邊進行新區建設，搞開發區模式，是個好辦法。像上海浦東新區、重慶兩江新區、天津濱海新區、成都天府新區，以及中央剛批準的雄安新區，規模都很大。按人均100平方米的城市建設用地面積計算，一個1000平方公里的開發區可以容數百萬甚至上千萬城市人口，目前全國200多個國家級開發區可以容納數以億計的城市人口。此外，還有大量省市級開發區也可以容納大量城市新增人口。在省會城市、地級市，以及沿海城市經濟帶的縣市設立各個層次的開發區，可以吸納大量城市化人口。

各級開發區都要占用土地，進城人口占用建設用地面積按每人100平方米來計算，若有5億進城人口，則要占用建設用地總面積為7600萬畝，按50％的開發強度，開發區總面積即為1.52億畝，假設開發區的土地有50％為耕地，即開發區占用了7600萬畝耕地。因為進城農民會退出宅基地，一般農民占用的宅基地面積又遠遠超過人均100平方米，所以農民退出的宅基地面積，應當很容易補回這7600萬畝耕地。當然，農民并非一進城就會退出宅基地，而是有一個相對較長的緩沖期。若全國所有開發區相加可以容納5億進城人口，中國城市化也就可以完成了。

建開發區的好處是，可以在相對較大的未進行建設的土地上進行城市規劃與建設。進行開發區建設的區域一般都是人口比較稀少、建筑也不多的農村區域，這些地區被選定為開發區之后，進行征地相對比較容易，成本也比較低。在征地并搬遷以后的土地上搞規劃和建設，可以充分利用土地，充分按規劃要求建最有效率及效益的設施，充分按照城市建設要求進行建設。總之一句話就是，在一張白紙上可以畫出最美圖畫。開發區可以整體規劃，分期建設，防止浪費現象的發生。

三、"三舊改造"要慎重

當前城市化進程中，有大量城市"三舊"地塊上已經覆蓋了各種權利與物業，這些地塊使用效率低，臟亂差，成為城市建設的洼地。因此，對舊城鎮、舊廠房、舊村莊進行改造就不只是增加了城市建設用地，提高了城市建設用地的效率，而且還可以美化城市環境，提高城市品質。不過，因為"三舊"上面附著的利益太多，所有"三舊"權利主體都試圖借"三舊改造"來實現自己利益的最大化，導致"三舊改造"成本巨大，變成了城市財政失血的無底洞。財政失血有兩種方式，一種是大量財政資金的直接投入，另一種是"三舊改造"中城市土地出讓金的返還。結果就是，改造一個城中村，城市政府花費數十億甚至上百億，改造出了無數千萬富翁。沒有無緣無故的財富，當城中村改造產生出無數千萬甚至億萬富翁，這個城市就在失血。

因此，城市化的重點不應當是"三舊改造"，而是開發區模式。既然"三舊"上已經附著了大量剛性利益，城市建設尤其是在初期階段，不到萬不得已，就不要去碰"三舊"。

四、警惕"攤大餅"式城市化

因為特殊的工業化路徑，當前中國東部沿海一些地區已經形成了工業化的全覆蓋，尤其是珠三角核心區，幾乎所有土地都已經完成了農轉非，變成了建設用地。在所有這些變成了建設用地的土地上，作為權利主體的農民都期待從土地上獲取巨額利益，任何對土地的利用都會引發農民強烈的獲利訴求。因此，這些地區進行再開發的難度極大，從而有可能形成低水平城市化的陷阱。

作為改革開放以來先發展的地區，珠三角的工業化是從招商引資、"三來一補"開始的。為了調動各方面的發展積極性，迅速實現工業化，珠三角的發展模式普遍為所謂"四個輪子一起轉"，即市縣、鄉鎮、行政村、村民組四級均以土地招商引資進行土地開發，在集體土地上大量建廠房出租，或將土地直接出租給外來企業建廠房。在整個珠三角核心區的地域上，各種外來資本幾乎同時建廠。大量外資引入必然要招收大量外來農民工，涌入的成千上萬農民工需要住處，村社集體不僅允許農民在自己的宅基地上建房出租，而且分配若干宅基地建房出租，以解決外來農民工的住宿問題。也就是說，除了縣市、鄉鎮、村組以外，當地農民也加入了土地開發和工業化的進程，從而形成了"五個輪子一起轉"的快速工業化。結果，短短10多年，珠三角核心區即全面實現了高度工業化，甚至成為全世界的制造中心。同時，珠三角核心區的土地資源也很快被耗盡。

珠三角"五個輪子一起轉"的工業化模式，好處是實現了快速且高度的工業化，壞處是缺少城鄉規劃，土地利用不規范，使得土地上覆蓋了各種用途的物業，以及各種不同的產權，形成了剛性的土地利益。隨著中國勞動力成本的上升和產業結構升級，以代工為主要特征的加工制造業大量外遷，在珠三角土地上進行重新規劃改造與建設以適應產業升級的需要，卻可能因為已經開發土地上附著的剛性利益而難以滿足，從而造成珠三角大量低效使用土地難以改造的困境。

珠三角核心區以及東部沿海發達地區，普遍存在因為"五個輪子一起轉"所導致的"攤大餅"的城市化，這樣的城市化顯然沒有合理利用土地，城市規劃與基礎設施建設都存在缺陷，無法滿足更高質量城市化的需要，反而成了教訓。"五個輪子一起轉"的"攤大餅"的城市化已經終結其歷史使命，應當退出歷史舞臺。學界有人主張"農民自主的城市化"，即主張農民在他們具有使用權的集體土地上進行工商業建設，這顯然是缺少對包括珠三角在內的中國過去"攤大餅"城市化教訓的了解，是開歷史的倒車。當前所謂"集體經營性建設用地入市"改革，搞不好也會形成缺少規劃的工業化與城市化的陷阱，因此要特別警惕。

五、村莊是中國城市體系中的有機組成部分

中國城市化很重要的一個特點是農民可以在城鄉之間進退：城市就業機會多、收入水平高時，農民進城，城市就業機會少、收入水平低時，農民返鄉；農民年輕時進城，年老時返鄉；農民家庭中年富力強的子女進城，年老體弱的父母留村。也就是說，中國農民的城市化不是一次性進城，而是保留了在城鄉之間不斷往返的可能。宜進城就進城，不能在城市體面生活就返鄉。正是因為農民可以在進城失敗時返鄉，中國城市才沒有出現大規模的貧民窟，農民無法在城市體面生活時也仍然可以選擇回到農村體面生活。農村成為中國現代化的穩定器與蓄水池。

對于一個農民家庭來講，年富力強的子女進城務工，收入機會多。中老年父母雖然在城市缺少就業機會，卻可能有能力留村種地。種地是一種就業，還能有農業收入，有就業有收入，留村的父母才覺得自己有價值。在農村，年老父母有自己的住房，有農業收入，還有房前屋后的庭院經濟，生活成本比較低。正是年輕子女進城務工，年老父母留村務農，及由此形成的農民家庭"以代際分工為基礎的半工半耕"家計模式，才使農民家庭每年收入多于支出，年年都有節余。有結余的日子才是好日子。

"半工半耕"存在的最大問題是農民家庭的代際分離，以及由此產生的留守老人問題。年老父母留守偏遠農村，年輕子女遠到沿海地區務工，使得農民家庭之間的相互照料變得困難。更糟糕的是，當前中西部農村，因為縣城房地產的開發，有大量農戶進城買房，但縣城缺少第二、三產業的就業與收入機會，進城買房的農民無法在縣城生活下去，年輕子女繼而到沿海或大城市務工經商，老父母留村種田，縣城的房地產要么賣不出去，要么賣出去了卻無人居住。如果地市一級因為聚集而形成規模效應，有了第二、三產業發展的條件，有了各種第二、三產業的就業機會，則進城買房的農民就可以住在城市尋找務工機會，條件好的可以將農村留守父母接到城市來；即使條件不夠好，在地市居住工作的年輕子女也可以隨時回到農村照看父母，留守農村的父母亦隨時可以向居住在城市的子女輸送新鮮農產品，并因此加深代際情感。從村莊到城市的距離不算遠，分開居住的父母與子女可以保持便利的交流。

因此，在城市化進程中，保留農民的土地權利，讓進城失敗或無法全家體面進城的農民家庭仍然可以從村莊中獲取收入，是中國社會得以在城市化進程中保持穩定的重要訣竅。

六、"三個輪子一起轉"的城市化

中國是有14億人口的大國，中國的城市化一定是個十分獨特而曲折的過程。我認為，當前中國城市發展戰略應當同時注重三個方面。

第一，以開發區為基礎的新型城市建設可以成為吸納產業和進城人口的主要方式。開發區要保持其生產性，土地上不能產生食利者，要將開發區產生的主要價值用于城市基礎設施建設，同時保持農民廉價進城的條件。城市化是為了更好地發展產業，以及更好地服務進城人口的生產、生活。高昂的土地價格和房價使中國失去了作為發展中國家的后發優勢。以開發區為基礎的新型城市化，為中國的產業發展、走出中等收入陷阱、進城人口在城市體面安居，提供了強有力支撐。這樣一種開發區模式既包括國家級新區、開發區，又包括省市各級的開發區。縣級及以下則應限制開發區建設。

第二，對目前已經覆蓋了大量既得利益，土地上不僅有大量仍然具有使用價值的建筑，而且有著復雜既得利益結構的老城區、老工業化地區的改造，應當緩行。當前全國推行"三舊"-﹣舊城鎮、舊廠房、舊村莊﹣﹣的改造，僅改造一個城中村，地方財政往往要花費數十億元，如此高昂的改造成本，如此昂貴的城市地價，使城市無法容納低成本的生產與生活，而且這樣的改造將本來還具有使用價值的物業拆除，造成了嚴重浪費，因此是毫無必要的。這往往還會產生各種各樣的"釘子戶"，無必要地激化矛盾。所以中國城市化不應當在老城區里面進行拆除重建，而應在新建開發區進行建設。一舊一新，兩個輪子同時轉，才是最好的城市化。

第三，中國的城市化并不排斥或試圖消滅村莊。城市與鄉村是互補而非互斥的關系。

2017年4月3日