裁判要旨

認(rèn)定違法建筑的法定主體包括縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、自然資源主管部門(mén)，不包括縣級(jí)人民政府，縣級(jí)人民政府直接認(rèn)定違法建筑，屬于超越法定職權(quán)。人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的合法性審查，屬于“復(fù)審”性質(zhì)，因此，人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)的合法性進(jìn)行審查，而不能直接代替行政機(jī)關(guān)作出事實(shí)認(rèn)定。在有權(quán)行政機(jī)關(guān)尚未對(duì)案涉建筑作出違法建筑的認(rèn)定之前，人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)不宜直接對(duì)違法建筑進(jìn)行認(rèn)定。縣級(jí)人民政府以案涉建筑屬于違法建筑為由予以強(qiáng)制拆除，該強(qiáng)制拆除行為超越法定職權(quán)。

案例詳情

上訴人（原審原告）：鄭某。

被上訴人（原審被告）：安平縣人民政府。

被上訴人（原審被告）：衡水市人民政府。

2006年，鄭某開(kāi)始建設(shè)房屋一處。2006年6月12日，原安平縣建設(shè)局針對(duì)鄭某在建房屋作出《行政處罰事先告知書(shū)》，告知鄭某所建平房因未辦理任何手續(xù)，違反了《建筑法》第六十四條第一款的規(guī)定，擬對(duì)鄭某作出立即停工，并處2萬(wàn)元罰款的行政處罰。鄭某強(qiáng)行施工完成房屋建設(shè)后，一直作為“門(mén)面房”占有使用，至今未取得土地使用審批及規(guī)劃許可等手續(xù)。2020年，安平縣人民政府組織集中開(kāi)展“三創(chuàng)四建”拆違工作。經(jīng)孝仁村委會(huì)申請(qǐng)，安平縣人民政府于2020年3月1日，強(qiáng)制拆除鄭某所建房屋。鄭某不服，向衡水市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)。衡水市人民政府于2020年12月5日作出衡政復(fù)決字〔2020〕69號(hào)行政復(fù)議決定，認(rèn)為鄭某房屋屬于違法建筑，安平縣人民政府予以拆除并無(wú)不妥，但是拆除行為違反法定程序，故確認(rèn)安平縣人民政府拆除行為違法。鄭某不服，提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)：（1）安平縣人民政府拆除鄭某房屋的行政行為違法；（2）撤銷(xiāo)衡水市人民政府衡政復(fù)決字〔2020〕69號(hào)行政復(fù)議決定。

【審判】

河北省衡水市中級(jí)人民法院于2021年5月13日作出（2021）冀11行初1號(hào)行政判決書(shū)，確認(rèn)安平縣人民政府強(qiáng)制拆除行為違法，并駁回鄭某其他訴訟請(qǐng)求。宣判后，鄭某提起上訴。河北省高級(jí)人民法院于2021年9月30日作出（2021）冀行終721號(hào)行政判決書(shū)，撤銷(xiāo)一審判決，撤銷(xiāo)衡水市人民政府作出的衡政復(fù)決字〔2020〕69號(hào)行政復(fù)議決定，確認(rèn)安平縣人民政府強(qiáng)制拆除行為違法。

河北省衡水市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，案涉復(fù)議決定屬于以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)原行政行為違法的行政復(fù)議決定，根據(jù)《行政訴訟法》第二十六條第二款和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法解釋》）第二十二條第三款規(guī)定，應(yīng)視為行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為，故安平縣人民政府和衡水市人民政府為共同被告。

根據(jù)《土地管理法》（2004年修正）第十一條第二款、第二十二條第三款、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第二條第二款、《城市規(guī)劃法》第二十九條、第三十一條規(guī)定、第三十二條、《建筑法》第二條、第七條第一款、第八條第一款、《建筑工程施工許可管理辦法》第二條第二款規(guī)定可知，2006年，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，要經(jīng)縣級(jí)以上人民政府及其城市規(guī)劃主管部門(mén)、建設(shè)主管部門(mén)許可，并取得相關(guān)許可證件，才可開(kāi)工建設(shè)。本案中，原安平縣建設(shè)局已告知鄭某建設(shè)行為違法，責(zé)令其立即停工。鄭某未聽(tīng)勸阻強(qiáng)行施工，雖建設(shè)完成后一直使用，但至今該房屋及所使用土地均未獲審批或許可，始終處于違法狀態(tài)，故鄭某所建房屋應(yīng)屬違法建筑。

根據(jù)《土地管理法》（2004年修正）第七十六條、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十五條、第六十八條、《行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定可知，違法占地由縣級(jí)以上人民政府土地主管部門(mén)處理；違法建設(shè)由縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府處理；違法建筑需要強(qiáng)制拆除的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)先予以公告，告知當(dāng)事人限期自行拆除。當(dāng)事人放棄復(fù)議和訴訟權(quán)利，又不自行拆除的，行政機(jī)關(guān)才可以依照法定職權(quán)實(shí)施強(qiáng)制拆除。本案中，安平縣人民政府未遵循上述程序規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制拆除，屬違反法定程序，應(yīng)予撤銷(xiāo)。但強(qiáng)制拆除行為系事實(shí)行為，不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容，故應(yīng)確認(rèn)違法。衡水市人民政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，在履行案件受理、答復(fù)通知、延期、中止等程序后作出案涉復(fù)議決定，符合法定程序。依照《行政訴訟法》第七十四條第二款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決：一、確認(rèn)安平縣人民政府強(qiáng)制拆除行為違法；二、駁回鄭某其他訴訟請(qǐng)求。

鄭某不服一審判決，提起上訴主要稱(chēng)，鄭某房屋系自建合法建筑，安平縣人民政府認(rèn)定鄭某房屋為違法建筑沒(méi)有證據(jù)。一審法院主動(dòng)適用法律認(rèn)定違法建筑，屬于以司法權(quán)代替行政權(quán)。綜上，請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審判決，依法改判或發(fā)回重審。

河北省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，衡水市人民政府以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)安平縣人民政府強(qiáng)制拆除行為違法，不屬于改變?cè)姓袨榈那樾危邞?yīng)為共同被告。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十五條、第六十八條、《行政強(qiáng)制法》第四十四條、《土地管理法》第七十七條第一款、第八十三條規(guī)定可知，認(rèn)定違法建筑的法定主體不包括縣級(jí)人民政府；違法建筑的拆除應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)按照法定程序拆除或依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。本案中，安平縣人民政府以鄭某房屋屬于違法建筑為由予以拆除，該強(qiáng)制拆除行為超越法定職權(quán)，違反法定程序。根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條第二款規(guī)定，因強(qiáng)制拆除行為不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容，故應(yīng)確認(rèn)違法。衡水市人民政府作出的案涉復(fù)議決定，本質(zhì)上屬于對(duì)原行政行為的維持決定，其僅以程序違法為由確認(rèn)安平縣人民政府的強(qiáng)制拆除行為違法，認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予以撤銷(xiāo)。另外，人民法院依法對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，是對(duì)行政行為的司法復(fù)審，故人民法院依法對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)是否清楚進(jìn)行審查，而不能代替行政機(jī)關(guān)作出事實(shí)認(rèn)定。在有權(quán)行政機(jī)關(guān)尚未對(duì)案涉建筑作出違法建筑的認(rèn)定之前，人民法院不宜直接對(duì)違法建筑進(jìn)行認(rèn)定，否則有違合法性審查和司法謙抑原則。綜上，鄭某的上訴理由部分成立，依法予以支持。依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，判決：維持一審判決第一項(xiàng)，即確認(rèn)安平縣人民政府強(qiáng)制拆除行為違法；撤銷(xiāo)一審判決第二項(xiàng)，改判撤銷(xiāo)衡水市人民政府2020年12月5日作出的衡政復(fù)決字〔2020〕69號(hào)行政復(fù)議決定。

【評(píng)析】

本案是一起司法實(shí)踐中常見(jiàn)的行政機(jī)關(guān)以整治違法建筑名義強(qiáng)制拆除當(dāng)事人房屋并經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序處理的案件，司法審查的對(duì)象包括行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆除行為和行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議決定，屬于原行政機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的典型形態(tài)之一，涉及司法審查的多個(gè)理論問(wèn)題：一是縣級(jí)人民政府是否有權(quán)認(rèn)定和查處違法建筑；二是人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否直接認(rèn)定違法建筑；三是行政復(fù)議機(jī)關(guān)僅以程序違法確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法錯(cuò)誤的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)如何裁判。因?qū)ι鲜鰡?wèn)題存在認(rèn)識(shí)分歧，導(dǎo)致司法實(shí)踐中法律適用不統(tǒng)一，同案不同判現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有損司法權(quán)威。因此，為提升司法公信力、推進(jìn)法治政府建設(shè)和保障當(dāng)事人合法權(quán)益，亟須厘清上述理論爭(zhēng)議，統(tǒng)一裁判尺度。

一、違法建筑認(rèn)定和查處應(yīng)遵守職權(quán)法定原則

違法建筑[1]，是指違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律、法規(guī)，非法占用土地、未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證等法定建設(shè)許可，或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定，擅自建筑的建筑物、構(gòu)筑物。[2]根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四十四條的規(guī)定，違法建筑包括違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施。目前，我國(guó)規(guī)范違法建筑的法律文件包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，涉及規(guī)劃、土地、水務(wù)、電力、交通、環(huán)境、文物等眾多行政管理領(lǐng)域。因涉及當(dāng)事人重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益，故違法建筑的認(rèn)定和處理應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)和合法有效的規(guī)章[3]，效力層級(jí)低的其他規(guī)范性文件不應(yīng)作為違法性的認(rèn)定依據(jù)。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，僅規(guī)范違法建筑認(rèn)定和查處的法律就有包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在內(nèi)的11部法律[4]，其中，明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府作為違法建筑認(rèn)定和查處主體的是《電力法》《鐵路法》和《文物保護(hù)法》，其他法律規(guī)定的違法建筑認(rèn)定和查處主體均是縣級(jí)以上人民政府組成部門(mén)，即相關(guān)職能部門(mén)。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十五條和《土地管理法》第七十七條第一款的規(guī)定可知，司法實(shí)踐中最常見(jiàn)的因違反城鄉(xiāng)規(guī)劃管理或土地行政管理構(gòu)成違法建筑的認(rèn)定和查處主體是縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)，不包括縣級(jí)以上人民政府。因此，安平縣人民政府認(rèn)定鄭某房屋因違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定構(gòu)成違法建筑并予以強(qiáng)制拆除，屬于超越法定職權(quán)。

二、人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)不宜直接認(rèn)定違法建筑

如前所述，認(rèn)定違法建筑屬于特定行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)屬職權(quán)，其他行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)認(rèn)定違法建筑。問(wèn)題在于，在有權(quán)行政機(jī)關(guān)未作出認(rèn)定時(shí)，人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否直接認(rèn)定違法建筑。筆者認(rèn)為，人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)均不宜直接認(rèn)定違法建筑。

就人民法院而言，司法權(quán)具有中立性和被動(dòng)性特征，司法權(quán)與行政權(quán)有各自的職能邊界，行政訴訟是對(duì)行政權(quán)運(yùn)行是否合法進(jìn)行的“復(fù)審”，而不能代替行政權(quán)直接對(duì)行政權(quán)專(zhuān)屬領(lǐng)域的事務(wù)作出認(rèn)定。行政訴訟具有的“復(fù)審”性質(zhì)，要求人民法院在遵循合法性和合理性審查基礎(chǔ)上，尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)專(zhuān)屬領(lǐng)域事務(wù)作出的“首次判斷”，依法對(duì)行政機(jī)關(guān)“首次判斷”正確與否進(jìn)行評(píng)價(jià)，而不能通過(guò)司法權(quán)代替行政權(quán)作出判斷，否則就有司法權(quán)代替行政權(quán)的嫌疑，有違司法謙抑原則，與司法的中立性和被動(dòng)性特點(diǎn)相悖。因此，在有權(quán)行政機(jī)關(guān)作出違法建筑的認(rèn)定之前，人民法院不宜直接認(rèn)定違法建筑。

當(dāng)然，人民法院不宜直接認(rèn)定違法建筑，有觀點(diǎn)認(rèn)為可能會(huì)引發(fā)后續(xù)賠償爭(zhēng)議。該觀點(diǎn)認(rèn)為，如果法院不直接認(rèn)定違法建筑，則在行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)強(qiáng)制拆除當(dāng)事人房屋等建筑時(shí)，因?qū)ㄖ欠駥儆谶`法建筑沒(méi)有認(rèn)定，則必然無(wú)法認(rèn)定當(dāng)事人是否具有合法權(quán)益，導(dǎo)致賠償爭(zhēng)議無(wú)法解決。筆者認(rèn)為，這混淆了違法建筑認(rèn)定和合法權(quán)益認(rèn)定的區(qū)別。《國(guó)家賠償法》將“合法權(quán)益”作為公民、法人和其他組織獲得國(guó)家賠償?shù)那疤釛l件，作為司法機(jī)關(guān)的法院無(wú)論是理論層面還是法律層面都有認(rèn)定當(dāng)事人對(duì)賠償事宜是否具有“合法權(quán)益”的司法判斷權(quán)。但是，這種對(duì)“合法權(quán)益”的司法判斷權(quán)與行政機(jī)關(guān)認(rèn)定違法建筑的行政判斷權(quán)是存在區(qū)別的。“合法權(quán)益”是一個(gè)較為寬泛的概念，具有一定的包容性，它不僅包括合法建筑所具有的權(quán)益，而且包括建筑本身雖不符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)定，但因其形成存在歷史或政府職能部門(mén)原因而產(chǎn)生的信賴(lài)?yán)娴群戏?quán)益，還包括超過(guò)必要限度拆除違法建筑過(guò)程中產(chǎn)生的合理?yè)p失等合法權(quán)益。法院基于當(dāng)事人提供的證據(jù)對(duì)“合法權(quán)益”進(jìn)行判斷，其中可能會(huì)涉及對(duì)房屋等建筑本身合法性的判斷，這種判斷在對(duì)“合法權(quán)益”的判斷中是不可避免的，但這種判斷和認(rèn)定是初步的，它與行政機(jī)關(guān)基于對(duì)違法事實(shí)的全面調(diào)查而作出的違法建筑認(rèn)定是有區(qū)別的。因此，人民法院可以認(rèn)定當(dāng)事人的房屋等建筑是否屬于合法權(quán)益，但是不能直接認(rèn)定當(dāng)事人的房屋等建筑屬于違法建筑。

就行政復(fù)議機(jī)關(guān)而言，行政復(fù)議具有明顯的“準(zhǔn)司法性”，應(yīng)當(dāng)遵循和行政訴訟同樣的規(guī)則。行政復(fù)議的“準(zhǔn)司法性”體現(xiàn)在多個(gè)方面：一是被動(dòng)性，行政復(fù)議基于申請(qǐng)而啟動(dòng)，“不告不理”是基本原則；二是中立性，行政復(fù)議是三方行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)處于中立地位，居中裁決行政機(jī)關(guān)和行政復(fù)議申請(qǐng)人之間的行政爭(zhēng)議；三是事后救濟(jì)性，行政復(fù)議不是行政執(zhí)法的過(guò)程性監(jiān)督措施，而是事后監(jiān)督與救濟(jì)措施；四是程序司法性，行政復(fù)議的申請(qǐng)、受理、審查、裁決方式、送達(dá)等程序均參照行政訴訟方式；五是審查標(biāo)準(zhǔn)一致性，行政復(fù)議審查原則遵循合法性和合理性審查原則，同行政訴訟審查原則一致。由于行政復(fù)議的“準(zhǔn)司法性”，使其同樣具有明顯的“復(fù)審”性質(zhì)，故行政復(fù)議機(jī)關(guān)亦不宜直接在行政復(fù)議程序中認(rèn)定違法建筑。

本案中，雖然原安平縣建設(shè)局針對(duì)鄭某在建房屋作出《行政處罰事先告知書(shū)》，但是該告知書(shū)并不是最終的行政處罰決定，因此，不能據(jù)此認(rèn)為行政機(jī)關(guān)已經(jīng)先行認(rèn)定鄭某房屋屬于違法建筑。衡水市人民政府和一審法院在有權(quán)行政機(jī)關(guān)依法認(rèn)定違法建筑之前，直接替代有權(quán)行政機(jī)關(guān)作出違法建筑的認(rèn)定，并未尊重有權(quán)行政機(jī)關(guān)的“首次判斷權(quán)”，有越權(quán)之嫌，亦有違“司法謙抑原則”，屬于適用法律錯(cuò)誤。

三、糾正錯(cuò)誤復(fù)議決定應(yīng)適用撤銷(xiāo)判決裁判方式

在縣級(jí)人民政府超越職權(quán)認(rèn)定違法建筑并強(qiáng)制拆除當(dāng)事人建筑的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)僅以強(qiáng)制拆除程序違法為由確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法，顯然錯(cuò)誤。但是，人民法院針對(duì)當(dāng)事人要求撤銷(xiāo)行政復(fù)議決定的訴訟請(qǐng)求，是駁回當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求還是撤銷(xiāo)行政復(fù)議決定，司法實(shí)踐中觀點(diǎn)不統(tǒng)一。持前者觀點(diǎn)的認(rèn)為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定結(jié)果是確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法，并不是“確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為程序違法”，雖然行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出確認(rèn)違法的理由不當(dāng)，但是裁判結(jié)果正確，已經(jīng)否定了強(qiáng)制拆除行為的合法性，故人民法院只需要指明其理由不當(dāng)，維持其結(jié)果即可。持后者觀點(diǎn)的認(rèn)為，行政復(fù)議決定具有“行政性”，具有行政行為屬性，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政復(fù)議決定的合法性和合理性進(jìn)行全面審查，并依法作出裁判。行政復(fù)議決定越權(quán)認(rèn)定違法建筑，且僅確認(rèn)程序違法，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷(xiāo)。筆者同意第二種觀點(diǎn)，理由如下：

（一）符合一并判決原則

《行政訴訟法解釋》第二十二條第三款規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為違法，屬于改變?cè)姓袨椋珡?fù)議機(jī)關(guān)以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)原行政行為違法的除外。第一百三十六條第一款規(guī)定，人民法院對(duì)原行政行為作出判決的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政復(fù)議決定一并作出相應(yīng)判決。根據(jù)上述規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以程序違法確認(rèn)原行政行為違法的，屬于維持原行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)遵循一并判決原則。在原行政行為違法性得到確認(rèn)的情況下，維持原行政行為的行政復(fù)議決定也應(yīng)作出否定性評(píng)價(jià)，判決駁回當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求顯然不屬于否定性評(píng)價(jià)。

（二）符合合法性審查規(guī)則

根據(jù)《行政訴訟法》第七十條的規(guī)定，行政行為存在主要證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤等情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷(xiāo)。行政復(fù)議行為雖然具有“準(zhǔn)司法性”，但是其本質(zhì)上仍然屬于行政行為，行政復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)是否清楚、適用法律是否正確，均是其合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)行政復(fù)議決定存在認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤等情形時(shí)，人民法院就應(yīng)當(dāng)依法判決撤銷(xiāo)行政復(fù)議決定，特定情況下基于公共利益考慮可以確認(rèn)行政復(fù)議決定違法。如果僅因?yàn)樾姓?fù)議決定“確認(rèn)違法”的結(jié)果正確，就不通過(guò)裁判方式最終確認(rèn)其違法性，不僅于法無(wú)據(jù)，也與上述法律規(guī)定相悖。

（三）避免行政行為公定力理論和司法終局理論沖突

行政行為公定力理論認(rèn)為，行政行為具有公定力，一經(jīng)作出，不論合法與否，除因嚴(yán)重違法而依法無(wú)效外，在未經(jīng)法定機(jī)關(guān)和法定程序撤銷(xiāo)或變更之前，都推定為有效，對(duì)行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、其他利害關(guān)系人以及其他行政機(jī)關(guān)均具有約束力。如果選擇駁回當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的裁判方式，則表明人民法院沒(méi)有撤銷(xiāo)錯(cuò)誤的行政復(fù)議決定，根據(jù)行政行為公定力理論，該錯(cuò)誤的行政復(fù)議決定仍然有效，對(duì)行政機(jī)關(guān)、人民法院和行政相對(duì)人有約束力。根據(jù)司法終局理論，司法對(duì)行政行為的合法性具有最終裁判性。這就導(dǎo)致人民法院認(rèn)定原行政行為存在超越職權(quán)與行政復(fù)議決定認(rèn)定原行政行為僅存在程序違法之間的矛盾，即判決駁回訴訟請(qǐng)求會(huì)造成行政行為公定力理論和司法終局理論出現(xiàn)不可避免的沖突。

（四）有利于當(dāng)事人的后續(xù)權(quán)利救濟(jì)

通過(guò)判決撤銷(xiāo)行政復(fù)議決定的方式，能夠使錯(cuò)誤的行政復(fù)議決定結(jié)果歸零，避免影響當(dāng)事人的后續(xù)權(quán)利救濟(jì)。如果撤銷(xiāo)行政復(fù)議決定的訴訟請(qǐng)求被判決駁回，特別是在法院未論述行政復(fù)議決定認(rèn)定違法建筑是否錯(cuò)誤的情況下，部分法院可能會(huì)基于行政行為公定力理論，認(rèn)為行政復(fù)議決定對(duì)違法建筑的認(rèn)定仍然有效，進(jìn)而認(rèn)定當(dāng)事人不具有合法權(quán)益，這將嚴(yán)重影響當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)。另外，根據(jù)《行政訴訟法解釋》第一百三十六條第六款規(guī)定，行政復(fù)議決定違法導(dǎo)致當(dāng)事人損害加重的，由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重部分承擔(dān)賠償責(zé)任。但是，行政賠償?shù)那疤崾切姓袨檫`法性得到確認(rèn)，在判決駁回訴訟請(qǐng)求的情況下，由于行政復(fù)議決定的違法性未能得到確認(rèn)，因此，即使錯(cuò)誤的行政復(fù)議決定造成了擴(kuò)大損失，當(dāng)事人也會(huì)因?yàn)樾姓?fù)議決定的違法性未能得到確認(rèn)而無(wú)法直接主張賠償損失。

本案中，二審法院正是綜合考慮上述因素，決定撤銷(xiāo)一審判決駁回其他訴訟請(qǐng)求的判項(xiàng)，改判撤銷(xiāo)衡水市人民政府作出的案涉復(fù)議決定。

來(lái)源：河北省高級(jí)人民法院。

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