毛振華中國人民大學經濟研究所聯席所長、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人、聯席主席，中誠信國際首席經濟學家

以下觀點整理自毛振華在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第103期）上的發言

本文字數：4224字

閱讀時間：10分鐘

由于地方政府在我國經濟發展中承擔了重要責任，而債務是主要資金來源之一，近年來我國地方政府債務規模持續加大，結構性矛盾突出，部分地區償債壓力持續攀升，流動性風險與信用風險加速累積，不僅對地方財政可持續性構成嚴峻挑戰，也加大了金融體系風險敞口。2023年7月推出一攬子化債方案以來，在緩釋局部風險、優化債務結構等方面取得階段性成效，但債務的化解與債務可持續仍面臨體制機制等深層次挑戰。如何更加有效的化解地方政府債務以及后續如何構建地方政府債務長效機制值得我們思考。

一、地方政府債務風險是需要消化的經濟發展成本

在我國經濟騰飛的進程中，地方政府扮演了至關重要的角色，但其背后也積累了較大規模的債務。從債務結構來看，我國中央政府債務占比較低，且債務用途相對靈活，一定意義上屬于“自由債務”，而地方政府債務則兼具經濟性和民生性，成為地方經濟發展的重要資金來源。2008 年以來，各地城市建設日新月異，基礎設施大幅改善，地方投資能力顯著增強，背后離不開地方政府債務這一關鍵工具。地方政府債務形式多樣，既包括顯性的公開發行債券，也涵蓋隱性債務，如未披露的非標債務和拖欠款等。可以說在我國地方經濟發展歷程中，地方政府債務所發揮的作用呈現出兩面性。一方面，這些債務資金成為推動地方經濟發展的關鍵力量。與之相伴的另一面是在長期積累下不斷膨脹的債務總量，高企的債務規模一度引發人們對地方政府債務風險的高度擔憂。

評判地方政府債務風險，需要從歷史發展的角度進行全面審視，債務風險可看做經濟發展的一種成本。在特定歷史時期，地方政府債務對我國經濟增長格局的形成起到了重要推動作用，從這個層面看，債務風險可視為經濟發展過程中的一種成本。但隨著債務風險逐漸累積到較高水平，如何合理、有序地消化這一成本，已經成為當下必須解決的問題，與此同時構建更為合理、可持續的債務結構，保障經濟的可持續發展也是優化成本的途徑之一。實際上，地方政府債務從規模較小時就備受爭議，爭議的焦點在于地方政府的償債能力。我在2012年3月發表過一篇文章《地方政府仍有發債空間》，專門回應社會上已經普遍的質疑，其實當時的債務規模與現在比，還是很小的。我在文中提出“若盡快改革現有地方政府負債體制，地方政府未來仍有發債空間”，但地方政府是否有充足的償債能力值得商榷。目前來看，地方政府大多依靠借新還舊的方式維持債務運轉，這使得地方政府債務基數不斷增大，而合理的債務規模標準卻未有定論，這進一步加大了債務治理難度。近年來，我國對地方政府債務風險給予了高度重視，制定并實施了一攬子化債方案，并完善債務統計、強化財經紀律等。這些措施有助于緩釋地方政府債務風險，但在債務規模達到較高水平后，如何維持地方政府信用成為新的難題。

二、地方政府隱性債務是剛性債務，化債具有雙重意義

地方政府隱性債務中拖欠企業賬款的問題較為嚴重且影響廣泛，需予以重點關注。當前，地方政府化債工作的重點聚焦于隱性債務，隱性債務本質上屬于剛性債務，其中政府拖欠款問題不容忽視。而拖欠款的具體規模難以統計，即便中央政府要求各地進行申報，但由于各地心態不同，也導致數據難以精確統計。政府拖欠款問題的影響范圍十分廣泛，不僅嚴重破壞了營商環境、損害了政府信用，還對當地經濟發展造成了極大的負面影響，因此，必須予以認真化解。為此，中央出臺的政策中，債務置換的主要目標之一便是解決對于企業的拖欠款問題，特別是對民營企業的拖欠款。民營企業的融資途徑相對匱乏，不像大型國有企業或金融機構那樣擁有多元化的融資渠道，它們在很大程度上依賴于應收賬款的及時回收來維持資金的正常周轉和企業的持續運營。一旦民營企業對政府的應收賬款被市場認定為可疑類甚至是不良資產，信用體系的負面連鎖反應下，銀行等金融機構就可能會收緊對涉事民營企業的授信額度、提高融資門檻，使得民營企業流動性承壓，部分抵御風險能力較弱的民營企業就會面臨破產的風險。此外，地方政府對企業的拖欠款還集中在PPP項目領域。建筑企業尤其是部分國有建筑企業，因地方政府PPP項目無法兌現、不能履約，面臨巨大的債務風險，其風險敞口被大幅暴露。

解決地方政府拖欠問題，對經濟工作而言至關重要。它既是化解經濟風險的關鍵之舉，也是激活經濟主體活力的必要手段，更是擴大內需、提升供給質量、維持經濟穩定運轉的核心環節，在整個經濟運行中起到了牽一發而動全身的作用。從這個層面來看，當前地方政府化債工作具有雙重意義。

第一重意義在于有效緩釋風險。償還地方政府對于企業尤其是民營企業拖欠款項，能夠化解以往積累的因拖欠而導致的信用危機，這一舉措在風險化解方面的作用無可替代。與其他經濟措施相比，解決拖欠款問題的投入是最具價值的。暫且拋開發放資金給民眾或開展新項目等事項不談，解決拖欠款項應置于首位。公開市場債券可通過滾續進行處理，銀行貸款也能夠展期，然而，拖欠問題卻無法通過這些常規手段解決。正如前述，地方政府拖欠一旦成為壞賬，相關債權人及其所在企業便會陷入危險境地，而這些企業背后關聯著無數的供應商、職工及其家庭。因此，解決拖欠款問題，關乎經濟發展、社會穩定以及黨和政府的信用，在所有經濟工作中都應被列為首要任務。此外，解決拖欠款問題能為企業尤其是民營企業注入急需的資金“活水”，增強其抗風險能力，不僅是化解國內地方政府債務風險的重要舉措，也有利于經濟在外部沖擊下保持韌性。

第二重意義體現在化債有助于地方政府騰挪更多資源用于擴內需。地方政府在擴內需工作中承擔著重要責任，化債能力與新增債務能力相互交織。一方面，需要解決歷史遺留的欠債問題，減輕企業負擔；另一方面，還要加大對穩增長、擴內需的支持力度，保障經濟平穩運行。近幾年，相關部門已在化債方面付出諸多努力，取得了一定成果，不過在當前外部環境愈發嚴峻復雜，國內經濟下行壓力加大的情況下，穩增長、擴內需的重要性和必要性均上升。因此還需進一步加大債務置換力度，持續推進地方隱性債務的化解工作，為地方政府騰挪更多的資源助力穩增長、擴內需，為經濟的企穩回升筑牢根基。

三、構建地方政府債務長效機制，將事權和財權緊密結合

構建地方政府債務長效機制勢在必行，將事權與財權緊密結合是關鍵。回顧過往，以債務擴張驅動投資的模式雖曾為我國經濟增長提供強勁動力，但也積累了大量風險，難以持續。參考國際經驗，美國政府債務結構以國債為主，地方政府債務主要為市政債，且通過嚴格法律規定限制其僅能用于專項項目，地方政府必須以財政作為償債保障，舉債需充分考量自身財政收支與償債能力。與之相比，我國中央政府負債水平較低，地方政府及相關主體承擔大量債務，且存在資金挪用、預算內外資金界限模糊、缺乏擔保等問題，容易導致信用體系混亂、財經紀律弱化等問題。這種局面的形成，既有地方經濟快速發展帶來的償債樂觀預期，也因民眾對政府的信任致使債務約束機制缺失，更在于中央集權體制下央地財權事權不匹配、債務責任邊界不清、法律界定不明。因此，構建長效機制的關鍵在于將事權與財權緊密結合，理清中央和地方的財權事權歸屬。

中央政府有加杠桿的空間，也有必要承擔更大責任。近年來，債務已成為地方政府重要收入來源，部分經濟薄弱縣以少量稅收撬動巨額債務支撐超規模基建，其中隱性債務扮演關鍵角色。但當前大規模基建熱潮已過，未來需打破這種“以債養投”的舊有模式，建立全新債務體系。中央需主動擔責，將事權與財權精準匹配，以“新事新辦法、老事老辦法”為原則，嚴格管控地方政府非收益性項目支出。當前中央政府部門既有加杠桿的必要也有加杠桿的空間，據測算（中誠信口徑），當前我國政府部門杠桿率（不含隱債）約為64%，其中我國地方政府為政府部門加杠桿主體，中央政府杠桿率水平僅約為25%，若考慮隱性債務我國政府部門杠桿率約為108%，既低于美國和日本等主要經濟體，也低于法國、意大利等發達國家。當然這可能存在“軟預算”的爭議，但也不必過于擔心。要看到，過去地方政府借債多用于工程建設，在此過程中層層突破底線，出現權利尋租現象滋生了腐敗問題。考慮到當前基礎設施規模已能滿足可預見的未來十年甚至幾十年的發展需求，地方政府應逐步停止通過舉債擴張基建規模的行為，由中央承擔存量債務的化解和未來債務的新增。

存量債務與新增債務分類處置，必要時以國債置換存量地方政府債務，對于新增債務需建立嚴格的“項目制”舉債機制。過去，地方政府通過土地抵押進行債務融資推動基礎設施建設與土地開發，但土地溢價帶來的收益并未用于債務清償，反而持續投入新項目。這一模式雖短期拉動了地方經濟增長，卻也引發地方信用膨脹的問題。整治地方政府債務問題已刻不容緩。對于地方政府存量債務而言，鑒于當前中國的總體地方債務規模尚處于合理區間，可由中央政府統籌接管并實施系統性化解，通過國債置換地方債務。關于存量債務的延續，優先考慮由中央政府償還，若無法一步到位，可采用滾動展期的過渡方式，由地方政府承擔利息支出。但相比之下，中央政府憑借更高的信用評級與更低的融資成本，直接償還債務和利息更具效率與經濟性，能夠加速債務消化進程。在增量債務管控方面，需建立嚴格的“項目制”舉債機制。明確“無項目不發債”原則，確保債務資金精準匹配具有收益性的投資項目，從源頭上切斷盲目擴張的資金鏈條。后續地方政府根據項目需求向中央申請資金，由中央政府負責債務的最終償還，改變以往依賴市場化融資的模式，從根本上遏制地方政府過度舉債的沖動，實現債務風險可控、財政可持續的目標。

整體來看，當前中國地方政府債務水平尚處于可控區間，為應對特殊時期的經濟挑戰預留了政策空間。然而，隨著經濟結構性矛盾凸顯以及外部環境不確定性加劇，這一政策空間正逐漸收窄，需將其視為稀缺的戰略資源，加倍珍惜使用，使其成為推動國家經濟高質量發展、提升民生福祉的有效工具。當前的化債工作對于重塑經濟活力、維護黨和政府信用至關重要，而構建長效債務機制是實現經濟可持續發展的必然要求，要勇于突破現有框架，以實現地方政府債務的合理管控和經濟的穩健前行。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。