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從1935年中央軍入川到1937年七七事變爆發時，南京政府雖然在全國性戰略思維上認識到四川的重要性，但是對于如何把這個理論上的“根據地”轉變為實質控制有效的政治、軍事、經濟、和社會各方面“根據地”的困難度，則完全缺乏認識，更沒有及早從事耕耘。按照南京政府最初設想，只要把四川最著名的實力派領袖劉湘爭取到手或是予以消除，則四川大局就可以穩定。因此在相當時期中，南京政府大部分政治運作都是以劉湘為對象。

但是事實上，劉湘在抗戰之初雖然是四川省主席，但是他也并不曾有效地控制全省，省內的政治、軍事、和經濟區域依然四分五裂。幾個在最上層的大實力派領袖是劉文輝、鄧錫侯、潘文華，各有大塊地盤。其次是他們的下屬軍事單位（軍、師、旅、團等等），又各有規模較小的防區。抗戰之初，南京政府專注于華北和淞滬戰場，無暇顧及四川內務，只好接受劉湘統治現狀。

但是劉湘在1938年1月病死，讓國民政府看到了切入四川內政的契機，一度以為從此可以取得行政控制權。蔣介石幕僚們對劉湘死后的新局勢做了一番調查和分析，也盡量詳盡地推測重要將領們對中央政府的態度和可能被爭取合作的幾率。但它很快就察覺問題反而益趨失控。這些在抗戰正史上看不到的發展，在蔣介石日記中卻歷歷在目。

首先是蔣介石縱然對四川將領們，1937年的拒戰和怠戰早已憤怒萬丈，但卻不敢采取斷然措施，只好在日記中提醒自己，“川事應設和平處置之法。”換言之，他已經想到用“不和平”的處置之法，只是警惕自己千萬要忍住怒氣，以顧全大局為重。

而他想到的和平方法之一就是任命張群為省主席（1938年1月22日），因為張群既是四川人又是文人，在國民政府地位崇高（時任國防最高會議秘書長），對四川將領們既不構成軍事威脅，又顯示中央政府對四川的尊重與厚望，希望借此柔軟姿態使省內實力派放心。

但是想不到任命命令剛剛發布，四川實力派立即分成兩派。王瓚緒表示歡迎，但是劉文輝、鄧錫侯和潘文華等部下約6個師通電反對，同時進行示威，游行，張貼標語，散發傳單，公然挑戰而且動作激烈。

此時蔣介石正在武漢密切關注徐州戰事，對于四川事務只能力求安定。以致為了僅僅穩住一位將領（王陵基），都需要煞費周章地先予以“安慰”，再勸說他離開成都那個是非之地。

他甚至還想請川籍實業家，而且又和地方實力派首領有深厚淵源的劉航琛出面做調解人，緩和中央政府與地方實力派的關系。

蔣介石又不斷與宋子文、白崇禧，和許多川籍文人商討如何解決四川問題。最后蔣介石終于下定主意忍氣吞聲，因此在3月初寫道，“對內忍耐，與其亡于敵，不如讓于軍閥。”

即便是到了1938年年底，蔣介石仍在絞盡腦汁地研究如何應對四川問題。

任命張群作為主席所引發的川軍將領反對，是蔣介石在抗戰時期試圖進行政治體制改革中的第一個敗仗。在此前，中央政府所遭遇的困難只是川軍懼戰拒戰的經驗而已，但是從此以后，蔣介石的長期抗戰和建設大后方基地的構想遭到直接挑戰。

如果沒有基地，則“長期抗戰”，“以空間獲取時間”，“集小勝為大勝”等戰略思想都會流于空談。在還沒有和日軍拼命之前，自家后院早已失火。

只要蔣介石在軍事上堅持防守武漢，則“川事”就尚且有“從長計較”的余地。然而國民政府一旦在大戰略上決定放棄武漢，則“川事”立即變成是“燃眉之急”了，因為西撤的國民政府和原本盤踞的地方實力派終于進入短兵相接局面，再也無法掩蓋矛盾。

1939年2月，蔣介石費盡心機任命親信劉峙為重慶警備區司令。3個月后，他又任命另一親信為重慶市市長。但是他在1939年初也終于向現實低頭。在張群省主席長時期無法到任視事情況下，國民政府只好在1939年4月改派川將王瓚緒為省主席，更具體地表示尊重四川現狀，由省內實力派分子出任，而不是由國民政府派來“外面人”主政。

豈知到了8月份，反王風潮又起。潘文華代表到重慶參加“倒王瓚緒”活動。又有其他將領發起聯王（王瓚緒）驅賀（賀國光）運動。實力派的分分合合，瞬息數變，令人目不暇接。

但是值得注意的是，在這個過程中，有些川軍將領們曾經向王瓚緒主席提出三個赤裸裸的條件；

這些條件把地方實力派利益之所在和他們對川局的指望表露無遺。

1939年8月鄧錫侯和潘文華，把反對王瓚緒主席的內斗推向一個新高潮，他們暗中調動軍隊企圖包圍成都并威脅以兵戎相見。蔣介石只好趕緊派賀國光和徐永昌去成都疏通。

此時四川軍人反對中央的說詞也更形露骨，認為中央政府失去大片土地而逃難到四川，當然應該尊重四川人意見，而把中央政府更多高官位置分配給川籍人士。否則就會引起四川軍人強烈反彈，而中央則無處可退。

至于蔣介石的內心感受，則在日中盡情宣泄。他在1939年8月11日寫道，“四川軍閥又要爭奪私利。目無中央，目無外患，痛憤無已。此為內亂內訌，雖為川事，實最嚴重。”

但是蔣介石還不得不放下身段向它們發送“慰勞信”和發電嘉獎川軍前方將領。

還有一點值得注意的是，蔣介石雖然成功地控制了重慶市城內的政府機構，然而成都市和其他城市乃至廣大農村地區，仍牢牢掌握在地方軍人手里。

1939年9月份歐戰爆發之初，蔣介石借機在重慶市召開一個四川將領會議。照常理說，蔣介石以委員長身份召集部下開會，后者本來就應該遵命出席。

但是當鄧錫侯，潘文華，王瓚緒等人果然出席時，蔣介石卻大感欣慰，認為他們居然給他“面子”出席會議。9月19日蔣介石終于承認“川政非由我自兼決不可能安定。”

而在這個外部情況持續惡化，而蔣介石內心又猶疑不決的過程中，川軍七位師長在鄧錫候，劉文輝和潘文華策動下又聚集成都，露骨地煽起驅逐王瓚緒主席風潮，很可能釀成兵變。當中央派遣何應欽到成都進行安撫時，卻受到將領們人身威脅，終于促成蔣介石決定親自兼代省主席，并在1939年10月7日正式就職。

蔣介石以全國抗戰軍事委員會委員長和國民黨總裁的尊號，卻只能低聲下氣地去和區區地方將領們家屬去攀交情，就不難衡量出他個人的實際統治指揮權是多么單薄微弱了。

蔣介石親自兼任四川省主席這一步棋，只不過暫時緩和了實力派首領覬覦省主席名位的爭奪，卻絲毫沒有動搖他們各自掌握的地方權力基礎（政權、軍權、財政權），控制的防區（地方政府、老百姓的民生），和他們互相之間合縱連橫的關系。

事實上，蔣介石可能已經非常慶幸自己能夠避免在抗戰核心基地掀起兵戎相見，因此更不敢去捅破各個實力派勢力范圍內部的機構和行事規矩這個黃蜂窩。換言之，真正的四川基層依然掌握在實力派手中。“長期抗戰根據地”的說法只是維持了領導階層和平共處的表象，而沒有涉及國家肌體和經絡的整建工程。

盡管蔣介石親自兼任四川省主席，但心中一塊石頭依然無法放下。由于省內矛盾持續爆發，而他本人又要統攬全國的軍政外交事務，所以蔣介石只好委任成都行轅主任賀國光（湖北人，但是曾在四川軍隊服務，與四川某些軍人有深厚關系）兼理省主席職務，希望藉此穩定川事，同時能夠“對內建設四川根據地，對倭更作持久抗戰到底，以待世界戰爭之結果而已。”

10月初，他仍然希望他的兼理川政，能夠成為“基本安危之關鍵，從此抗戰建國之基業，只要能勤慎努力，則大定矣。”

豈知一波未平一波又起，就在蔣介石就職兼主席的當天，云南的龍云又散布謠言稱四川發生兵變，而且地方實力派拘捕了中央政府官員作為人質。這讓蔣介石不禁大為憤怒。

寫道，“幸災樂禍與嫉忌恐懼之念昭然若揭。外患至此，而內憂如彼，可痛也。抗戰期間軍閥如此，可謂毫無心肝，其與汪奸相差無幾矣。”

果然不到兩個月時間，四川又陷入動蕩不安局面。蔣介石在12月2日日記記載，“軍閥心理不易改變，國家前途時多荊棘。藉外敵以為要求升官之機，殊堪痛苦，又不能不予也。其次稍有才干者多取巧投機，只知自私，欲求一為大局顧大體，而為黨國可以信托無罣者，實無半人。此誠憂之最大者也。”

這段話不但是針對四川軍人，也是針對云南的龍云，因為正是在這個時候（12月2日），龍云要求中央政府授予他行營主任職位。換言之，四川的問題還沒有解決，云南又成為問題。龍云和中央的關系急劇惡化。

更讓蔣介石惱火的是，四川和云南兩個實力派居然聯手向重慶政府討價還價。

他接著又咒罵，“至此乃知鄙僻之臣，不可以德感，不可以理喻也。”（12月12日）真是聲聲恨之入骨。

但是川滇同謀的局面已經形成，不易解決，也不易分別處理。

蔣介石得到情報顯示駐在瀘州，樂山和西康的川軍可能都不可靠，“后方各地情形與軍閥心理之惡險殊堪注意，然有備乃可無患矣。”

這個“有備乃可無患”既不可能僅靠蔣介石個人聲望和政府權威，最后只能訴諸于實力，以致導致中央采取一種軍力部署的策略，那就是必須調派中央軍駐防在不可靠的地方實力派軍隊附近，不是抵御日軍，而是監視地方軍不得異動。

具體地說，中央領袖們在1940年春夏之交在討論解決“地方軍閥方案”時，就把調重兵入川列為鞏固統治的手段之一。張治中還提議把四川省重新劃分為多個省份，或是委任四川軍人進入中央政府做部長，以滿足他們的權力欲望。

到了1940年底，蔣介石又得到情報，某些四川部隊似乎有異動跡象，因此趕緊采取防范措施。

至于張群則要等到1940年底才正式成為省主席，一直做到抗戰勝利為止。但是此后多年他都不敢去位于成都市區的省政府辦公，因為恐怕遭受地方軍人挾持或傷害。

平日只能在成都行轅工作，由憲兵特別保護（何成濬將軍戰時日記，1943年6月2日）

事實上，四川地方實力派對中央的刁難、抗命、要挾、和公然挑釁也一直延續到抗戰勝利都不曾中斷。

在此只提出幾個重大事件作為例子。

比如說，1940年9月份是一個抗戰內外形勢艱巨的時期，在外交上，英法兩國封鎖緬甸、越南造成外援斷絕；在內政上，糧食供應不足造成重慶米價大幅上漲。此時潘文華公然放話，絕不允許抗戰打到四川，力主政府盡快尋求和平途徑，不然必將引起四川動亂。威脅語氣毫不掩藏。

1940年10月底到11月初，蔣介石在日記中不斷透露，“川局不安”、 “川中舊式軍閥無智無能，有貪有怯，實為可憐及最令人頭疼。寬嚴皆非，輕重兩難。惟有置之緩圖，以觀其后也”、“川軍周成虎師長謀叛案發現。”

蔣介石本來預備去成都市視察，但是事先發現叛變計劃，將周撤職，避免一場大難。換言之，實力派不僅是不服從，而且是圖謀叛變，情況嚴重到蔣介石連成都都不敢去，可見中央和地方關系之緊張。

就在這個時段，蔣介石又得到情報，得知某些將領與西康劉文輝勾結（11月3日），而他只能寫道，“對川閥只可以逆來順受之道處之，無足計較。但對根據地應積極準備與鞏固。”

才不過半個月時光，他又得到情報，四川南部仍然不安，令蔣介石頭痛，需要整頓。雖然他在11月30日日記寫道，“川省主席問題順利解決，此為三年來不了之大問題。”讓他大感高興，但是問題顯然沒有解決，因為他在12月2日又寫道，“川事先從川南著手”。然而川南問題還沒有處理，而川滇問題又同時出現，讓蔣介石焦頭爛額。再加上新四軍問題此時突然緊張化。值得注意的是，日本政府在承認汪精衛政權后，仍然企圖和重慶政府繼續商談和平，而蔣介石盡管被內部不團結的局勢弄得焦頭爛額，卻嚴厲禁止和談活動。

當然四川和西康問題無法分隔，因為四川軍人劉文輝也霸據西康。1939年蔣介石為了安撫劉文輝，把川康邊境的17個縣份劃入西康省政府管轄，目的是討好劉文輝，幫助劉文輝增加財政稅收。但是該年重慶政府曾經計劃在雅安市成立團管區，并委派一位軍官去建立一個師級部隊。但是在1941年初就被劉文輝予以繳械解散，而重慶政府也只能忍氣吞聲地接受。

1942年重慶政府決定從事軍事改革，當改革方案規定軍隊軍需部門應該獨立作業，以防止部隊長虛報兵員和克扣糧餉時，鄧錫侯立即要求中央預付給他850萬元的“補償金”，才準許該項措施在他的部隊中實行，引起何應欽和徐永昌大罵鄧錫侯真是萬惡軍閥。

1943年1月，劉文輝向重慶政府提出擴軍和補充裝備的請求。鑒于劉文輝地處西康，是離開前線最遙遠的省份之一，而且又不派兵出省作戰，居然做出此等要求，當然受到拒絕。果不其然，不久之后（5月）成都就出現反對中央的風潮，張貼打倒張（群）主席的標語，遂寧縣甚至煽起驅逐中央機關和殺害“下江人”（外省人）的口號。

這種活動是只有在實力派煽動或授意之下才能發動的奪權活動，不能視為是地方上自發自動表現。

不久之后，重慶政府又收到情報稱劉文輝，鄧錫侯，潘文華等暗謀顛覆行動，包括：

這些情報本身未必全部正確，但是它們被呈報到軍令部而且被認真處理，就可見此時重慶、成都，和散布各地方實力派之間彼此不信任的氣氛，接近敵我矛盾，而不是抗戰基地內部應有的團結合作精神。

1943年9月川軍周成虎抗命不肯開動，中央只好給他延長期限。但是周成虎部隊仍然拒絕開動，并且和劉樹成師達成密約，請后者代為保管武器，以備將來之用。周劉二人原本與幫會關系密切。也可能與中共聯絡。重慶政府面對這個局面無法處理，一直到年底做好一切部署之后才敢發布命令，指責新18師師長周成虎克扣軍餉，販賣鴉片，延誤命令，不守紀律等由，即日撤職。

在全國數以百計的師級單位中，在軍事委員會眼皮下撤換一個區區的師長本來應該是一紙命令無需解釋的小事，卻需要如此大費周章，可見軍事指揮系統的名存實亡。而在邊遠地區鞭長莫及情況下更多的違法亂紀事件幾乎每日發生。

1943年西康省的民政廳長（冷杰生）在該省享有名望而且又擁護中央，他在參加中央訓練團受訓結業后返回西康省時，卻在半途被刺殺。這一事件被社會上廣泛解釋為四川軍人警告其他四川人不可擁護中央。難怪不久之后，潘文華的母親在重慶病逝，他在重慶市舉辦盛大出殯，自己卻不敢出席，由其弟代表一切。也被廣泛解釋為心懷鬼胎。而重慶政府派赴西康的部隊也被劉文輝以武力驅趕出境。

1944年中期長沙失守使四川人心理動搖日漸增長，對中央政府不滿情緒在實力派鼓動下益趨表面化。1944年底，日軍一號作戰前鋒指向四川。當貴陽吃緊時，成都又出現“川人自主”的標語，和“歡送”張群省主席黃季陸秘書長的標語。

換言之，從七七事變開始到抗戰結束為止，中央政府對于四川地方實力派始終沒有建立有效控制權。

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