文|凱風

有擴張，就有收縮。

日前，民政部有關負責人在《學習時報》刊文，提出“探索人口收縮地區行政區劃優化路徑”。

早在幾年前，國家發改委在年度重點任務中，就已明確“穩妥調減收縮型城市市轄區，審慎研究調整收縮型縣（市）”。

從“審慎研究”到“探索優化路徑”，意味著收縮地區的區劃調整或將加速。

雖說如何“優化”不得而知，但人口小縣精簡鐵飯碗，部分地方撤區復縣，乃至合并部分區縣，將是大勢所趨。

01

我國有多少收縮型市縣？

自從2019年，國家層面首提“收縮型城市”以來，這一概念就不脛而走，成為許多中小城市的代名詞。

所謂“收縮型城市”，以人口持續減少為前提，部分伴隨增長放緩、產業衰退、財政下滑、建成區面積縮小等現象。

最出名的收縮型城市當屬鶴崗。

早在幾年前，在《中國城市大變局》一書中，我就將中小城市鶴崗化，與一省一城、陸權崛起、樓市大分化等，列為未來8大趨勢。

這些預測，正在一一應驗。

近年來，由于人口大盤見頂，搶人大戰白熱化，中小城市鶴崗化呈現加速之勢。

根據龍瀛團隊的最新研究，2010年-2020年，全國共有266個收縮型城市、1507個收縮的區縣，占比超過一半，總面積為440萬平方公里。

劉振、李偉等通過1990-2020年四次普查的研究也表明，人口收縮區呈快速擴張趨勢，最新人口收縮的地級單元占比已超過40%。

這些收縮型市縣，集中于東北、西北和中部部分地區，其中重度收縮地區以東北為最。

根據我們的統計，2010-2020年，東北三省40多個地級市，只有沈陽、大連、長春人口正增長，其他全部進入下降區間。

同樣是人口收縮，但問題的癥結可能截然不同。

我將收縮型城市分為四類：

資源枯竭型城市、產業衰退型收縮、偏遠地區的收縮、大城市虹吸下的收縮。

其中，大城市周邊的收縮不足為懼。

大城市有虹吸效應也有溢出效應，隨著都市圈、城市群戰略推進，周邊地區最終都會從中受益。

與之相比，集資源枯竭、產業衰退、偏遠地區為一身的，面臨的壓力最大，形勢也最難逆轉。

這些地區，或將成為新一輪區劃改革的重點。

02

人口收縮，影響有多大？

近年來，“人口不是負擔而是資源”的觀點可謂深入人心。人不只是生產力，也是消費力和創新力。

人口收縮，不只意味著勞動力短缺、人力資本縮減、投資縮減，更將影響公共建設、財政運轉、房價。

沒有足夠多的人口，大規模的公共設施建設無從談起，房地產等資產價格同樣難以維持。

人口收縮不是新現象，一兩年的人口下降不是問題。但如果連續10年乃至20年人口持續減少，那么沖擊將長期存在。

顯然，人口減少，城市就不可能再奉行此前的大擴張模式，與之相關的大基建大投資大建新城的模式自然難以為續。

一個典型案例是地鐵。

根據《中國地鐵10強城市，又變了》一文，地鐵建設與城市能級直接掛鉤，GDP、財政、市區人口是三大硬約束門檻，市區人口不足300萬人，是沒有建設地鐵的資格的。

城市收縮，房價等資產價格同樣無法維持。

房地產的根本支撐在于經濟和人口，經濟衰退，產業衰退，人口外流，那么原來的房地產價格自然難以維持。

這一道理在國內外都適用，無論是美國底特律，還是黑龍江鶴崗，隨著城市收縮，房子都回到了白菜價。

更關鍵的是，人口流失，產業優勢不再，過去為適應城市發展而設立的市轄區、街道，面臨行政成本過高、財政負擔過重、獨立性不強等問題，亟待變革。

很明顯的一點是，很多地方沒有必要再維持龐大的編制。

財政供養人員與人口規模要匹配，一旦人口減少，是否還需要那么多鐵飯碗，自然就存疑。

收縮地區的行政區劃改革，可謂勢在必行。

03

撤并區縣，會不會到來？

最近，越南撤縣并省的消息引發熱議，當地擬合并一半省份、取消縣級行政單位，砍掉10萬鐵飯碗。

國情不同，幅員差別巨大，別人的機構變革模式未必適合我們。但人口收縮地區，未來會不會合并部分區縣，依舊備受關注。

在我國，一系列調整已經開始了。

其一，嚴控財政供養人員規模，人口小縣率先開始精簡鐵飯碗。

今年政府工作報告強調，“嚴控財政供養人員規模”。在此之前，眾多人口小縣已主動開啟機構改革。

人口小縣普遍存在財政供養入不敷出、財政支出主要依靠轉移支付、財政供養人員比例欠合理、事業單位“小、散、弱”等問題。

為此，山西、湖北、青海多地紛紛推進人口小縣機構改革，多個行政部門被撤并精簡，部分事業單位編制被縮減，部分縣域縮編人數超過千人。

其二，部分人口收縮地區率先進行區劃變革，東北多個地區開啟的“撤區設縣”、“撤街設鎮”就是先行者。

幾年前，黑龍江伊春市撤銷了15個市轄區，新設立了8個縣區；行政區劃從15區1縣1市，調整為5縣4區1市，區少了整整11個。

隨后，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市6個街道被撤銷，并設為鎮，這一舉動被媒體稱為“撤街設鎮”。

從市轄區到縣，從街道到鎮，屬于典型的“逆城市化”，但也是人口收縮之下不得不做的選擇。

其三，關于人口收縮地區的區劃調整，官方政策越來越明確了。

早在幾年前，國家層面就發布文件提出，“穩妥調減收縮型城市市轄區，審慎研究調整收縮型縣（市）”。

隨后發布的縣域城鎮化文件，首提“人口流失縣城”，要求“引導人口流失縣城轉型發展”。

而一些代表委員也提出建議，“對人口規模低于10萬人的小縣進行合并試點，減少行政資源浪費”。

不難看出，人口收縮地區即將迎來一場大變革，區縣合并，或許不遠了。