案 情

某市財政局2024年4月收到該市城北區某鎮紅星村的律師函，要求該局支付20萬元的土地租金。財政局核查后發現，紅星村主張的租金與市自然資源局移交的物流倉庫及配套辦公樓有關。事情的起因是，紅星村附近的城市快速路在2023年9月通車后，村委會未經批準違法占用農用地建設物流倉庫及配套辦公樓，并出租給某快遞公司作為轉運倉庫使用。2023年12月，市自然資源局收到舉報線索后，組織執法隊伍對紅星村違法占地行為進行了查處。經核查，物流倉庫及配套辦公樓所占土地涉及曬場2100平方米、園地3500平方米、農村道路1400平方米等用地，但符合當地國土空間規劃。市自然資源局依據土地管理法第七十七條的規定，對紅星村村委會進行了行政處罰。處罰內容包括：沒收在非法占用土地上新建建筑物9800平方米，處以罰款20.60萬元，責令退還非法占用的7000平方米土地。2024年1月，市自然資源局向市財政局發出《關于移交土地執法檢查工作中沒收建筑物及構筑物的函》，請市財政局依法接收市自然資源局沒收的建筑物及構筑物，市財政局核驗了處罰文書以及建筑物及構筑物后，對物流倉庫及配套辦公樓采取換鎖并貼封條的方式處理。2024年2月，市自然資源局向城北區人民法院申請強制執行了20.60萬元的罰款。執行完畢后，紅星村村委會向市自然資源局出具了《收到退還土地證明》。2024年3月，為盤活國有資產，市財政局委托市平臺公司對沒收取得的物流倉庫及配套辦公樓等閑置不動產組織公開招租，快遞公司通過公開競標的方式，競得此物流倉庫及配套辦公樓的租賃權，在簽訂合同后支付了年租金45萬元。紅星村了解到市財政局將物流倉庫及配套辦公樓重新招租后，要求承租人快遞公司支付土地租金20萬元。快遞公司以出租方不是紅星村為由拒絕了該村的要求，紅星村就以律師函的方式要求市財政局支付土地租金。

分 歧

執法實踐中，對于違法占地的處罰，既有“責令退還違法占用的土地”與“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”并處，也有“責令退還違法占用的土地”與“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”并處的情形。其中，矛盾和爭議最大的就是對集體土地上違法占地的情形并處“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”與“責令退還違法占用的土地”兩項處罰引發的房屋歸屬分離的矛盾問題。紅星村認為，集體土地只能通過征收方式轉為國有，沒收集體土地沒有依據，該村違法建設行為經市自然資源局處以責令退還違法占用的土地的處罰后，物流倉庫及配套辦公樓涉及的土地應歸屬該村集體所有，該村對該地塊享有使用權和所有權，對物流倉庫及配套辦公樓的使用應向該村繳納土地租金。

快遞公司認為，該公司與紅星村簽訂的物流倉庫及配套辦公樓租賃合同，在市自然資源局對違法占地進行處罰時已解除。該公司依據與平臺公司簽訂的租賃合同取得了物流倉庫及配套辦公樓的租賃權，按合同應向平臺公司支付租金，合同沒有約定向紅星村繳納土地租金的義務，紅星村無權向該公司主張20萬元的土地租金。

市財政局認為，自然資源局向該局移交沒收的物流倉庫及配套辦公樓，應包括對應的土地使用權。對于同一塊土地既處以退還的處罰又處以沒收的處罰相互矛盾，導致紅星村對此集體土地權利歸屬有異議問題，建議該村向市自然資源局咨詢予以明確。市司法局認為，對于違法占用集體農用地行為既處沒收又處退還，將導致房地分離的問題，不僅如此，由于紅星村既是違法占地主體同時也是涉案地塊的合法權利人，自然資源部門若機械適用法律責任條款，還將導致責令違法主體將違法占用的土地返還給違法主體自己的矛盾。市自然資源局認為，按照有關執法規定，對于違法占用集體農用地行為，應處“責令退還違法占用的土地”與“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”。農村集體出具的《收到退還土地證明》是結案的必備要件，此案也在上級下發的2023年衛片圖斑范圍內，為確保涉及衛片圖斑的案件結案銷號，所以無論處以沒收處罰還是責令限期拆除處罰，都會將責令退還土地納入處罰決定書，所以就出現既退還土地又沒收建筑物的矛盾情況，對物流倉庫及配套辦公樓對應的土地使用權應屬于不確定狀態，紅星村主張租金的訴求不合理。

分 析

符合規劃的集體土地上的違建可適用沒收處罰自然資源部門對于非法占用土地的處罰，主要依據的是土地管理法第七十七條中“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款”的相關規定，規定中適用沒收處罰的條件是用地須符合土地利用總體規劃，也就是說即便行為人違法建筑占用的土地屬于集體用地，但其符合土地利用總體規劃，自然資源部門可以作出沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施的處罰決定，而不是責令限期拆除。沒收措施是對違法占地行為的一種法律制裁，旨在維護土地使用的合法性和規劃的有效性。此類處罰決定也將得到人民法院的支持，這在最高人民法院的（2020）最高法行申4372號行政裁定書的裁定意見中有著清晰表述。但實踐中需要特別注意的是，同時并處其他處罰時，需要避免出現邏輯性的矛盾。本案例中，紅星村未經審批建設了物流倉庫及配套辦公樓，因建設占地位于該市國土空間規劃劃定的城鎮開發邊界內，符合法律規定的沒收處罰情形，市自然資源局作出沒收紅星村非法新建的建筑物和其他設施的處罰決定，符合相關的法律法規。但為達到圖斑結案銷號的效果，又同時并處責令退還土地的處罰，導致了執行的矛盾。違法占地建筑的沒收處罰應遵循“房地一體”原則對集體土地上違法建筑物采取沒收處置，在實踐中極易引發的是房地分離的爭議。由于行政處罰涉及集體土地權利轉移的路徑沒有明確規定，當集體土地上建筑物被沒收后，若同時并處責令違法主體將土地退還集體，將導致沒收建筑物與其所占用的土地權屬分離，即建筑物為政府所有而土地為集體所有的房地分離問題，與民法典第三百五十七條中“建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分”的相關規定不符，違背了“房地一體化處置”原則。其根源在于，自然資源執法規則中要求退還土地的處罰材料作為結案的必備要件，使得自然資源部門在執法實踐中，習慣性將“沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施”與“責令退還土地”兩項處罰并處，但沒收的建筑物又不能脫離非法占用的土地而獨立存在，實際上退還非法占用的土地與沒收建筑物行政處罰無法實際執行，進而導致責令退還土地淪為“紙面執法”。要消除此類問題，首先要及時調整自然資源執法結案規則，從根源上消除將兩項處罰硬性并處的機械執法習慣；其次，基層自然資源執法部門在作出具體行政處罰時，結合實際分析案件的內部邏輯，既要避免責令違法主體將土地退還給違法主體自己的矛盾現象，又要避免房地分離處置而引發權利歸屬爭議。本案例中，市自然資源局對紅星村違法建設物流倉庫及配套辦公樓處以沒收的處罰后，又責令將土地退還紅星村，在執法處罰文件中以書面方式將物流倉庫及配套辦公樓與集體土地使用權分離。紅星村雖然不能實際運營土地取得收益，卻以房地權利分離為由主張分享建筑物出租中對應的土地收益。由此引發的糾紛，需要市自然資源局通過糾正處罰中的物權處置矛盾予以解決。應完善手續確保被沒收建筑物可合理利用值得注意的是，責令限期拆除在非法占用土地上新建建筑物和其他設施的處罰，在行為人履行拆除義務并恢復土地原狀后，無論是對建筑物或是土地都沒有繼續完善相關手續的要求。然而，沒收建筑物的處罰則有所不同，它并不會因為罰沒而使得建筑物自動轉為合法，仍須補辦用地、規劃、建設等相關手續使得被沒收建筑物合法化，特別是涉及集體土地的，還應當依法辦理農用地轉用和土地征收手續。為使被沒收建筑物能夠實現合理利用，資產管理部門應會同自然資源管理部門針對實際情況補辦相關手續，并組織對建筑物的實際情況進行論證，經論證質量安全標準、消防安全、城鄉規劃、環境保護等方面均符合有關標準的建筑物，可通過臨時使用、出租、調撥、拍賣等措施盤活，避免長期閑置，造成國有資源浪費。本案例中，市財政局通過招租的方式盤活被沒收的物流倉庫及配套辦公樓無可厚非，需要理順的是市自然資源局對紅星村退還土地的處罰，雖然只是形式上的執行，并未實現權利轉移，但已然讓紅星村誤認為其享有物流倉庫及配套辦公樓對應的土地使用權，從而引發了權屬糾紛。這需要市自然資源局通過對部分處罰決定進行糾正的方式予以化解。綜上所述，自然資源管理部門應準確地掌握“責令退還非法占用的土地”“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”等處罰措施的內涵及適用范圍，避免在違法案件處罰中出現機械執法，導致行政處罰內容無法實際執行問題。更須注意的是，在對涉及集體土地上違法建筑物處罰時，更要避免既向財政部門移交罰沒的地上建筑物又向村集體退還土地的矛盾情況。在執法實踐中，應把握房地一體原則、合理利用原則、正當程序原則等基本原則，結合實際情況分析并處的處罰是否存在內在的矛盾，充分考慮作出具體行政處罰內容的合理性，確保作出的處罰措施或并處的處罰措施均合理合法，樹立土地執法的權威性。沒收處罰后應及時完善用地、規劃、建設等相關手續，涉及集體土地上的違法建筑，應當堅持房地一體原則，在處置前對集體土地進行收儲或者征收，若屬村集體土地上建造公共設施或者公益設施的，則可保留集體性質，交由鄉鎮政府或屬地村委會管理。本案例中，市自然資源局沒有準確地理解“責令退還土地”的內涵是“責令違法主體將違法占用的土地返還給土地的合法所有者或者使用者”，而導致將違法占用土地退還違法主體的矛盾做法。最終，市自然資源局按照市司法局的建議撤銷了“責令退還土地”的處罰決定，并會同市財政局補辦了物流倉庫及配套辦公樓的征收、用地、規劃、建設等相關手續。

來源：土地觀察

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