裁判要旨

被征收房屋符合下列三個條件的，房屋征收部門才應給予被征收人停產停業損失補償：一是被征收房屋具有非住宅房屋權屬證明或者經有關部門認定為用于非住宅的合法建筑；二是有合法、有效的營業執照，且營業執照上標明的營業地點為被征收房屋；三是已辦理稅務登記并具有納稅憑證。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2018）最高法行再75號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：孟凡榮，男，1948年9月13日出生，漢族，住新疆維吾爾自治區奎屯市。

委托訴訟代理人：邱素芳，女，1951年7月4日出生，漢族，住新疆維吾爾自治區奎屯市，系孟凡榮之妻。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：新疆維吾爾自治區奎屯市人民政府。住所地：新疆維吾爾自治區奎屯市團結廣場1號。

法定代表人：賽力克·馬哈提，該市人民政府市長。

委托訴訟代理人：陳自力，新疆同澤（奎屯）律師事務所律師。

再審申請人孟凡榮因訴被申請人新疆維吾爾自治區奎屯市人民政府（以下簡稱奎屯市政府）房屋征收補償決定一案，不服新疆維吾爾自治區高級人民法院（2016）新行終182號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年9月29日作出（2017）最高法行申5499號行政裁定，提審本案。提審后，本院依法組成合議庭，并于2018年12月20日在本院第六巡回法庭第十法庭公開開庭審理本案。再審申請人孟凡榮的委托訴訟代理人邱素芳、被申請人奎屯市政府的委托訴訟代理人陳自力到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

一、二審法院查明，2013年初，新疆維吾爾自治區奎屯市震宇園小區（以下簡稱震宇園小區）棚戶區改造被納入新疆維吾爾自治區奎屯市2013年經濟和社會發展計劃。2013年2月28日，新疆維吾爾自治區奎屯市發展和改革委員會作出《關于奎屯市震宇園小區棚戶區改造符合奎屯市國民經濟和社會發展規劃的說明》，認為震宇園小區棚戶區改造項目符合新疆維吾爾自治區奎屯市國民經濟和社會發展規劃，該棚戶區改造項目符合新疆維吾爾自治區奎屯市土地整體規劃、城鄉規劃以及專項規劃。2013年3月12日，奎屯市政府發布了震宇園小區房屋征收調查公告，決定對征收范圍內的房屋權屬、面積等情況進行調查登記，孟凡榮的房院坐落在征收范圍內。2013年3月13日，新疆維吾爾自治區奎屯市房屋征收管理辦公室（以下簡稱奎屯市征收辦）將震宇園小區房屋征收調查結果予以公告。2013年3月19日，奎屯市征收辦對房屋征收評估機構的選定予以公告；4月8日，向被征收人發出通知要求被征收人投票選定房地產評估機構；4月12日，在新疆維吾爾自治區奎屯市公證處（以下簡稱奎屯市公證處）現場公證下選定了新疆興房房地產估價咨詢有限公司（以下簡稱興房評估公司）為評估機構。孟凡榮在選舉登記表上簽名。2013年4月12日，奎屯市政府發出公告，征求對《震宇園小區部分區域征收補償方案》的修改意見。2013年6月6日，奎屯市政府將修改意見及修改情況予以公告。在征收決定作出前，奎屯市政府進行了社會穩定及風險評估。征收補償費用足額到位，專款專用。2013年6月8日，奎屯市政府作出《奎屯市國有土地上房屋征收決定》（奎房征決字〔2013〕002號，以下簡稱002號征收決定），同時將補償方案予以公示。該征收決定告知了被征收人的訴權。同日，興房評估公司對孟凡榮的房地產進行了評估，估價為415,148元。孟凡榮提出復核后，興房評估公司對評估報告進行了復核，作出新興房復估字（2014）奎征字第01號復估報告（以下簡稱復估報告），復核評估價為458,887元。孟凡榮對復估報告有異議，向新疆維吾爾自治區房地產價格評估專家委員會申請鑒定。2014年3月14日，新疆房地產業協會房地產估價師委員會（以下簡稱專家委員會）作出《對新疆興房房地產估價咨詢有限公司復估報告的鑒定意見》（以下簡稱鑒定意見），認定房地產評估總價為456,747元。因震宇園小區棚戶區改造范圍內93戶被征收人均簽訂安置補償協議，只有孟凡榮一戶未簽，2014年4月24日，奎屯市政府作出《奎屯市人民政府房屋征收補償決定書》（奎房征補書〔2014〕1號，以下簡稱被訴補償決定），告知孟凡榮既可選擇貨幣補償，亦可選擇產權調換，并對搬遷費、臨時安置費予以明確。孟凡榮對該補償決定不服，向新疆維吾爾自治區伊犁哈薩克自治州人民政府（以下簡稱伊犁州政府）申請行政復議，伊犁州政府作出《行政復議決定書》（伊州政復決字〔2014〕11號），維持了奎屯市政府作出的被訴補償決定。孟凡榮不服，遂向人民法院提起行政訴訟。另查明，孟凡榮在自住平房內經營商店，該商店于2013年8月15日領取了個體工商戶營業執照。再查明，2014年9月1日，奎屯市政府向孟凡榮發出通知，孟凡榮如選擇產權調換補償方式，在臨時安置方式上還可以選擇發放臨時安置費或提供臨時安置住房。

一審新疆維吾爾自治區高級人民法院伊犁哈薩克自治州分院（2014）伊州行初字第20號行政判決認為，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規定，被征收房屋的價值由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。奎屯市征收辦在被拆遷范圍內張貼了選定房屋征收評估機構的公告，孟凡榮在選舉評估公司登記表上簽字，評估機構的選定是經奎屯市公證處現場公證選出的。孟凡榮對評估公司的評估結論有異議，經過復核后，又向專家委員會申請鑒定，該評估程序完全符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條、第二十條的規定。因孟凡榮未能與房屋征收部門達成協議，奎屯市政府依據專家委員會的鑒定意見，按照補償方案作出被訴補償決定并公告，程序合法、補償標準適當，補償結果能夠實現孟凡榮的利益。關于孟凡榮主張的停產停業損失，其商店系在住房前加蓋，無房屋產權證書且未登記為經營性用房，該商店于2013年8月15日取得了營業執照，而002號征收決定及評估報告中的評估時點為2013年6月8日，且鑒定意見中對該商店運用成本法和收益法測算出了最終估價結果，故孟凡榮要求按經營性用房給予補償缺乏法律依據。院內的葡萄樹和李子樹是在評估期間未達到標準的果樹高度，只能按樹苗進行評估。綜上，奎屯市政府作出的被訴補償決定事實清楚，程序合法，適用法律準確。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回孟凡榮的訴訟請求。孟凡榮不服，提起上訴。

二審新疆維吾爾自治區高級人民法院（2016）新行終182號行政判決認為，案涉征收項目符合公共利益，002號征收決定和補償方案的制定符合法律規定及程序，評估機構的選定亦符合法律規定。經過被征收人選定的評估機構依法評估，并將評估結果進行了公示。在公示期內孟凡榮提出異議后，奎屯市政府充分保障孟凡榮復核復估及向專家委員會申請鑒定的權利，評估機構及專家委員會確定了被征收房屋評估平均市場單價、產權調換價等價值，并未損害孟凡榮的權利。雙方簽訂房屋征收補償協議是奎屯市政府給孟凡榮房屋征收獎勵的前提條件，因雙方未簽訂補償協議，故孟凡榮主張征收獎勵的上訴請求不能成立。因此，被訴補償決定符合法律規定及法定程序，孟凡榮所提出的賠償請求沒有法律依據，依法不予支持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持原判。孟凡榮不服，向本院申請再審。

孟凡榮申請再審稱，1.被訴補償決定認定的產權調換房屋面積有誤，且未按照補償方案規定的1:1.2比例進行補償。2.一審判決對商店營業執照的取得時間認定有誤，被訴補償決定對商店沒有按照相關標準給予公平、合理補償，且未包含商店停產停業損失的補償。3.被訴補償決定未包含選擇貨幣補償方式增加的15%獎勵。4.對葡萄樹、李子樹按樹苗進行評估和補償，標準偏低。5.雞舍、磚圍墻、土圍墻的評估價格偏低，低于相鄰小區的補償標準。6.被訴補償決定未包含周轉用房、過渡方式和過渡期限等事項。7.鑒定意見上沒有專家簽字，鑒定意見和復估報告未送達給孟凡榮。8.評估機構的選擇時間早于002號征收決定的公告時間，違反法定程序。請求：1.依法撤銷新疆維吾爾自治區高級人民法院伊犁哈薩克自治州分院（2014）伊州行初字第20號行政判決和新疆維吾爾自治區高級人民法院（2016）新行終182號行政判決；2.依法撤銷被訴補償決定；3.依法撤銷鑒定意見及復估報告；4.依法支持其住房、商店、葡萄樹、李子樹、征收獎勵等公平合理的補償訴求；5.依法判令奎屯市政府承擔其三年來蒙受的各種經濟損失和精神損失補償。

奎屯市政府答辯稱，1.其是為了建設奎屯市體育中心，改善城市總體規劃和居民的居住條件，案涉征收項目符合公共利益的需要并符合規劃要求。2.002號征收決定程序合法。奎屯市政府擬定了房屋征收補償方案，征求意見后對補償方案進行修改并再次予以公告。征收決定作出之前進行了社會穩定和風險評估。評估機構的選定符合法定程序，調查登記程序亦無不當。3.在被征收人對評估結果提出異議后，充分保障了被征收人申請復核評估及向專家委員會申請鑒定的權利。4.雙方簽訂房屋征收補償協議是發放征收獎勵的前提條件，因雙方未簽訂補償協議，孟凡榮主張給予征收獎勵的請求不能成立。一、二審判決認定事實清楚，證據確鑿充分，適用法律正確，請求依法駁回孟凡榮的再審申請。

本院經審查對一、二審認定的事實基本予以認可。另查明，奎屯房安測繪有限公司于2012年7月對孟凡榮房屋進行調查測量時所作測繪圖顯示兩間磚混結構房屋面積共計73.2㎡。孟凡榮在其住房前加蓋了建筑面積98.64㎡的附屬房屋，用于經營“薄利商店”，該商店營業執照辦理日期為2012年7月26日，稅務登記證辦理日期為2013年1月10日。

本院認為，根據再審申請人孟凡榮提出的請求和理由，并結合原審審理情況，本案主要涉及以下八個方面的問題：

（一）關于住房補償是否合法的問題

一是房屋面積的認定。經本院核實，奎屯房安測繪有限公司于2012年7月對孟凡榮房屋進行調查測量時所作測繪圖顯示兩間磚混結構房屋面積共計73.2㎡，分戶初評及三次分戶復核評估結果關于住房面積為74.22㎡的認定有誤，鑒定意見予以糾正，被訴補償決定采用鑒定意見的認定結果，并無不當。孟凡榮主張按照74.22㎡認定住房面積，缺乏事實依據，本院不予采納。二是補償比例。根據補償方案第八條的規定，磚混結構的住宅房屋按被征收房屋面積1:1.2補償。孟凡榮被征收住房系磚混結構，按照該補償方案應按房屋面積1:1.2補償，即產權調換房屋面積應為73.2㎡×1.2=87.84㎡，貨幣補償金額應為73.2平方米住房評估價值266,009元×1.2=319,210.80元。鑒定意見按1:1的比例評估的是被征收房屋的市場價格，而按房屋面積1:1.2補償是奎屯市政府制定的補償標準，奎屯市政府應在鑒定意見確定的被征收房屋市場評估價格的基礎上按照補償方案確定的比例進行補償。被訴補償決定按照1:1的比例進行補償，與補償方案不符，亦有違公平原則，應予糾正。

（二）關于附屬房屋補償的問題

一是相關補償事實的認定。根據本院查明的事實，孟凡榮商店營業執照和稅務登記證的辦理日期均在征收決定公告發布之前。2013年8月15日系商店經營范圍變更登記日期，一審判決將其認定為營業執照的取得時間，屬事實認定錯誤，本院予以糾正。二是評估方法的選擇問題。《國有土地上房屋征收評估辦法》第十三條規定：“注冊房地產估價師應當根據評估對象和當地房地產市場狀況，對市場法、收益法、成本法、假設開發法等評估方法進行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價值進行評估。被征收房屋的類似房地產有交易的，應當選用市場法評估；被征收房屋或者其類似房地產有經濟收益的，應當選用收益法評估；被征收房屋是在建工程的，應當選用假設開發法評估。可以同時選用兩種以上評估方法評估的，應當選用兩種以上評估方法評估，并對各種評估方法的測算結果進行校核和比較分析后，合理確定評估結果。”第十四條第一款規定：“被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。”本案中，案涉附屬房屋系孟凡榮自建，房屋結構為土木、磚木結構。孟凡榮沒有房屋權屬證明，亦沒有相關部門批準其建設的證明，其對房屋所占土地亦無使用權，案涉附屬房屋本應按照成本法予以評估，專家委員會鑒定意見考慮到附屬房屋部分用于經營的實際情況，運用成本法和收益法測算出了最終估價結果，已經最大程度保護了孟凡榮的附屬房屋的合法權益。被訴補償決定根據鑒定意見確定孟凡榮附屬房屋的貨幣補償價值，并無不當。孟凡榮有關商店沒有按照營業性用房標準給予評估和補償的主張不能成立。

（三）關于停產停業損失補償的問題

被征收房屋符合下列三個條件的，房屋征收部門才應給予被征收人停產停業損失補償：一是被征收房屋具有非住宅房屋權屬證明或者經有關部門認定為用于非住宅的合法建筑；二是有合法、有效的營業執照，且營業執照上標明的營業地點為被征收房屋；三是已辦理稅務登記并具有納稅憑證。案涉商店雖然有營業執照和稅務登記證，但是沒有非住宅房屋權屬證明，也沒有有關部門的認定結論，被訴補償決定沒有對孟凡榮主張的停產停業損失予以補償并無不當。

（四）關于果樹補償問題

存在爭議的523棵葡萄樹和250棵李子樹于2012年10月種植，至征收決定公告之日生長期不足一年，均未掛果，鑒定意見按樹苗而不是果樹進行評估，符合客觀實際，被訴補償決定依照鑒定意見確定523棵葡萄樹和250棵李子樹的補償價值，并無不當。

（五）關于雞舍、磚圍墻、土圍墻等附屬物的補償問題

2012年3月26日發布的《奎屯市全民健身中心征地補償公告》載明磚圍墻的補償標準是120元/平方米，簡易棚圈的補償標準是75元/平方米。鑒定意見按照雞舍80元/平方米、磚圍墻120元/平方米、土圍墻80元/平方米的重置價格標準，考慮成新率等因素計算出評估結果，與上述補償公告載明的補償標準和相關估價規則相符。被訴補償決定根據鑒定意見確定孟凡榮雞舍、磚圍墻、土圍墻的貨幣補償價值，并無不當。

（六）關于臨時安置費問題

根據補償方案第八條關于臨時安置費的規定，選擇產權調換的，住宅12元/平方米×合法建筑物面積×24個月（按實計算）；選擇貨幣補償的，住宅12元/平方米×合法建筑物面積×3個月（一次性補償）。房屋征收部門提供周轉用房的，不再向被征收人支付臨時安置費。被訴補償決定按照補償方案上述規定確定孟凡榮的臨時安置費，并無不當。

（七）關于征收獎勵的問題

補償方案載明了兩種獎勵政策：一種是為了鼓勵被征收人在規定時間內簽訂補償協議并搬遷而發放的獎勵，另一種是為了鼓勵被征收人在產權調換和貨幣補償這兩種補償方式之間選擇貨幣補償方式而給予的獎勵。市、縣級人民政府無論在相關文件或房屋征收補償方案中就有關補助和獎勵所作出的規定，均應按照此標準兌現。但補償方案第八條第七項亦載明：“對于在規定的簽約期內既不簽訂補償安置協議也不搬遷的，不給予該補償方案中涉及的任何獎勵。”獎勵一般以及時簽訂補償協議并搬遷為前提，補償方案中對此也作了明確說明，孟凡榮沒有在規定的簽約期限內簽訂補償安置協議并搬遷，不符合發放獎勵的條件，故其有關被訴補償決定未包含征收獎勵的理由不能成立。

（八）關于評估機構選定程序是否合法的問題

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十三條、第二十條第一款的規定，房地產價格評估機構的選定應當在市、縣級人民政府發布房屋征收決定公告之后進行。根據原審查明的事實，奎屯市征收辦于2013年3月19日發布選定房屋征收評估機構的公告，奎屯市政府于同年6月8日發布002號征收決定公告，確實存在先選定評估機構、后發布房屋征收決定公告的情形，違反上述法律規定。但選定評估機構登記表上有包括孟凡榮在內的被征收人簽字，評估機構的最終選定亦由奎屯市公證處現場公證，保障了被征收人選定評估機構的選擇權和選定程序的公正。而且興房評估公司于2013年6月8日出具的分戶初評結果載明估價時點為2013年6月8日，與002號征收決定公告的時間一致，符合《國有土地上房屋征收評估辦法》第十條第一款“被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日”的規定，并不存在提前出具分戶初評結果而減少房屋評估價值的情形。因此，雖然評估機構的選定早于征收決定公告，但此舉并未對孟凡榮的實體合法權益產生實質影響，僅以評估機構選定程序違法的理由，不足以導致撤銷被訴補償決定的后果。

綜上，奎屯市政府作出的被訴補償決定認定事實基本清楚，程序無嚴重違法，但未按照補償方案1:1.2的比例對孟凡榮的住房進行補償不當。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條第一款“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更”之規定，為減少當事人訴累，本院對于被訴補償決定的該項內容直接予以變更。孟凡榮搬離被征收房屋時，產權調換房屋已建好，因此如果孟凡榮選擇產權調換方式，由于不存在臨時安置的問題，故該方式下不包含臨時安置補償費，搬遷補助費只能按一次計算。一、二審判決認定事實有誤，適用法律錯誤，應予撤銷。本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、第三款，第七十七條第一款的規定，判決如下：

一、撤銷新疆維吾爾自治區高級人民法院（2016）新行終182號行政判決和新疆維吾爾自治區高級人民法院伊犁哈薩克自治州分院（2014）伊州行初字第20號行政判決。

二、變更新疆維吾爾自治區奎屯市人民政府于2014年4月24日作出的《奎屯市人民政府房屋征收補償決定書》（奎房征補書〔2014〕1號）第一項為“被征收人孟凡榮，你可以選擇下列兩種補償方式的其中一種進行補償安置。（一）如被征收人選擇貨幣補償，貨幣補償數額為：合計人民幣513,352.80元（包括住房房屋補償319,210.80元、附屬房屋補償97,838元、果樹及附屬設施補償92,900元、搬遷補助費740元、臨時安置費2,664元）；（二）被征收人可以選擇聞鶯園小區87.84㎡樓房進行產權調換，并另外支付貨幣補償191,478元（包括附屬房屋補償97,838元、果樹及附屬設施補償92,900元、搬遷補助費740元）。如選擇大于上述房屋面積的，超出部分結算面積差價款，并按照規定的樓層系數結算樓層差價款。

三、駁回孟凡榮的其他訴訟請求。

一審案件受理費50元、二審案件受理費50元，由新疆維吾爾自治區奎屯市人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　楊永清

審判員　　李　濤

審判員　　丁曉明

二〇一八年十二月二十六日

法官助理 王一婷

書記員 李曉宇

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