裁判要旨

1.在經依法批準的征地過程中，因合法房屋被強制拆除引發的行政案件，土地行政主管部門應當首先被推定為適格被告；除非有相反證據或者生效裁判足以推翻上述認定。

2.適用當時的法律規定最長不得超過2年起訴期限規定的前提是，公民、法人或者其他組織知道或者應當知道行政機關實施了相關行政行為，相關行政機關也認可被訴行為系行政行為。

3.行政主體違法強制拆除被征收人合法房屋后，應及時通過協商方式妥善解決房屋與房屋內物品損失；如認為被征收人訴求明顯不符合法律規定，應當及時依法作出書面決定，及時交付或者提存相應補償（賠償）內容，而不能怠于履行補償安置職責，以反復協商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決。違法強制拆除后不積極補救且久拖不決，既損害被征收人補償安置權益，又提高補償安置成本，還擴大國家賠償責任，損害政府依法行政形象。

案例詳情

劉某貴訴江蘇省阜寧縣人民政府等行政強制案

——土地征收中合法建筑拆除的適格被告與起訴期限

最高人民法院

（2018）最高法行再119號行政裁定

基本案情

法院經審理查明：阜寧縣某甲公司受阜寧縣某乙公司委托，于2009年12月組織實施了對劉某貴位于江蘇省阜寧縣阜城鎮崔灣村房屋的拆除。阜寧縣某乙公司拆除劉某貴案涉房屋前，未與劉某貴達成拆遷安置補償協議，也未申請有權部門作出房屋行政裁決。

劉某貴提起行政訴訟，請求確認江蘇省阜寧縣人民政府（以下簡稱阜寧縣政府）、阜寧縣國土資源局、阜寧縣住房保障和城鄉建設局強制拆除其房屋的行為違法。

劉某貴提交的阜告字〔2010〕10號《阜寧縣國土資源局國有建設用地使用權掛牌出讓公告》（以下簡稱10號《公告》）中載明：“七、土地交付條件：本次掛牌宗地以現狀條件掛牌出讓，No.2010-37、38、39號宗地范圍內桿線、建筑物等相關附著物由阜寧縣阜寧縣某乙公司負責在宗地掛牌成交后3個月內遷移、拆除結束；No.2010-40號宗地范圍內的建筑物等相關附著物由阜寧縣阜寧縣某乙公司負責在宗地掛牌成交后1個月內拆除結束。所有宗地外部條件（水、電、路）均以現狀為準。”

劉某貴提交的阜寧縣國土局關于注銷土地登記的公告載明：“經蘇政地〔2010〕245號批準，阜城鎮南方花苑東側、崔灣路西側地塊（宗地編號：20100419-*），面積為5.6086公頃土地收征為國有，根據《土地登記辦法》第五十條、五十六條的規定，注銷該地塊范圍內所有集體土地使用權，并注銷土地證書，具體名單見附表。自公告之日起15日內，請原集體土地使用權人將土地證書繳至阜寧縣國土局，逾期不繳的，自動廢止。”

江蘇省鹽城市中級人民法院于2016年2月16日作出（2015）鹽行初字第00070號行政裁定，駁回劉某貴的起訴。

一審宣判后，劉某貴不服提起上訴，江蘇省高級人民法院于2016年12月8日作出（2016）蘇行終451號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。

二審宣判后，劉某貴向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2018年12月24日作出（2018）最高法行再119號行政裁定：1.撤銷江蘇省高級人民法院（2016）蘇行終451號行政裁定，撤銷江蘇省鹽城市中級人民法院（2015）鹽行初字第00070號行政裁定；2.指令江蘇省鹽城市中級人民法院繼續審理。

裁判理由

法院生效裁判認為：一、關于農村集體土地征收過程中合法建筑拆除的法定職權與適格被告問題

《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條諸項規定也明確，縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定。此外，市、縣人民政府土地行政主管部門還依法具有公告征地補償安置方案，按照征地補償安置方案組織實施、撥付征地補償安置費用給相關權利主體等一系列緊密聯系、不可分割的法定職權。上述法律規范均表明，在當地市、縣人民政府未對補償安置主體有特殊規定的情況下，拆除征收范圍內合法建筑的行政職權歸屬于土地行政主管部門。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。實施強制拆除既是土地行政主管部門必須行使的法定職權，也是其必須履行的法定義務，更是其應盡的責任；在法律沒有相應授權性規范的前提下，土地行政主管部門無權將法律已經明確規定的行政強制職權再行賦予其他主體行使。

考慮到征收與補償程序的多階段性、具體組織實施的多樣性以及土地行政主管部門行政效能的有限性，市、縣人民政府或土地行政主管部門可在規范性文件或者征地補償安置方案等公告中規定，鄉鎮人民政府、基層群眾自治組織以及相關建設單位等主體實際從事并分擔土地行政主管部門的部分具體征收補償事務。但并不能認為此類主體因此即取得了獨立地實施征地補償安置的行政主體資格，更不能認為此類主體因此還取得了以自己名義實施強制拆除的法定職權；而是應遵循職權法定原則和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規定，將此類主體視為接受土地行政主管部門委托，作為土地行政主管部門補償安置過程中的行政助手與行政輔助者，猶如其“延長之手”。且不論此類主體在實際拆除中是否以土地行政主管部門的名義實施相應行為，法律責任仍應由擁有相應法定職權的土地行政主管部門承擔；除非該土地行政主管部門能夠提供證據證明當地征地組織實施工作、強制拆除工作依法系其他行政主體承擔，其也不參與征地組織實施工作,或者有之前的生效裁判已經認定鄉鎮人民政府等主體實施了強制拆除行為。總而言之，在經依法批準的征地過程中，因合法房屋被強制拆除引發的行政案件，土地行政主管部門應當首先被推定為適格被告；除非有相反證據或者生效裁判足以推翻上述認定。此種認定是依法組織實施征地補償的必然要求，有助于土地管理法律法規的統一實施，也有助于強化土地行政主管部門監督職責，還有助于解決強制拆除無人擔責的亂象。同時，因民事主體或基層群眾自治組織并無實施強制拆除的權力，如果其作為民事主體擅自以自己的名義違法強拆，侵害物權的，除承擔民事責任外，違反行政管理規定的，依法承擔行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

二、關于阜寧縣某乙公司實施強制拆除行為的性質與責任主體問題

由于劉某貴至今未收到書面征收決定、限期拆除決定或者責令交出土地決定等行政法律文書，因而無法通過行政行為的署名認定強制拆除的責任主體。雖然阜寧縣某乙公司自認案涉房屋系由其委托安居拆遷公司拆除，劉某貴也陳述案涉房屋被強制拆除前，阜寧縣某乙公司與阜寧縣某甲公司向其發出了《搬遷通知書》；但上述事實，并不表明阜寧縣某乙公司應當以民事主體身份承擔強制拆除的法律責任，也不能因此就將行政性質的征收法律關系轉化為民事侵權法律關系。根據《中華人民共和國土地管理法》諸項規定，按照征地補償安置方案組織實施的行為，均為有權行政機關行使行政職權的行為，而非用地單位等的民事行為；被征收人所得到的補償，也是市、縣人民政府及土地行政主管部門代表國家進行的補償，而非用地單位私法上的補償；相關集體土地權屬證書的收回和注銷以及其后的國有土地使用權出讓金收取等，也均是土地行政主管部門等的法定職權。具體到本案，江蘇省人民政府作出蘇政地〔2010〕245號《關于批準阜寧縣2010年度第1批次城鎮建設用地的通知》，將包括案涉房屋涉及的集體土地在內的18.1661公頃的集體土地批準征收，說明案涉房屋系在農村集體土地征收過程中被拆除。阜寧縣國土局發布的10號《公告》以及注銷土地登記公告等文件，能夠證明阜寧縣國土局組織實施了具體的補償安置工作。10號《公告》還明確載明，案涉宗地范圍內的建筑物等相關附屬物，由阜寧縣某乙公司在宗地掛牌成交后1個月內拆除結束。此即進一步證明被訴強制拆除行為系阜寧縣國土局通過一系列相應的文件委托阜寧縣某乙公司具體實施。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款規定，沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。因此，本案被訴強制拆除行為應當視為阜寧縣某乙公司受阜寧縣國土局委托實施，阜寧縣國土局應當承擔相應的法律責任。

三、關于本案起訴是否超過起訴期限的問題

當時有效的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。適用最長不得超過2年起訴期限規定的前提是，公民、法人或者其他組織知道或者應當知道行政機關實施了相關行政行為，相關行政機關也認可被訴行為系行政行為。但直至本院審查期間，相關行政機關均不承認案涉行為是行政職權介入下的強制拆除，均否認實施過強制拆除行為。劉某貴雖然自2009年12月即知道案涉房屋被拆除的事實，但是由于沒有任何行政主體承認實施拆除行為，也無任何行政機關直接或者間接承認是行政行為，因此，適用前述最長不得超過2年起訴期限規定的前提條件并不具備。實際上，劉某貴在強制拆除行為發生后，曾積極通過訴訟途徑主張權利，曾以阜寧縣某乙公司、安居拆遷公司為被告提起過民事侵權訴訟，人民法院生效民事裁定以該案不屬于民事訴訟受案范圍為由，不予受理；劉某貴還曾多次提起過行政訴訟，例如其曾以阜寧縣住建局為被告提起撤銷房屋拆遷許可證之訴，也均未得到支持。因此，即使認為本案確認強制拆除行為違法之訴存在超過起訴期限的情形，也應當結合當時有效的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十三條和第四十四條第一款第六項的規定，認定劉某貴超期起訴具有正當理由。同時，結合《中華人民共和國土地管理法》《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》等的相關規定，不論是責令交出土地還是行政強制拆除，均以被征收人已經依法得到補償安置或者無正當理由拒絕接受補償安置為前提；當時有效的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條還規定，征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。由于有權部門至今既未與劉某貴簽署補償安置協議，也未作出任何補償安置決定（裁決），故劉某貴如起訴土地行政主管部門履行補償安置職責之訴，并不存在起訴期限障礙問題。綜合以上因素，在劉某貴已經無法通過民事途徑尋求救濟，且其依法具有獲得補償安置的權利但至今未得到任何補償安置的情況下，從實質解決行政爭議和減少訴累等方面考量，本案亦有進入實體審理的必要性，不宜以超過法定期限為由裁定駁回起訴。

四、關于違法強拆行為發生后行政機關及時采取補救措施的義務問題

2009年強制拆除劉某貴房屋時，有權部門既未與劉某貴簽訂補償安置協議，也未作出補償安置決定（裁決）或者以其他形式明確劉某貴依法享有的補償安置內容，明顯違反當時有效的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條有關責令交出土地的規定。案涉房屋被違法強制拆除后，雖然相關政府部門和有關公司曾多次與劉某貴協商解決征收補償安置問題，但雙方因在具體補償項目和標準方面分歧較大，明顯無法通過簽訂協議方式解決補償安置與強制拆除造成的賠償問題。對此，阜寧縣國土局等行政機關應當亡羊補牢，依法盡快作出包含具體補償安置內容的補償性質決定，依法提供安置房屋或者提存相應款項，并明示救濟權利和救濟期限，以妥善解決補償安置與強制拆除的遺留問題，將糾紛盡快引導進入法治化解決渠道，方為違法強拆后的合法、有效和正確的補救措施。總而言之，行政主體違法強制拆除被征收人合法房屋后，應及時通過協商方式妥善解決房屋與房屋內物品損失；如認為被征收人訴求明顯不符合法律規定，應當及時依法作出書面決定，及時交付或者提存相應補償（賠償）內容，而不能怠于履行補償安置職責，以反復協商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決。違法強制拆除后不積極補救且久拖不決，既損害被征收人補償安置權益，又提高補償安置成本，還擴大國家賠償責任，損害政府依法行政形象。

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